新疆煤層氣開發利用現狀與對策建議

錢 娟 裘品姬

（1.新疆自治區發改委經濟研究院能源與交通所，新疆烏魯木齊市，830002；2.新疆大學，新疆烏魯木齊市，830046）

煤層氣是近20年在國際上崛起的非常規天然氣，屬煤的伴生氣體，因其儲量大、清潔、高效、可與天然氣混輸混用、開發技術成熟等特點，成為當前最現實、可大規模開發利用的非常規油氣資源，是常規天然氣的重要戰略補充和替代能源。

1 新疆煤層氣開發利用現狀

1.1 新疆煤層氣資源

新疆 2000 m 以淺煤層氣資源量約9.51萬億m3，相當新疆天然氣預測總量的87.3%；僅次于山西，約占全國的26%，占西部地區的91.8%；含氣量大于1萬億m3的盆地4個（全國共9 個），主要分布在準噶爾、吐哈、塔里木、天山等盆地 （群），其中準噶爾、吐哈、塔里木盆地預測資源量7.9萬億m3，約占新疆煤層氣資源量的83%。新疆各含氣帶預測煤層氣資源量見圖1。吐哈、準東、伊犁含氣帶煤層氣資源量相對較多，是新疆煤層氣重點勘探開發區域。新疆含煤區煤田淺部構造復雜，煤層生氣能力強弱不均，煤層傾角大、層數多、煤階低、煤層風化帶埋深普遍較深，與國內外煤層氣開發區有較大差異，不可照搬現有成熟的開發成果。

1.2 新疆煤層氣開發利用情況

新疆煤層氣勘查開發起步較晚，煤層氣地質儲量尚未探明，煤層氣地面勘查開發、煤礦瓦斯抽采利用剛剛起步，煤層氣開發利用還處于起步階段。

圖1 新疆各含氣帶預測煤層氣資源量統計

1.2.1 煤層氣開發工作進展情況

目前，新疆沒有煤層氣采礦權，僅有11個探礦權，探礦權區域總面積2861.52km2。2002年，《新疆烏魯木齊河東、河西礦區煤層氣資源評價》開創了國內低階煤煤層氣研究先河，填補新疆煤層氣資源勘查研究空白；2004 年，自治區煤田地質局與加拿大宏圖研探公司合作成立自治區首家中外合資煤層氣勘查開發企業；2006 年，自治區組建新疆煤層氣研究開發中心，負責統一組織實施自治區范圍內煤層氣勘查與研發工作；2008年，阜試1生產試驗井點火成功，拉開了新疆煤層氣開發的序幕；2010年，新疆第一口煤層氣生產試驗井 （準南煤田ZN-01井）成功進行水力加砂壓裂試驗；2013年，阜康白楊河礦區5 口生產試驗井獲得工業氣流，形成新疆第一個煤層氣開發井組。目前，新疆已吸引中聯煤層氣、中石油、加拿大特拉維斯特公司等中外企業進入準噶爾盆地南緣硫磺溝、艾丁湖、伊犁、富蘊等地進行煤層氣勘查開發，基本形成多家企業、多種投資共同開發新疆煤層氣的雛形。

1.2.2 煤層氣資源評價與勘查開發試驗情況

2002年以來，新疆先后完成 《1∶125萬新疆維吾爾自治區煤礦瓦斯地質圖》、《新疆煤層氣勘查開采特定區域選區基礎研究》、《新疆地區煤層氣資源動態評價》等煤層氣資源評價工作；積極開展煤層氣勘查開發試驗，累計施工各類煤層氣井70余口，完成3口井煤層氣含量測試、4 口井試井、5口小井網壓裂和排采工作，煤層氣評價方法、測試、鉆探施工、開發試驗能力得到極大提高；有序推進煤層氣開發示范工程建設，規劃建設準南煤田阜康礦區白楊河區塊、烏魯木齊礦區堿溝區塊、庫拜煤田拜城礦區3個煤層氣勘查開發示范區。

1.2.3 煤礦瓦斯抽采利用情況

經瓦斯等級鑒定，新疆 （含兵團煤礦）現有瓦斯突出礦井6處、高瓦斯礦井13處、按高瓦斯管理礦井6處，其中已有19處高瓦斯生產礦井和部分按高瓦斯管理生產礦井建設瓦斯抽放系統。2012年，新疆煤礦瓦斯抽采總量8889 萬m3，抽采率54%，主要來自準南和庫拜煤田瓦斯抽采；利用量634.5萬m3，利用率7%。目前，新疆煤礦瓦斯抽采利用企業主要有豫新煤業公司和新疆科林思德有限責任公司。2008 年，阜康礦區豫新煤業公司一號井瓦斯發電廠開始發電，規模8 MW，現投產4 MW。2013年，新疆科林思德有限責任公司準南煤田阜康礦區33 MW 瓦斯綜合利用發電項目正式上網發電，設計年發電量1.9億kWh，現已建成6 MW 瓦斯發電廠及35kV 變電站1座。

2 新疆煤層氣開發利用中存在的問題及制約因素

新疆煤層氣開發利用剛剛起步，尚未形成規模，存在礦權、資金、技術、成本等制約因素，對煤層氣開發利用認識不足，資源勘查、輸氣管網建設滯后，煤層氣與煤炭礦權交叉重疊、國家政策扶持力度不足，這使得政府和企業對煤層氣開發利用積極性不高，嚴重制約新疆煤層氣的開發利用。

2.1 對煤層氣開發利用認識不足，戰略定位不清晰

政府和企業對煤層氣開發利用認識始終停留在為煤礦安全生產服務的附屬地位，定位于消納煤礦安全隱患及資源綜合利用上，未能真正將其看作新能源、新產業，未在產業政策、資金投入、技術研發等方面給予足夠重視。大多以煤炭開采為主、煤層氣開采為輔，存在 “先采煤，后采氣”、“先抽后采”不主動或 “只抽不用”的被動、消極現象。煤層氣開發利用不能單純看作資源綜合利用、煤炭生產副產品或煤礦瓦斯治理項目，應被看作是一個關系新疆能源工業科學發展的基礎產業。

2.2 勘探開發投入不足，資源勘查嚴重滯后

煤層氣勘探開發風險大、投入高、回收期長，探礦權人投資積極性不高，社會資金參與存在障礙，融資渠道不暢，使新疆煤層氣勘探開發資金投入嚴重不足，遠不能滿足新疆開展大規模煤層氣勘查開發需要。同時，新疆煤層氣勘查開發起步相對較晚，基礎研究薄弱、水平低，專業人才匱乏，勘查資金投入不足等，使新疆煤層氣資源勘查嚴重滯后，全區煤層氣資源評價尚未完成，地質儲量尚未探明，煤層氣地面勘查開發剛剛起步。

2.3 煤層氣與煤炭礦權交叉重疊

煤層氣屬于國家一級管理礦種，開采權由國家部一級發證，而煤炭礦權由地方政府管理，開采權由部省兩級發證，兩者礦權設置和管理上的差異造成煤層氣與煤炭礦權交叉重疊矛盾。新疆現有煤炭勘查開采登記面積已占大部分有利區域，煤、氣勘查開發存在大量重疊區且開發主體不一致，使得煤層氣與煤炭勘探區塊沖突逐漸顯現。同時，煤層氣資源勘查登記受礦權排他性的嚴重限制，使得新疆在獲取煤層氣探礦權方面難度較大，對煤層氣開發缺乏應有的主導權，無法與國家煤層氣開發利用部署有效銜接和推進。由于礦權與氣權分置，煤、氣勘查開發主體不一致，造成煤層氣與煤炭開采相脫節，一些適合整裝開采的特大型煤層氣田 （如準噶爾煤田）面臨被零散分割局面。

2.4 煤層氣抽采利用規模小，利用率低

2012年，新疆煤礦瓦斯抽采總量8889萬m3，抽采率54%；利用量634.5 萬m3，利用率7%。與全國相比，新疆瓦斯抽采量占全國 （114億m3）的0.78%，利用量占全國 （38億m3）的0.16%，利用率低于全國平均水平 （33.3%）26.6個百分點。總體來看，新疆煤層氣抽采利用規模小，利用率低，利用領域偏窄 （目前只用于發電項目）。主要原因一是煤層氣賦存條件區域性差異大，抽采條件復雜，部分煤礦瓦斯抽采難度大。二是煤礦瓦斯濃度變化大，利用設施不健全。三是新疆煤礦大多位于偏遠地區，管道建設等配套工程滯后，下游市場不完善。四是煤礦瓦斯直接排放成本低，煤炭企業重抽采、輕利用。

2.5 基礎研究薄弱，技術研發與創新不足

新疆煤層氣基礎研究起步相對較晚，基礎研究薄弱、水平低，開采技術以引進為主，對外合作依賴度高，技術自主研發與創新不足，尚未研究出符合新疆煤層氣地質條件、指導煤層氣生產實踐的開發理論。主要表現在：一是對新疆煤層氣資源評價、區塊優選、開發潛力分析等基礎研究程度低。二是對低階煤煤層氣賦存、儲層特征研究，高傾角、巨厚煤層煤層氣勘查開發等關鍵技術研究欠缺。三是鉆井、壓裂等技術裝備水平低。四是缺乏煤層氣研究專業人才隊伍和煤層氣高新技術推廣應用組織機構。煤層氣技術研發滯后與創新不足已成為制約新疆煤層氣開發利用瓶頸和關鍵因素。

2.6 煤層氣管網建設滯后，開發與輸送銜接不暢

由于我國長輸管道市場的壟斷性及獨立建設管道成本較高等原因，使得新疆輸氣管網建設長期滯后，不能滿足煤層氣開發與市場緊密銜接的需求。同時，新疆地域遼闊，部分煤層氣資源相對富集的煤田地處偏遠戈壁、山區，遠離城鎮及 “西氣東輸”主管線，新疆輸氣管網建設滯后會造成煤層氣外輸困難而被迫排空，煤層氣開采量上不去，開采出的運不出，煤層氣利用效率較低，開發成本和風險增加等，嚴重制約新疆煤層氣的大規模開發利用。

2.7 政策扶持力度不夠，相關配套政策難落實

一是隨著煤層氣抽采利用成本逐年上升，現有的經濟扶持政策激勵效應逐漸下降。二是在煤層氣價格補貼、發電上網、信貸融資、對外合作、市場建設等方面缺乏應有支持力度。三是自治區缺乏對煤層氣開發相應的配套措施和鼓勵政策。四是由于新疆地處少數民族邊遠地區，經濟發展相對落后，各級政府財力有限，對國家實施的煤層氣開發利用相關財政、稅收等優惠政策很難全部落到實處。五是由于新疆煤層氣開發利用尚未形成規模，國家相關經濟激勵政策得不到真正落到，形同虛設。國家及自治區對煤層氣抽采利用企業政策扶持力度不夠，各項相關配套政策難落實，致使新疆煤層氣開發利用內在動力不足。

3 新疆煤層氣開發利用的對策建議

目前，新疆煤層氣勘探開發處于起步階段，其社會綜合效益遠大于經濟效益，需要政府大力推進和扶持，給予更多優惠政策。

3.1 加強對煤層氣的認識和戰略定位

煤層氣開發利用是新疆建設煤炭基地的重要組成部分，應增強政府、社會和企業對煤層氣的認識和重視，充分意識到煤層氣是重要的戰略補充和替代能源，是新疆的后發優勢資源。加強對煤層氣的戰略定位，把其提到新疆能源發展的重要地位，提到非常規油氣勘探開發的優先地位，提到新疆能源工業發展的突出地位。應將煤層氣列入新疆產業政策發展序列、潛力產品目錄，進行 “統一規劃，選區突破，以點帶面”開發。堅持煤層氣開采先于煤炭開采，地面開采優先于井下抽采，整裝煤層氣資源區塊整裝開發利用，全面增強先抽后采瓦斯治理。統籌協調煤層氣開發企業礦權、資金、技術等。

3.2 加大對煤層氣的勘查開發力度

加大對新疆煤層氣勘查開發資金投入，建議以中央財政專項資金為主，由國家和新疆共同設立煤層氣勘查開發專項基金，主要用于新疆煤層氣資源評價、勘查、開發、利用等方面項目及煤層氣基礎技術研究和科研攻關投入等。同時，還要加大對煤層氣地面開發和煤礦瓦斯治理力度，繼續安排中央預算內投資支持煤礦瓦斯治理，督促煤炭企業足額提取煤炭生產安全費用，將其用于煤層氣勘查開發和抽采利用項目。

3.3 建立多元化的煤層氣合作開發模式

堅持以政府為主導，央企、民企、外企多元主體共同參與開發，形成大型煤炭、石油企業、中小民營企業和外資企業共同參與的產業組織結構。鼓勵新疆具備資質的國有、民營企業積極參與國家煤層氣區塊招投標項目，通過獨資、參股、合作、提供專業服務等方式參與煤層氣的開發利用。加強多元主體間煤層氣的合作開發，根據新疆實際，可借鑒3種合作開發模式：沁南模式——在礦權重疊區協議劃分，分別開采，下游利用方面合作；潞安模式——采煤采氣一體化；三交模式——共同開發，先采氣后采煤。對新疆已開發煤、氣礦區域，企業雙方可自主協商建立戰略合作，組建股份公司；對新建煤礦區域，可將煤、氣礦作為一個整體，按照一定比例在央企、民企、外企間進行招投標或在煤、氣開采方面由新疆地方煤企和央企共同出資組建合資公司。

3.4 促進煤層氣與煤炭開發利用的協調發展

為有效解決新疆煤層氣與煤炭礦權交叉重疊問題，促進煤層氣與煤炭協調開發，一是建議國家建立“部控省批”的煤炭和煤層氣礦業權審批制度，或將新疆作為煤層氣勘探開發項目審批權下放的試點省區。二是建議國家對新疆區塊長期占而不探、占而不采的煤層氣礦權，交由新疆地方有實力煤層氣企業統一開發利用；對已在新疆地方規劃礦區尚未設置煤層氣礦權的，優先配置給新疆地方大型煤炭或煤層氣企業。三是堅持先采氣后采煤，鼓勵大型煤炭礦業權人綜合勘查開采煤炭和煤層氣資源，實行煤、氣開發主體統一，或鼓勵煤炭與煤層氣開發企業聯合開發統一區塊資源，避免無序競爭、無序開采。四是建立煤層氣與煤炭共同勘探開發、合理避讓、資料共享機制，煤層氣開采必須綜合考慮礦井接續時間、煤礦安全管理、煤炭采掘布局等諸多因素，在時間和空間上實現煤炭與煤層氣開發的有機結合和有序銜接，協調發展。

3.5 加強煤層氣開發利用技術的研發與自主創新

堅持技術引進與自主研發相結合，加強技術研發的外引內聯，實現 “引進-消化-吸收-再創新”的技術自主研發過程，探索出適合新疆煤層氣開發利用的技術與方法。一是要加強疆內煤層氣科研院所、地質勘查和煤礦企業與國內外科研機構、大型煤炭、油氣企業的合作與技術交流，實現產學研、科工貿間的組合協作。二是積極推動新疆大型煤炭、油氣企業建立健全煤層氣開發科研機構，逐步形成若干個煤層氣專業技術研發機構，培養出一批適合新疆煤層氣開發的專業技術和管理人才。三是加大科技攻關投入，加強煤層氣基礎研究和開發利用關鍵技術研究。重點加大新疆低階煤煤層氣成藏地質特征及富集模式研究、新疆煤層氣定向鉆進技術優選及應用研究、欠平衡鉆井技術在新疆煤層氣勘探開發中的應用研究等科研攻關項目。四是針對新疆煤層氣資源賦存特征，依托示范區煤層氣勘查、地面開發及加工利用項目，加大引進與自主研發新疆低階煤、大傾角煤層氣勘查開發先進技術與設備，爭取建設國家級的低階煤煤層氣勘查開發技術研究重點實驗室，在全國優先突破低階煤煤層氣勘探開發利用關鍵技術。

3.6 組建新疆地方專業化煤層氣開發利用公司

借鑒山西、河南省組建地方煤層氣開發利用公司的成功經驗，加快組建新疆專業從事煤層氣抽采利用和瓦斯綜合治理的國有大型能源企業。公司可由自治區人民政府出資并管理，吸納新疆國有大型煤炭企業、中石油、中聯煤層氣等具備條件的各類所有制企業參股，主要負責統一安排新疆煤層氣勘查開發與煤礦瓦斯的綜合利用，統一提供煤礦瓦斯治理專業服務，建成集煤層氣勘探開發、煤礦瓦斯治理、煤層氣開發利用技術引進與研發應用于一體的地方煤層氣專業公司。

3.7 加快新疆煤層氣勘查開發示范區建設

加快在準噶爾、吐哈、塔里木等盆地選擇煤層氣開發有利靶區，以政府出資為主，建立煤層氣勘探開發示范區，在示范區內重點推進煤層氣規?；_發示范工程建設。目前，加快新疆準南煤田阜康礦區白楊河區塊、烏魯木齊礦區堿溝區塊、庫拜煤田拜城礦區3個煤層氣勘查開發示范區建設，重點在阜康市白楊河礦區重點開展煤層氣開發利用先導性示范工程，進行煤層氣鉆井、壓裂和排采等關鍵技術研發與先導試驗；在庫拜煤田重點開展煤層氣評價及示范工程靶區優選，摸清該區煤層氣資源條件，確定示范工程靶區范圍；在準南煤田烏魯木齊河東礦區重點開展煤層氣資源預探。

3.8 加快煤層氣輸送管網建設

統籌規劃新疆煤層氣與天然氣、煤制氣等氣源管網建設，按就近利用與余氣外輸相結合原則，建設以區域性中壓管道為主體的輸送管網，充分利用國家主干輸氣管網，做好資源、管道和用戶銜接。加強新疆管網建設與全國天然氣管網建設規劃相協調，爭取將新疆煤層氣骨干管網建設納入全國天然氣管網規劃，由國家和自治區統一協調建設，統一審批，實現煤層氣與天然氣的共輸共用，避免重復建設。超前考慮新疆煤層氣長輸管網布局規劃并爭取將其納入國家規劃。

3.9 加大各項優惠政策扶持力度

新疆在積極落實國家煤層氣開發利用各項優惠政策的基礎上，結合自身實際情況，可適當在財政、稅收、金融、土地等方面給予優惠扶持政策。

（1）加大財政補貼力度。建議國家提高中央財政對煤層氣補貼標準，由目前0.2 元／m3增加到0.6元／m3以上；新疆地方財政在國家補貼的基礎上可再給予0.05元／m3補貼。對煤層氣發電項目，建議將煤層氣發電補貼由目前0.25元／kWh 提高到0.3元／kWh，由國家財政承擔；給予每個新建瓦斯發電站適當財政補助；煤層氣發電上網電價比照國家可再生能源發電價格中的生物質能發電價格執行。對企業抽采煤層氣用于民用燃氣、鍋爐燃料、汽車燃料、化工原料、非上網自用發電等方面給予適當財政補貼。

（2）強化稅費政策扶持。加大對煤層氣開發企業的增值稅、企業所得稅、關稅等稅收優惠。適當減免煤層氣開發利用企業所得稅，在投資未收回前，免交企業所得稅或給予5年免繳、3年減半優惠政策，并將優惠時間延長至8年以上 （多數煤層氣開發項目投資回收期都在8年以上）。給予參與煤層氣開發的民營企業免征營業稅，只征個人所得稅等優惠政策。

（3）拓寬投融資渠道。對新疆煤層氣開發利用項目優先安排政府建設資金和國債，鼓勵新疆金融機構加大對煤層氣開發利用項目的貸款、貸款擔保、證券投資等。建立煤層氣開發專項基金用于貼息，允許發行企業債券，增加煤層氣企業股票上市規模，發行煤層氣資源綜合開發利用項目建設債券等。

（4）出臺其他優惠政策。對地面直接從事煤層氣勘查開發企業，可按國家有關規定申請減免探礦權使用費和采礦權使用費。優先安排煤層氣 （煤礦瓦斯）抽采利用項目建設用地，保障項目建設臨時性用地。提高煤層氣企業自主研發成果權益，給予煤層氣自主知識產權成果在稅收政策、市場準入、籌融資等方面特殊優惠，提高煤層氣開發利用高新技術成果作為股權投入比例等。

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