軍事能力建設中的軍民融合（下）

■ 國防大學國防經濟研究中心

軍事能力建設中的軍民融合（下）

■ 國防大學國防經濟研究中心

欲謀打贏，必先建設有利于打贏的戰場。著力形成布局合理、平戰結合、軍地兼容的戰場設施體系，推進戰場建設的軍民融合，是科學統籌經濟社會發展和軍事斗爭準備的客觀要求，也是有效整合軍地建設資源，加強戰場建設的有效路徑。

（接上期）

一、綜合保障能力建設的軍民融合

綜合保障能力建設的軍民融合，是實現國防建設與經濟建設協調發展的必然要求。近年來，國家和軍隊在綜合保障軍民融合方面進行了積極探索，取得了突出的成果。新世紀新階段，必須繼續推進軍隊保障領域的軍民融合，努力提高軍隊綜合保障能力。

（一）建設現狀

1.綜合保障軍民融合領域不斷拓展

軍隊保障社會化從最初的“三化一改”拓展到“十化一改”，逐步實現了由生活保障領域向作戰保障和非戰爭軍事行動保障領域延伸，按照軍民融合發展要求，各領域的保障社會化陸續展開。公務用車方面，探索了車輛人員減編、經費轉化、監督管理的制度[1]；通用物資儲備方面，進一步擴大經費儲備、合同儲備和依托地方代儲范圍；裝備保障方面，高新技術裝備保障隊伍開始建立，軍隊大部分企業化維修工廠已移交地方。

2.綜合保障的軍民融合層次不斷提高

隨著綜合保障軍民融合的深入推進，融合的層次不斷提升，逐步實現了由個別重點領域拓展到國防建設的各個領域，由軍地協商提升到國家發展戰略層面，由行業領域的“板塊式”對接深化到全面一體化融合，由臨時性、偶然性融合進入到常態化、制度化融合。

3.綜合保障的軍民融合改革富有成效

圍繞“十化一改”目標，軍隊積極推進保障社會化改革，在體制機制上保證軍隊綜合保障從封閉走向開放、從低效走向高效、從負重走向輕裝。一是物資采購制度改革繼續深化，在駐軍相對集中的城市推行通用物資區域聯合采購；二是建立健全了各類軍民融合保障基地，繼2009 年鄭州建成全軍首個飲食裝備維修基地[2]、2011年總后勤部與河南省共建全國首個軍民融合式應急投送保障基地[3]，2013年上海又建成了軍供飲食、醫藥、油料、主副食四個動員保障基地，為解決大規模作戰后勤保障提供了強大的物力支持[4]。

（二）存在問題

1.相關配套法規制度不完善

雖然國家頒布了《國防法》《國防動員法》等一系列法律，為軍民融合深度發展提供了依據，但在綜合保障軍民融合方面的法規制度還不夠完善，法規政策條款的界定還不夠明確，各地出臺的社會化保障標準還比較原則，可操作性不強，不能適應推進軍民融合深度發展的需要。比如，在運力、物資征用方面還沒有專門法律法規，盡管在《國防法》中有條款涉及，但過于原則而不能指導工作。再如，民用企業生產的軍品只有槍、炮、雷、彈、軍用艦艇、飛機、坦克、雷達、電臺等11類特定產品在總裝備部環節免征增值稅，后勤裝備保障方面優惠政策缺失，嚴重影響了民用企業參與后勤裝備科研生產的積極性。

2.軍民融合綜合保障的管理有待加強

加強管理是推進綜合保障能力建設軍民融合深度發展的有效途徑。近年來，雖然軍隊社會化保障的管理有所加強，但管理缺位的問題還比較突出。比如，有的實行社會化改革的單位，對承包商保障過分依賴，對于承包商沒有履行義務的行為，出現不敢管、不敢碰的問題，使得綜合保障能力大打折扣；有的單位在實行社會化保障后，出現了撒手不管的現象，使監督和評估流于形式，導致保障效益不高。

（三）著力推進綜合保障能力建設的軍民融合

繼續加大軍民融合保障改革力度，依托社會資源、市場手段、政府力量推進綜合保障能力建設，適當拓展社會力量參與的廣度和深度，大幅提升保障能力融合水平，是未來發展的主要方向。

1.堅持政府主導和市場運作相結合

綜合保障領域的軍民融合，其根本目的是最大限度地科學合理配置資源。適應保障多樣化要求，政府和軍隊必須發揮主導作用，應合理確定政府和軍隊發揮主導作用的范圍和邊界，防止因過度強調社會保障而弱化軍隊核心保障力。同時，必須注重發揮市場規律和市場機制的作用，鼓勵民營企業按同等條件進入軍隊綜合保障領域，拓展社會力量參與的廣度和深度。

2.堅持軍地一體與利益共享原則

軍地一體原則，是指新型軍民融合綜合保障體系的建設，必須堅持適應未來保障任務日益復雜，保障范圍和領域向“點、面、線”方向擴展，保障資源日益多元化的需要，打破國家、軍隊、軍種后勤和民企或私企的界限，建設軍地一體化的綜合保障體系的原則。利益共享原則，是指在建設過程中，必須統籌兼顧地方和軍隊利益，實現風險分擔、成本分攤、利益共享的原則。堅持這兩個原則，有利于研究和明確軍隊建設不同領域、不同部門和不同項目利用社會資源的原則和范圍，將其作為軍民融合頂層設計的組成部分，并予以制度化、規范化，最終實現雙贏。

3.堅持聚焦能打勝仗這個根本職能

推進綜合保障領域軍民融合深度發展，其根本目的是為軍隊能打勝仗提供保障。應聚焦提升核心軍事能力，努力提高打贏現代化戰爭的綜合保障能力；在鞏固“十化一改”成果的基礎上，進一步拓展社會化保障范圍；建立軍民兼容物資儲備體系，加強軍地兩用設施建設；依托國民教育體系，拓寬軍隊人才教育渠道，為軍隊培養更多的后裝綜合保障人才；繼續深化改革，逐步建立與中國特色軍事變革和社會主義市場經濟發展要求相適應，軍民結合、寓軍于民的新型軍隊保障體系。

青藏鐵路風光

二、戰場建設的軍民融合

欲謀打贏，必先建設有利于打贏的戰場。著力形成布局合理、平戰結合、軍地兼容的戰場設施體系，推進戰場建設的軍民融合，是科學統籌經濟社會發展和軍事斗爭準備的客觀要求，也是有效整合軍地建設資源，加強戰場建設的有效路徑。

（一）建設現狀

1.戰場基礎設施建設的軍民融合穩步推進

近年來，國家和軍隊積極推進戰場建設領域的軍民融合，軍地合力建設了以備戰為主的能源基地、戰略物資儲備基地，并在公路、鐵路、機場、航道、碼頭、通信網絡和設施建設中充分考慮了國防需要，合理搭載了軍事功能或預留了軍事接口。同時，圍繞軍隊可能的作戰任務，在各戰略方向上初步建成了具有綜合作戰能力的設施體系，既有力地保障了我軍作戰和建設的需要，也對地方經濟社會發展起到了巨大的推動作用。

2.各方向戰場建設的軍民融合成效顯著

根據國家的軍事戰略方針和計劃，充分利用軍隊和社會資源，積極推進各方向戰場建設領域的軍民融合。如青藏鐵路的建設和運營實現了與國防交通建設的軍民融合協調發展；西沙開發、南沙浮島工程、瓊州海峽跨海工程、環島高鐵網系、“田”字形高速公路架構等重大交通運輸設施建設，充分貫徹國防要求，全面納入戰時或緊急情況下戰略、戰役力量快速投送體系；一些大型供電、供水、供油、供氣等民生設施，落實防空襲、反滲透、反襲擾為主的綜合防護措施及應急救援預案[5]。

3.現代戰場建設的軍民融合步伐加快

近年來，我軍信息化戰場建設領域的軍民融合不斷推進，取得階段性成果。一是把“攻勢、多能、一體、遠戰”作為戰場建設的基本功能取向，在強化本土戰場體系功能的基礎上，通過重點建設、系統配套和軍地整體融合，形成了以基礎信息設施為支撐，戰略、戰役、戰術級設施相銜接，適應多種樣式聯合作戰需要的基于信息系統的聯合作戰戰場體系。二是按基于信息系統體系作戰能力的要求，突出了新的功能要素，如依托國家骨干光纜網重新規劃建設軍隊骨干傳輸網、依托國家和軍隊基礎建設海陸空天一體的移動通信系統、建設融合的衛星資源平臺，大力提升了我軍戰場體系的信息化水平。

（二）推進戰場與市場的深度融合

1.統籌戰場建設與地方經濟建設

在軍地規劃戰場建設時，應加大軍隊協調溝通力度，統籌謀劃戰場建設與地方經濟建設，減少戰場建設對于地方經濟發展的負面影響，努力實現能夠利用地方經濟建設項目的，軍隊就不再鋪新攤子，不上新項目。對于能夠向地方開放的基礎設施，要盡可能對民用開放，以便發揮這些資源的軍民兩用功能。地方政府在興建公路、港口等民用設施時，要充分考慮軍事需求，預留軍事接口，最大限度地實現資源共享。

2.實現戰場建設項目與地方建設項目深度融合

目前，地方基礎設施建設處于大發展時期，重大項目多，范圍廣，為實現戰場建設項目與地方建設項目的深度融合創造了有利條件。應把對于戰場建設的軍事需求融入地方各項重大項目建設中，建成一大批平戰結合、軍民兼容、滿足平戰雙重需要的戰場設施。對于已經建成的項目，應考慮在適當的時機，利用適當的方式，合理搭載軍事功能。

3.推動立體多維戰場建設軍民一體化發展

戰爭形態、作戰樣式和作戰空間的發展變化，使得多維空間的進攻與防御作戰體系已現雛形，傳統戰場正在向網電空天戰場拓展，促使“三維六域”（地表維―陸地、海洋；垂直維―航空、航天；網電維―電磁、網絡）戰場空間的形成。作戰維由“地表維”和“垂直維”延伸到“網電維”[6]。因此，未來戰場建設方面的軍民融合，必須著眼未來作戰空間的發展變化，在加強傳統戰場建設的同時，更加注重立體多維戰場建設。應以提升網電空天領域的威懾和實戰能力為目標，堅持平戰結合的原則，堅持軍民融合式網電空天戰場建設一體化推進，確立軍民互補、軍民一體建設思路，建立軍地聯合保障模式，構建軍民一體的保障力量體系，走軍民融合的人才培養路子。

三、海外軍事能力建設的軍民融合

海外軍事行動指一個國家的武裝力量為完成使命任務而在該國國境以及管控海域以外進行的有組織活動，包括戰爭行動和非戰爭軍事行動。目前，我軍海外軍事行動主要是非戰爭軍事行動，主要體現為國際維和、軍艦出訪、海上護航、撤僑護僑、聯合軍演、國際救援等。

海軍第12批護航編隊赴亞丁灣、索馬里海域接替執行護航任務

（一）建設現狀

我國軍民融合海外軍事行動能力經歷了從無到有、從小到大的發展過程。近幾年，我軍采取軍民融合方式遂行海外軍事行動的次數不斷增多，規模不斷擴大，能力明顯提高。

1.海外軍事行動內涵與使命任務不斷拓展

近年來，軍隊參加海外非戰爭軍事行動，在維護國家安全與發展利益的同時，充分展示了我國積極履行國際義務的大國形象和負責任的大國態度，向多國傳遞了我國政府和人民的友好情誼，在政治外交領域為我國發展創造了良好機遇和聲望。1990年4月至2012年4月，中國先后參加了聯合國22項維和行動，累計派出維和官兵20000多人次，成為聯合國安理會5個常任理事國中派出維和官兵人數最多的國家[7]。自2008年12月26日我軍首次開赴亞丁灣執行護航和打擊海盜任務至2013年8月，我海軍亞丁灣護航編隊已是第十六批次，先后為622批次的數以千計的商船提供了安全保障。[8]2002年，“青島”艦和“太倉”艦橫跨太平洋、印度洋、大西洋，首次完成環球航行；2010年、2011年、2013年，“和平方舟”號醫院船三次駛出國門，赴亞非、南美地區國家執行“和諧使命”醫療服務任務。美聯社2011年10月21日發表文章稱，中國軍隊正越來越多地參與國際救援行動，正在大幅增加其海外救援任務和軍事交流活動。這凸顯中國軍隊現在正在全球范圍內施展“外交魅力攻勢”，目的是提升中國的國際形象，并促進與其他國家軍隊之間的聯系。[9]

2.軍民融合科技工業為我軍海外軍事行動提供堅實技術保障

軍民融合科技工業發展水平，是我國軍民聯合展開海外軍事行動的堅強技術后盾。例如，2011年4月20日，“北斗-2”第八顆衛星入軌，該系統形成“3+3”星座構型，具備向中國大部分地區提供初始服務的能力。同年12月27日，系統開始試運行，向中國及周邊地區提供連續、免費的導航定位和授時服務。2012年10月25日，隨著第16顆衛星成功升空，該系統全面完成區域導航系統建設，形成覆蓋亞太大部地區的定位能力。同時，定位精度從25米提高到10米左右。目前，“北斗-2”導航系統現已轉入建設和應用并舉的新階段，為我軍海外行動提供了堅實保障。

3.海外軍事行動實施軍民融合凸顯協同聯動效果

軍地攜手參加國際救援行動，已成為軍民融合式發展的一種新方式。例如，2011年3月13 日應日本政府請求，我國政府派遣國家地震災害緊急救援隊[10](CISAR）一行15人，其中6名來自地震局，9名來自武警醫院和工兵團，乘坐中國國際航空公司包機前往日本，參加救援行動。

動員民用運力與軍事運力相結合執行海外撤僑任務。2011年2月，我軍聯合外交部、民航局、交通運輸部等部門，動用中國民航包機91架次，外航包機35架次，軍機12架次，租用外國輪船11艘，中遠、中海貨輪5艘，軍艦1艘，歷時12天，成功撤離駐利比亞人員3.6萬。[11]其時，正在亞丁灣執行護航任務的海軍“徐州”艦接到命令后，趕往地中海，為運輸我撤離人員的郵輪護航；[12]空軍4架伊爾-76運輸機穿越5個國家，單機飛行46小時、3萬余公里，將最后一批1655名中國公民安全撤出；民航部門91班包機，分赴馬耳他、阿聯酋、突尼斯、希臘等6個國家，共接回我國同胞26240人，軍地聯合共同完成了新中國成立以來規模最大的海外公民撤離運送行動。

（二）海外軍事能力建設軍民融合的著力點

以軍民融合深度發展來促進我軍海外軍事行動能力的提高，雖然取得了一定進展，但畢竟剛剛起步，還存在重視相對不夠、手段相對滯后、方式方法單一等問題，還需要加大這個領域軍民融合的力度，使我軍海外軍事行動能力在軍民融合深度發展中得到提升，有效地維護和捍衛我國的海外利益。

1.加強海外軍民融合理論研究

加強海外軍事行動能力領域的軍民融合建設，要強化理論研究，從理論上弄清楚其內涵外延，做到有的放矢。

首先要積極探索海外軍事行動能力的構成要素和特點，明確這一領域軍民融合的著力點和突破口。

其次要積極研究海外軍事行動能力建設軍民融合的方式方法，在推進國內資源軍民融合來提高海外軍事行動能力建設的同時，探討利用海外中資機構、資源來推進軍民融合，提高海外軍事行動能力的可能性、可行性。

最后，要考察研究世界主要國家的經驗做法，努力使我國通過軍民融合來提高海外軍事行動能力既合乎國際慣例，又師出有名，以免為一些敵對國家提供“中國威脅論”的口實。

2.加強軍民融合海外軍事行動投送能力建設

海外軍事行動投送能力建設的軍民融合包括投送手段建設、投送力量建設和投送環境建設三個方面，通過這三個方面的建設實現我軍“出得去”“駐得住”。在這方面，軍民融合大有作為。

一是要加強軍隊與民航、海運、鐵路等民用運力的深度合作，預置國防功能、預留軍事接口，最大限度提高軍隊“走出去”能力；二是要深入開展軍民融合國際合作，探索建立我軍非戰爭軍事行動海外后勤補給點的可能性。

3.完善海外軍事行動能力建設軍民融合管理體制

海外軍事行動能力建設軍民融合涉及地方和軍隊兩大體系，迫切需要建立軍民融合、權威高效、關系順暢的海外軍事行動能力建設組織領導體制。

目前，我們還沒有能夠統管軍隊地方、協調海內海外的海外軍事行動能力建設的組織領導機構。建議在建立國家層面軍民融合統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享四大機制的同時，充分考慮推進海外軍事行動能力建設軍民融合的相關領導管理機制，實行統一規劃、統一部署、統一領導、統一管理，為夯實我軍海外軍事行動能力基礎提供制度保證。

注釋：

[1]全國人大財經委員會：《軍民融合發展戰略研究》，中國財政經濟出版社2010 年版，第7頁。

[2]《全軍首個飲食裝備維修基地建成》，《解放軍報》2009 年6月27日。

[3]《總后勤部與河南建全國首個軍民融合式應急投送保障基地》，《河南日報》2011 年10月15日。

[4]《深度融合：今日明珠更璀璨》，《國防報》2013年12月5日。

[5]《堅持軍地攜手扎實推進邊防建設》，中國軍工網，2014年3月6日。

[6]《網電空間力量軍民融合式發展研究》，《國防》2013年第2期

[7]《中國的聯合國維和貢獻與日俱增》（國際危機組織亞洲報告NO166-2009年4月17日），International Crisis working to prent Conflict Worldwide，第1頁。

[8]《中國海軍亞丁灣護航五周年紀念特展上海開幕》，中國新聞網，2013年12月26日。

[9]《美媒稱中國軍隊參加海外救援施展“外交魅力攻勢”》，環球網，2011年10月22日。

[10]我國2013年3月發布的《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書指出，目前我國已經組建抗洪搶險應急部隊、地震災害緊急救援隊、核生化應急救援隊等9類5萬人的國家級應急專業力量。其中，地震災害緊急救援隊就是由中國地震局、解放軍某工程部隊、武警總醫院有關人員組成的軍民融合式救援隊，已參加國際地震災害救援十余次。

[11]《利比亞撤僑12天全記錄》，臺海網, 2013年3月11日。

[12]《中國民航執行利比亞撤僑任務細節》，新浪網，2011年3月16日。另見《中國利比亞撤僑讓世界感嘆》，新華國際，2011年2月27日。

（據《中國軍民融合》2014）