公共教育經費配置的效率差異與對策
——基于中國各地區數據的經驗研究

周勝

（揚州職業大學，江蘇 揚州 225009）

公共教育經費配置的效率差異與對策
——基于中國各地區數據的經驗研究

周勝

（揚州職業大學，江蘇 揚州 225009）

公共教育經費的配置效率是指一個地區各級次教育的經費投入對經濟產出的貢獻，地區之間經濟發展水平不同，教育經費配置的效率也不同。基于中國各地區數據的計量表明，各地區公共教育經費的配置方向與該地區各級次教育的效率優勢存在差異，東部地區的經費投入向義務教育傾斜，中西部地區則向高等教育、職業教育傾斜，而東、中、西三大區域教育效率的優勢卻呈現出分別向高等教育、職業教育、初等教育集中的地區差異。所以，中國公共教育經費的配置，應該考慮各級次、各地區間的教育效率差異，主要思路是：保障基礎教育，優化教育經費配置的級次結構；實現教育分工，優化教育經費配置的地區級次結構；重視中部地區，提高教育經費配置的公平水平。

公共教育；配置效率；地區差異；教育經費；教育分工

公共教育經費即國家財政性教育經費，教育經費的配置效率通常是指一個地區各級次教育的經費投入對本地區經濟產出的貢獻。地區之間經濟發展水平不同，同一級次教育的產出效率也不相同，一般來說，在發達地區，初等、中等、高等教育的產出效率依次提高，在不發達地區，則隨著教育級次的提高而降低[1]。中國作為發展中的經濟大國，同時也是教育大國，地區之間經濟發展不均衡，公共教育經費的配置不均衡，地區之間各級次教育的配置效率也存在差異，研究各地區教育經費配置的重點與本地區教育效率優勢的適應性，對優化中國教育經費配置的結構，提高配置效率，具有重要意義。

一、中國公共教育經費配置的總體結構

目前，中國公共教育經費（國家財政性教育經費）包括國家財政預算內教育經費、各級政府征收用于教育的稅費、企業辦學中的企業撥款、校辦產業和社會服務收入用于教育經費的部分。1990年代以來，中國公共教育經費投入不斷增長，由1991年的617.83億元增加到2012年的21994億元，增長33.6倍，占GDP的比重由2.84%提高到4.24%。從公共教育經費在全國東部、中部和西部三大區域的分布來看，1997年（重慶直轄）以來，中國教育公共經費的配置總體上偏向東部地區，但東部地區所占份額緩慢下降，西部地區一直上升，中部地區則不很穩定，目前有下降趨勢，2012年，東部、中部、西部地區所占比重分別為46.86%、24.78%、28.36%，見表1。

表1　1997-2012中國公共教育經費配置的地區結構(%)

從公共教育經費在三級教育之間的分配比例來看，2012年，中國初、中、高等三級教育公共教育經費的占比分別為29.57%、36.56%、15.87%（表2），占比最高的是中等教育（包括普通中等教育、中等職業教育），其次是初等教育（包括普通小學和成人小學），再次是高等教育（包括普通高等教育和成人高等教育），但1997-2012年，中國三級教育在公共教育經費中的占比均呈下降趨勢，高等教育由最高年2004年的22.61%下降到2012年的15.87 %，而中等教育則由最高年1997年的41.56%下降到2012年的36.56%，初等教育也由1997年的34.29%下降到2012年的29.57%；相反，其他教育部門的支出占比大幅提高，1997年為6.23%，2012年上升到18%，正如先前某些學者得出的結論那樣，中國公共教育經費的配置正在向三級教育以外的非主體部門傾斜[2]。

表2　1997-2012中國公共教育經費配置的級次結構(%)

表3　2004與2012中國三大區域各級次教育事業費比重(%)

整體層面的級次結構不能深入反映各地區各級次經費配置之間的差異，由于數據獲得性原因，且公共教育經費中占比最大的是預算內事業費，因此，我們以預算內事業費代表公共教育經費，以2004年、2012年全國31個省市普通小學、普通初中、普通高中、中等職業教育、普通高等學校的生均預算內教育事業費以及各地區在上述各級次教育的在校生人數為基礎，計算各地區各級次教育的公共教育經費比重[3]，結果如表3所示。

表3說明，中國三大區域公共教育經費的絕大部分均投向基礎教育，包括普通小學、普通初中和普通高中教育，尤其是義務教育，但三大區域各級次教育經費變化不相同，三大區域對中等職業教育的財政投入都不斷增加，東、中、西地區分別由2004年占本地區的 7.54%、5.9%、5.3%，增長到 2012年的7.68%、8.35%、8.67%，西部地區增長最快；東部和中部地區高等教育占公共教育經費的比重均有所下降，由2004年的22.41%、16.76%降低到2012年的21.16%、15.72%，表明東、中部地區高等教育經費的來源市場化程度日益提高，這兩個地區高等教育的發展開始轉向對非政府資金的利用，而西部地區高等教育占公共教育經費的比重有所提高，由2004年的12.83%提高到2012年的13.81%；在基礎教育方面，三大區域對普通高中教育的投入比重均有所下降，可能的原因是普通高中不屬于義務，各地區對社會資金的籌集能力提高，政府在普通高中經費投入相應減少，而義務教育中，只有東部地區對普通小學、普通初中的教育投入不斷增加，中、西部地區對普通初中的教育投入均增加，而對普通小學的財政投入比例均下降，尤其是西部地區，由2004年的46.62%下降到2012年的40.78%，表明1990年代以來，國家十分重視教育均衡發展，大力增加中、西部地區公共教育經費，但中、西部地區增加的公共經費均沒有投向初等教育：中部地區投向了職業教育和普通初中教育，西部地區則向高等教育、中等職業教育和普通初中教育增加，其中向中等職業教育投入最多。

表4　2010-2012中國三大區域公共教育經費產出彈性

二、中國公共教育經費配置效率的地區差異

理論上說，一個地區教育經費在各個級次教育中的投入結構與該地區各級次教育經費的配置效率相關。廣義來說，教育經費的配置效率是指教育經費投入與教育產出之比，包括經濟產出和社會產出，狹義來說，教育的效率是經濟效率，通常是指教育對經濟增長的貢獻率[4]，我們可以用教育經費的產出彈性來表示。限于數據原因，我們以2009-2012年數據為背景，以某級教育預算內事業費代表公共教育經費。現實中某個地區在某個年度某一級次教育的生均事業費減少或在校生人數可能會減少，從而該地區的教育產出彈性會為負值，但我們的目的是衡量某一級次教育經費增加時的產出貢獻，因此，將彈性為負值的情況用0代替，以此為基礎計算2010年、2011年、2012年全國31個省市各級次教育的GDP產出彈性，并以三年數值的平均值代表該地區的產出效率現狀，結果如表4所示。

表4表明，中國三大區域三級教育對地區經濟增長的貢獻率不盡相同。東部地區高等教育公共經費投入的產出效率在本地區所有教育級次中最高，高等教育公共經費每增加 1%，則平均帶動 GDP增長1.65%，其中遼寧、天津、廣東高等教育平均產出彈性較高，分別達7.73、1.42、1.35，而高等教育發達的北京、上海、江蘇高等教育產出彈性反而不高，分別為0.76、0.56、0.97，上海最低，但上海的中等職業教育產出效率較高，公共經費每增加1%，會帶動本地區GDP增長3.39%，僅居廣東之后，東部地區小學教育彈性最小；中部地區各級次教育的產出效率比較均衡，均高于1，但中等職業教育的產出彈性不僅在本區域，而且在全國均最高，為1.35，尤以山西、湖北、江西為最高，分別為2.37、1.8、1.76，其次為普通高中教育，彈性為1.23；西部地區產出效率最高的是小學教育，彈性為1.28，西部地區中最高的是云南，為1.87，最低的是新疆，也達到0.88，西部地區中，高等教育彈性最低，為0.87，最低的也是新疆，為0.31，最高的是重慶，為2.59。總體來說，中部地區的各級次教育彈性比較均衡且普遍較高，意味著中部地區教育投資的效率較高，東、中、西三大區域分別在高等教育、職業教育、初等教育上具有效率優勢。

三、中國公共教育經費配置結構優化的對策

綜上所述，中國公共教育經費的配置總體上偏向東部地區，三級教育內部結構也不盡合理，東、中、西三大區域教育效率的優勢呈現出分別向高等教育、職業教育、初等教育集中的地區差異，而在經費配置的實踐中，東部地區正在向普通小學、普通初中傾斜，中部地區正在向普通初中傾斜，西部地區則向普通初中、中職教育和高等教育傾斜，各地區教育經費配置方向與該地區各級次教育的效率優勢存在差異，地區之間沒有突出教育分工，中西部地區沒有結合自身優勢，發展合適的教育級次。因此，要優化公共教育經費配置，既要考慮配置結構的公平，也要考慮各地區的經濟發展水平、各級次教育的貢獻率。

1.保障基礎教育，優化教育經費配置的級次結構

國際經驗表明，經濟發展程度越高，公共教育經費中基礎教育的投入也越高。與發達國家相比，中國基礎教育比重目前還不夠高，2012年初等、中等教育經費占比分別為29.57%、36.56%，低于美國、日本、印度1990年代的水平（見表5）[5]，而高等教育所占比重表面上不高，但考慮到發達國家的高等教育已經達到普及化時期，中國才達大眾化階段，實際上還是偏高[6]；中等教育則與美國1990年代水平相近，而包括教育行政與事業單位支出的“其他”項目占比過高，2012年達18%。因此，應優先保障全國范圍內包括初等教育在內的公共教育經費配置，尤其是優先保障中西部地區初等教育投入，維持現有的普通中等教育、中等職業教育投入；適當壓縮高等教育財政資金投入，鼓勵引導社會資本舉辦高等教育；改革教育管理體制，大力壓縮教育行政與事業單位支出，提高教育經費使用效率。

表5　中國和部分國家各級次教育經費分配的比較(%)

2.實現教育分工，優化教育經費配置的地區級次結構

一個地區的經濟結構與教育結構相互影響，經濟發展決定著教育的投入結構，教育的發展又促進著經濟的發展，由于資源稟賦的不同，各級次教育對各地區的貢獻率也不相同，應該根據各地區各級次教育的效率特征，區別對待，分類指導，進行教育分工，確定本地區的教育級次的投入重點[7]。由于東部地區高等教育的產出彈性均較高，基礎教育彈性不高；而中部地區的中等職業教育的產出彈性在全國最高；西部地區產出彈性最高的是小學教育，高等教育彈性最低。東部地區經濟發達，基礎設施先進，高等學校云集，擁有雄厚的研究開發力量，因此，東部地區的重點是高等教育，要在總體上減少東部地區公共教育經費投入的同時，引導擴大社會資本向高等教育領域投入；中部地區各級次教育的產出彈性在全國范圍內均較高，但職業教育（中等職業教育）平均彈性最高（見表4），最有優勢，因此，中部地區的公共教育經費投入的重點應該是中等職業教育，一方面為本地培養技能人才，另一方面作為東部地區制造業后花園，為東部地區輸送大量的產業工人，近年來，中部地區事實上也實施了這樣的戰略，對中等職業教育的財政投入不斷增加，由2004年占本地區的5.9%增長到2012年的8.35%（表3）；西部地區小學教育的貢獻率在本地區所有教育級次中最高，因此，要改變目前西部地區公共教育經費投入正在向高等教育、中等教育增加的趨勢，根據本地優勢，大力發展基礎教育，提高人口素質，發揮人力資本基礎效應。

3.重視中部地區，提高教育經費配置的公平水平

教育效率的發揮離不開教育公平的保障，中國教育公平的首要問題是地區之間經費配置的均衡，目前東部地區公共教育經費占比雖然在逐步下降，但占比依然最高，2012年占全國46.86%；中西部地區應該是國家公共教育經費配置的保證地區，但中部地區目前又處于下降趨勢，2009年、2012年中部地區占比分別為25.12%、24.78%（表1）；西部地區則一直處于上升趨勢。鑒于中部各級次教育的產出效率在全國范圍內均較高，2010-2012年普通小學、普通初中、普通高中、中等職業、普通高等學校的產出彈性分別為1.08、1.08、1.23、1.35、1.01，除了高等教育高于西部地區，低于東部地區外，其余教育級次均高于東部和西部地區，從各地區獲得的教育經費占全國比例與本地區在校生占全國比例的適應程度來看[8]，東部地區經費比例遠遠超過在校生比例，西部地區基本均衡，而中部地區經費比例僅占學生比例的75%，除了吉林、黑龍江外，中部地區的其余省區各級次教育經費比重均低于在校生比重。因此，要十分重視經費投入不足、教育效率較高的中部地區教育發展，在繼續保證西部地區公共教育經費投入的同時，加大中部地區投入，重點加大安徽、江西、河南這三個地區人口眾多、地方財政投入較少、經費占比較低的省份投入，要加大中央財政轉移對中部地區的教育支持力度，鼓勵中部地區政府教育投入，并引導中部地區的教育投入向職業教育等高效率領域傾斜。鼓勵東部地區與中西部地區開展教育對口援助，實現三大區域教育投入的均衡。

[1]George Psacharopoulos.Returns to Education:An International Comparison[J].Keith Hinchliffe/Hardcover/Elsevier Science/January，1973：122.

[2]劉學嵐.中國高等教育經費支出結構分析[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2009(7)：574-578.

[3]教育部.2012年全國教育事業發展統計公報 [N].中國教育報，2013年7月6日第2版.

[4]舒爾茨(1961)著，曹延亭譯.教育的經濟價值 [M].長春：吉林人民出版社，1982：108.

[5]劉向東等.歐美高等教育機構經費來源及其啟示 [J].高等教育研究，2005(5)：97-102.

[6]尹欒玉.日本公共教育支出結構的特征及其借鑒 [J].現代日本經濟，2010(4)：35-41.

[7]莊赟.我國公共教育投資分配結構的統計分析 [J].科學學與科學技術管理，2007(1)：115-118.

[8]張菀洺.我國教育資源配置分析及政策選擇——基于教育基尼系數的測算 [J].中國人民大學學報，2013(4)：89-97.

（責任編輯：WDY）

The Efficiency Difference of and Countermeasure to China's Public Education Funds Allocation——The Experience Study on the Basis of Chinese Areas Data

ZHOU Sheng
（Yangzhou Polytechnic College，Yangzhou Jiangsu 225009，China）

The allocation efficiency of public education funds is the contribution of education investment to an area's economy output.The different economic development level will lead to the different allocation efficiency of public education funds.The meterage on the basis of Chinese areas data indicates that there exists difference between the allocation direction in various areas and efficiency advantage area of its various education levels.The investment inclines to obligation education in the East China，while inclining to higher and vocational education in the Mid-West China.But,the efficiency advantages of public education funds allocation among the East,Middle and West China are concentrated on higher,vocational and elementary education respectively. So，we should consider the area difference of education efficiency.We should ensure elementary education to optimize grades structure，realize education division to optimize the region and grades structure and pay attention to middle China area to lift education fair level.

Public education；Allocation efficiency；Area difference；Division of education；Education funding

F287.5

A

1004-292X（2014）04-0080-04

2014-01-10

2011年教育部人文社會科學研究一般項目（11YJA880174）。

周勝（1961-），男，江蘇揚州人，教授，博士，主要從事紡織工程、教育管理研究。