公共服務(wù)先導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

楊雅琴

（1.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100124； 2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，云南 昆明 650221）

公共服務(wù)先導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

楊雅琴1,2

（1.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100124； 2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，云南 昆明 650221）

上世紀(jì)90年代以來，我國城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展，但城鎮(zhèn)化發(fā)展的不均衡狀態(tài)也客觀存在。近年來，在地方政府競爭及投資沖動(dòng)等多方面原因共同作用下，各地方政府大力投入各種類型的新城區(qū)建設(shè)中，但這批新建的城鎮(zhèn)對(duì)要素及產(chǎn)業(yè)的吸引力卻并不強(qiáng)，并隨即出現(xiàn)了一批所謂的“鬼城”，而這種現(xiàn)象在西部地區(qū)又更加凸顯也迫切需要轉(zhuǎn)變。對(duì)國內(nèi)外城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理及分析后發(fā)現(xiàn)，要真正有效地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)該轉(zhuǎn)換過去先建城、后提供公共服務(wù)的模式，而應(yīng)構(gòu)建一種以公共服務(wù)先行，用公共服務(wù)吸引人口及產(chǎn)業(yè)進(jìn)入的模式。

城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)；城鎮(zhèn)建設(shè)；區(qū)域經(jīng)濟(jì)

一、引言

2012年，黨的十八大提出要“堅(jiān)持走中國特色城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，“推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”。根據(jù)黨的十八大精神，至2020年我國的城鎮(zhèn)化率應(yīng)由目前的51.27%增長到60%。自1996年我國城鎮(zhèn)化率首次超過30%以來，城鎮(zhèn)化率指標(biāo)每年以1.10%～1.61%增長，至2011年城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.17%。但是，云南省2011年城鎮(zhèn)化率僅為36.80%，在全國排名32位，落后于比鄰的四川、廣西等省。特別地，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，勞動(dòng)要素大多從農(nóng)村向大中城市流動(dòng)。其結(jié)果一方面造成城市公共服務(wù)擁擠的“城市病”，另一方面使規(guī)劃新建的城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。區(qū)域內(nèi)城市布局難以形成中、小城鎮(zhèn)包圍大城市，大城市帶動(dòng)中小城市和城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)群發(fā)展格局，與中央城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的精神不相符。

過去我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的方式，主要采用政府主導(dǎo)的舊城改造、興建新城等方面，這種現(xiàn)象在近年來中、西部地區(qū)城鎮(zhèn)化推進(jìn)中尤為顯現(xiàn)。但該發(fā)展方式卻忽視了一個(gè)關(guān)鍵問題：城鎮(zhèn)的吸引力——一個(gè)城鎮(zhèn)能為其中的人員及產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)越的生活及生產(chǎn)環(huán)境：即公共服務(wù)對(duì)人員及產(chǎn)業(yè)的吸引力。所以，這批興建的新城對(duì)人員及產(chǎn)業(yè)的吸引力遠(yuǎn)不及北京、上海、廣州等大城市。政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化中在過程耗費(fèi)大量公共資源的前提下，取得的成效卻并不顯著。另外，在當(dāng)前我國東、中、西部地區(qū)間發(fā)展差距及未來地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的發(fā)展趨勢，西部地區(qū)轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，有效合理推進(jìn)城鎮(zhèn)化，從而有效承接由東部及國際地區(qū)轉(zhuǎn)移進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)地區(qū)間均衡發(fā)展的目標(biāo)，則更需要引起重視。

要真正有效地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)該轉(zhuǎn)換過去先建城、后提供公共服務(wù)的模式，而應(yīng)構(gòu)建一種以公共服務(wù)先行，用公共服務(wù)吸引人口及產(chǎn)業(yè)進(jìn)入的模式。這種模式，不僅有利于將現(xiàn)有大、中城市中過剩人員轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，緩解當(dāng)前出現(xiàn)的“城市病”，也有利于“中心城市——衛(wèi)星城鎮(zhèn)”輻射狀城鎮(zhèn)群的形成。

二、國外研究現(xiàn)狀

1.城鎮(zhèn)化問題研究

城鎮(zhèn)化在國外發(fā)展較早，對(duì)城鎮(zhèn)化問題的研究開始也較早。隨著國外城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，對(duì)該問題的研究也從較早期基于宏觀方面研究城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系等內(nèi)容，逐漸發(fā)展到現(xiàn)在以城鎮(zhèn)化對(duì)社會(huì)生活、生態(tài)環(huán)境、福利提高等多視角、多方面的研究。

第一，城鎮(zhèn)化發(fā)展原因及推進(jìn)機(jī)制，主要有三個(gè)不同類型。一是城鎮(zhèn)化是專業(yè)化的社會(huì)分工發(fā)展的結(jié)果，古希臘經(jīng)濟(jì)學(xué)家色諾芬、古希臘哲學(xué)家柏拉圖以及古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密(A.Smith)等人都持該觀點(diǎn)。二是城鎮(zhèn)化是二元結(jié)構(gòu)中城鄉(xiāng)相互影響作用的結(jié)果，主要表現(xiàn)在農(nóng)村人口向城市遷移(Lewis，1954；Todaro，1969；Williamson，1998)。三是城市聚集理論認(rèn)為，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)、聚集效應(yīng)等因素的存在，城市會(huì)對(duì)要素產(chǎn)生聚集效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大。該理論起源于Alfred Marshall(1890)提出的外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)會(huì)吸引相似性質(zhì)的小企業(yè)集中在特定地區(qū)。此后，Edwin Mills and Bruce Hamilton(1984)的城市形成模型(The City Forming Model)、Paul Krugman(1991，1995，1998)的中心－外圍模型、Henderson(1974)等從不同角度對(duì)該理論進(jìn)行了完善。

第二，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一體的、同時(shí)發(fā)展的。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞亩x工業(yè)化為“資源配置的主要領(lǐng)域由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)的過程”，是“產(chǎn)品的來源和資源的去處從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)”。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典理論認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要結(jié)果之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和城市差距縮小的過程(Lewis，1954；Mas-Colell，Razin，1973；Lucas，2004)。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢納里和塞爾昆的“發(fā)展模型”由認(rèn)為工業(yè)化與城鎮(zhèn)化間存在從緊密到松弛的一個(gè)發(fā)展歷程，城鎮(zhèn)化發(fā)展之初由工業(yè)化推動(dòng)，二者關(guān)系緊密。

第三，隨著國內(nèi)外城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，隨之而來的環(huán)境污染、資源消耗、生態(tài)破壞、社會(huì)福利影響成為熱點(diǎn)問題。一是研究城鎮(zhèn)化對(duì)土地利用、溫室氣體排放、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、能源利用等方面造成的影響，如Jin s.Deng，etc.(2011)的實(shí)證研究指出城鎮(zhèn)化造成農(nóng)用土流失、土地利用零碎化、稀有土壤類型瀕臨消失等問題。二是研究城鎮(zhèn)化與社會(huì)福利問題。如Johanna Speer(2012)的研究指出城鎮(zhèn)化當(dāng)中政府公共服務(wù)水平及相應(yīng)的社會(huì)福利水平雖然有所改善。Ellen Van De Poel， Owen O'Donnel， Eddy Van Doorslaer (2009)的研究指出城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)居民產(chǎn)生過高壓力，使城市居民健康水平下降。

2.公共品供給研究

國外公共財(cái)政理論、公共選擇理論甚至政治、哲學(xué)等學(xué)科、理論都對(duì)公共品的供給有較深入的研究，相關(guān)理論發(fā)展至今，公共品均等化思想已經(jīng)植根其中，強(qiáng)調(diào)公民應(yīng)享有均等化的公共服務(wù)。就如何實(shí)現(xiàn)均等化的問題，國外的研究主要集中在兩個(gè)領(lǐng)域：轉(zhuǎn)移支付相關(guān)理論研究，公共品供給的模式選擇研究。

第一，公共品供給理念——均等化。國外研究中沒有專門的“公共服務(wù)均等化”或“公共產(chǎn)品均等化”，但均等化理念一直植根于國外公共品供給相關(guān)理論中，早在《國富論》中亞當(dāng)·斯密(1776)論述國家的義務(wù)時(shí)就分析了公共服務(wù)的公平性。庇古(1992)提出收入均等化理論，后Paul Samuelson(1954)的公共產(chǎn)品理論則認(rèn)為公共品應(yīng)該由成員均等消費(fèi)。此后的新劍橋?qū)W派、政治哲學(xué)等不同學(xué)派、學(xué)科都不斷強(qiáng)調(diào)公共品均等化的思想。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主 Stiglitz (1994)的研究則指出公共財(cái)政是對(duì)經(jīng)濟(jì)正義原則的重要檢驗(yàn)場所。

第二，公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)模式及路徑。首先，政府轉(zhuǎn)移支付是促進(jìn)均等化的有效方式。公共選擇學(xué)派代表James Buchanan(1968)指出可通過人口和要素流動(dòng)實(shí)現(xiàn)均等化。Tiebout(1956)的“用腳投票”模式則從財(cái)政分權(quán)的角度分析公共服務(wù)供給有效性。就轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐來說，Nagel(2006)指出美國、加拿大已經(jīng)實(shí)現(xiàn)教育、失業(yè)等基本公共服務(wù)的均等化。其次，另外一些學(xué)者通過研究公共品的有效供給來研究公共服務(wù)均等化問題。如Savas(1992)提出委托、撤資、替代是政府促進(jìn)私營企業(yè)提供公共物品的方式。Reymont (1992)的公共物品供給PPP模式。Wuthnow(1991)的“政府、市場、志愿部門”的公共物品供給模式。以上研究雖然著重于公共物品有效供給，但有效供給自然帶來均等化的結(jié)果。

3.公共品供給與城鎮(zhèn)化

公共品作為城市的有機(jī)組成部分，與城市的發(fā)展存在相互影響的關(guān)系。一是城鎮(zhèn)化的發(fā)展對(duì)公共品的供求提出更高的要求。Ado1ph Wagnerr的“瓦格納法則”指出，隨著國家職能的發(fā)展，為保證這些職能而支出的財(cái)政支出也會(huì)不斷增長。Musgrave(2003)指出“城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和由此所致的擁擠現(xiàn)象己經(jīng)提高了對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求”。二是公共品的有效供給能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化，如Musgrave的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五個(gè)階段理論中，公共支出能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.城鎮(zhèn)化問題研究

對(duì)中國城鎮(zhèn)化問題的研究，仍以我國學(xué)者為主，其研究主要針對(duì)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其中出現(xiàn)的各類問題。然而，由于學(xué)者們采用的研究方法、研究視角不同，對(duì)同一個(gè)問題，不同學(xué)者往往會(huì)得到不同結(jié)論。我國學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)化的研究主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，對(duì)當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化所處階段以及未來發(fā)展方向的研究。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)化水平仍然較低，低于我國工業(yè)化水平。陳釗、陸銘(2008)指出中國的城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化的發(fā)展。簡新華、黃錕(2010)指出中國城鎮(zhèn)化水平滯后。劉尚希(2012)指出我國城鎮(zhèn)化慢于工業(yè)化、人口的城鎮(zhèn)化，慢于土地的城鎮(zhèn)化。范進(jìn)、趙定濤(2012)用協(xié)調(diào)性指數(shù)模型證明當(dāng)前中國的土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。另外一部分學(xué)者則將城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)收入、人口結(jié)構(gòu)等因素相聯(lián)系，認(rèn)為當(dāng)前我國處于一個(gè)重要的拐點(diǎn)。趙勇(1996)國民經(jīng)濟(jì)將呈現(xiàn)出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村工業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)三大系統(tǒng)并存的三元結(jié)構(gòu)的新局面。黃宗智、彭玉生(2007)認(rèn)為中國農(nóng)業(yè)今天正處于大規(guī)模非農(nóng)就業(yè)、人口自然增長減慢和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型三大歷史性變遷的交匯之中。周云波(2009)實(shí)證研究結(jié)果表明，城鎮(zhèn)化是導(dǎo)致收入差距倒U現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因，我國倒U型拐點(diǎn)將很快到來。王國剛(2010)則提出中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式將從以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主要推動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)共同推動(dòng)。

第二，對(duì)我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化與社會(huì)發(fā)展之間相互關(guān)系的研究。首先，部分學(xué)者認(rèn)為推進(jìn)城鎮(zhèn)化有利于國家發(fā)民、經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)進(jìn)步。李楨業(yè)、汪貴浦(2006)研究顯示而具有較高發(fā)展水平地區(qū)的縣域差距則呈縮小趨勢。蔣云赟、任若思(2007)的研究顯示提高城鎮(zhèn)化速度是緩解我國財(cái)政政策代際不平衡的有效措施之一。“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問題研究”課題組(2011)提出當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是不同質(zhì)的，未來需要積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化以保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。陳建東、戴岱(2011)提出加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程是改善城鄉(xiāng)之間收入不平等的關(guān)鍵，也有利于全國居民收入差距的縮小。陳立泰、劉倩(2012)實(shí)證研究指出城鎮(zhèn)化發(fā)展是金融集聚的基礎(chǔ)和依托。另外，一部分學(xué)者則認(rèn)為當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、福利增長產(chǎn)生了負(fù)面影響。馬草原(2009)對(duì)1952-2007年中國數(shù)據(jù)的實(shí)證研究顯示，城鎮(zhèn)化將會(huì)縮小城鄉(xiāng)差距的理論及其經(jīng)驗(yàn)與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事實(shí)并不相符。王偉同(2011)實(shí)證考察結(jié)論顯示當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)了阻礙居民福利改善的現(xiàn)象。周世軍、周勤(2011)城鎮(zhèn)化對(duì)于縮小城鄉(xiāng)收入差距的作用減弱以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)懸殊造成的城鄉(xiāng)收入差距明顯擴(kuò)大。

第三，對(duì)當(dāng)前我國社會(huì)中存在的影響、制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程因素的研究。一方面，影響農(nóng)村村民遷移、實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的因素有農(nóng)民工自身、家庭方面的原因（衛(wèi)龍寶等，2003）。另一方面，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國的二元制社會(huì)特征、城市偏向的政策等制度因素都限制著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，并使城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，制約著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。蔡昉、楊濤(2000)改革開放以后，城鄉(xiāng)差距的周期性變化則主要來源于城市利益集團(tuán)的壓力以及傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制遺留的制度障礙。林濤、胡豹(2007)現(xiàn)行城鄉(xiāng)公共物品供給制度已無法在城鄉(xiāng)之間發(fā)揮收入再分配的調(diào)節(jié)作用。范進(jìn)、趙定濤(2012)造成中國土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)的直接因素是二元土地制度和二元戶籍制度。鄧偉、向東進(jìn)(2011)指出國有經(jīng)濟(jì)阻礙了非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。彭紅碧(2010)農(nóng)民工收入低決定了是城鄉(xiāng)差距的重要原因之一。徐倩、李放(2012)對(duì)1998-2010年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究顯示，財(cái)政用于社會(huì)保障方面的支出擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。程開明(2008)的研究顯示城市偏向是城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要原因。駱永民(2010)結(jié)果表明，基礎(chǔ)設(shè)施尤其是交通、通訊、環(huán)保這三類基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)差距越大，工農(nóng)業(yè)人均產(chǎn)出、城鄉(xiāng)生活水平以及城鄉(xiāng)社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的差距就會(huì)越大。王學(xué)龍等(2012)運(yùn)用拓展模型對(duì)中國家庭動(dòng)態(tài)跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)證分析，結(jié)果表明我國現(xiàn)行的土地制度阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)差距問題的解決。但也有學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)收入差距水平擴(kuò)大對(duì)城鎮(zhèn)化有積極影響，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化水平提高（程開明、李金昌，2007）。

2.公共品供給研究

黨的十八大把建設(shè)公共服務(wù)體系放在了一個(gè)非常重要的位置，但我國以公共品的供給研究卻起步較晚，2005年“十一五”規(guī)劃公布后，該問題逐漸成為一個(gè)研究熱點(diǎn)。目前，我國對(duì)公共品供給的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：

第一，公共品（公共服務(wù)）的概念及范圍。對(duì)于公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的概念，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為兩者一致，如張馨(2004)、高培勇(2004)、江明融(2006)、李靜毅(2009)；但也有學(xué)者認(rèn)為公共產(chǎn)品比公共服務(wù)概念更廣（山東省財(cái)政科學(xué)研究所課題組，2008），后者是前者的子集 （安體富，2007）。就公共服務(wù)的范圍，陳昌盛、蔡躍洲(2006)認(rèn)為基本公共服務(wù)包括保障人類的基本生存權(quán)，滿足基本尊嚴(yán)（或體面）和基本能力的需要，滿足基本健康的需要。基本公共服務(wù)均等化與政府財(cái)政責(zé)任協(xié)作課題組(2007)認(rèn)為，基本公共服務(wù)包括義務(wù)教育、醫(yī)療、住房、治安、就業(yè)、社保、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等。

第二，公共服務(wù)提供存在的差距、公共服務(wù)均等化問題研究。學(xué)者們對(duì)于我國公共服務(wù)存在差距，表現(xiàn)為非均衡性達(dá)成共識(shí)，項(xiàng)繼權(quán)(2008)指出中國基本公共服務(wù)存在明顯的非均等化。目前我國公共服務(wù)的差距主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)差距及地區(qū)差距上。熊巍(2002)指出城鄉(xiāng)公共物品供給差距有教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等。林濤等(2007)則指出公共品城鄉(xiāng)差距表現(xiàn)在公共品的供給政策、管理體制和供給水平等。另外，張東豫、莫光財(cái)(2007)指出我國基本公共服務(wù)的地區(qū)差異非常明顯。

第三，公共品供給及均等化的實(shí)現(xiàn)研究。促進(jìn)公共品供給以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，主要還是從財(cái)政和制度供給方面著手。王家永(2008)指出應(yīng)構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配、均等化轉(zhuǎn)移支付、財(cái)力保障體系等制度。常修澤(2007)提出的制度保障有公共財(cái)政制度、收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展制度等。呂煒、王偉同(2008)提出的制度改革包括建立以公共需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)提供模式。另外，還有部分學(xué)者提出應(yīng)實(shí)行農(nóng)村偏向的財(cái)政政策、加強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等建議。朱艷鑫(2010)當(dāng)前在全國范圍內(nèi)，政府提供的公共服務(wù)的受益者主要是城鎮(zhèn)居民。

3.西南地區(qū)城鎮(zhèn)化及公共服務(wù)差距研究

目前我國西南地區(qū)城鎮(zhèn)化及公共服務(wù)水平與東部地區(qū)存在較大差距，地處西南的云南、四川、貴州、廣西四省區(qū)由于民族風(fēng)俗、地理位置、自然環(huán)境等因素，城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有其特殊的困境。而且，以上地方的二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、東西差距已經(jīng)成為我國全面建設(shè)小康社會(huì)的困難之處（劉金林，2007）。另外，以上地區(qū)基本公共服務(wù)水平在全國處于中等偏下的層次，發(fā)展緩慢，仍需要長期的發(fā)展過程（曾國平等，2011）。

第一，云南省城鎮(zhèn)化及公共服務(wù)情況。周聿峨、劉建林(2004)指出云南邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化水平低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，基礎(chǔ)設(shè)施滯后,發(fā)展資金缺口大。楊洪波、羅宏翔(2005)指出云南城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)低于全國平均水平且城市結(jié)構(gòu)不合理、政策不配套等。陳國新、羅應(yīng)光(2012)云南城鎮(zhèn)化的問題有城市化率與工業(yè)化水平不相適應(yīng)的階段性矛盾，城鎮(zhèn)綜合承載能力較低與可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾等。

第二，四川省城鎮(zhèn)化及公共服務(wù)情況。霍葉青、何躍(2010)四川城鎮(zhèn)化過程各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異尚大，城鎮(zhèn)服務(wù)功能發(fā)展水平參差不齊。沈茂英(2010)四川藏區(qū)城鎮(zhèn)體系發(fā)展滯后、空間分析失衡、單體建制鎮(zhèn)服務(wù)半徑過大、產(chǎn)業(yè)不能有效支撐及人口規(guī)模、自然環(huán)境等。陳映(2010)四川城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量不高，吸納擴(kuò)散作用弱；城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。鄧玲、張鷗(2011)四川城鎮(zhèn)化對(duì)工業(yè)化的帶動(dòng)程度高于工業(yè)化對(duì)城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)程度。陳成、李標(biāo)(2012)四川的基礎(chǔ)設(shè)施水平稍顯滯后城鎮(zhèn)，公共事業(yè)發(fā)展緩慢。

第三，貴州省城鎮(zhèn)化及公共服務(wù)情況。劉肇軍(2008)貴州城市化水平較低，發(fā)展不平衡，且在城市化過程中出現(xiàn)了酸雨、環(huán)境污染等問題。李鴻(2011)貴州省城市首位度過高，城市病日益嚴(yán)重；小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃卻沒取得相應(yīng)成效。斯勁(2012)貴州在公共服務(wù)體系構(gòu)建及規(guī)劃、公共服務(wù)機(jī)制保障，以及公共服務(wù)的均等化方面存在很多的問題，這些問題在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中表現(xiàn)得就更為突出。

第四，廣西自治區(qū)城鎮(zhèn)化及公共服務(wù)情況。韋善豪、覃照素(2006)廣西沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低，城鎮(zhèn)的發(fā)展條件及發(fā)展水平呈現(xiàn)出一定的差異性。周鴻、李冠軍(2006)廣西城鎮(zhèn)化水平較低，已成為廣西國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的主要障礙因素之一。官錫強(qiáng)(2007)建國以來，廣西的城鎮(zhèn)化率一直低于全國水平，使第三產(chǎn)業(yè)難以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到它應(yīng)該起到的支柱性作用。

四、國內(nèi)外研究評(píng)述及研究展望

綜觀以上國內(nèi)外學(xué)者們對(duì)城鎮(zhèn)化問題的研究，在“城鎮(zhèn)化問題”、“公共品供給”、“西南地區(qū)城鎮(zhèn)化差距”等問題上已經(jīng)取得豐碩的成果，也為本課題以公共服務(wù)提升促進(jìn)城鎮(zhèn)化的研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，就中國城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展，某些研究思路及方法仍可以進(jìn)一步完善及改進(jìn)。

首先，服務(wù)型政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的公共政策選擇，特別是如何以公共服務(wù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展問題的研究。由于西方國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展，多是在較完善健全的市場經(jīng)濟(jì)體系下，工業(yè)化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長的自然結(jié)果，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)增長基本是同時(shí)發(fā)展、相互促進(jìn)的。但是，與國外城鎮(zhèn)化有所差異，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展則多由政府推進(jìn)，雖然該方式實(shí)現(xiàn)了我國城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，并取得舉世矚目的成績，但是我國的城鎮(zhèn)化方式已經(jīng)暴露出一定的弊端及負(fù)面影響。例如：一方面，地方財(cái)政對(duì)土地出讓、城市建設(shè)過程中的收入產(chǎn)生了較大的依賴性，不利于財(cái)政健康；另一方面，地方政府的這種行為也與市場經(jīng)濟(jì)及公共財(cái)政環(huán)境下政府行為不相符。在當(dāng)前我國建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)體系以及公共財(cái)政的宏觀背景下，研究政府如何按照市場的規(guī)律、在公共財(cái)政框架要求下、以政府公共服務(wù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是未來推進(jìn)城市的方式及路徑應(yīng)該研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

其次，西南少數(shù)民族地區(qū)如何更優(yōu)更快地推進(jìn)城鎮(zhèn)化問題。在現(xiàn)有的研究成果中，特別是實(shí)證研究及案例研究，專門針對(duì)西南少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化研究的較少。而當(dāng)前我國西南少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平落后，嚴(yán)重制約著國家均衡發(fā)展戰(zhàn)略。而目前我國西南地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其特殊性：一是西南地區(qū)地處祖國西南邊疆，與緬甸、老撾、越南、印度、尼泊爾等國接壤，邊境線長、國際往來較多。且與西南地區(qū)接壤的部分國家正處于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的局勢，更為我國以上地區(qū)加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)增加了難度。二是西南地區(qū)是典型的多民族雜居地區(qū)，以云南為例，云南省內(nèi)就有26個(gè)民族居住，各民族的民族風(fēng)俗、文化傳統(tǒng)對(duì)地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化提出了新的要求，應(yīng)因地制宜地展開城鎮(zhèn)化建設(shè)。三是中緬、中印、昆曼等公路的建設(shè)及開通也給西南地區(qū)建設(shè)城鎮(zhèn)化帶來了新的契機(jī)，西南地區(qū)可以借助東盟經(jīng)貿(mào)區(qū)建設(shè)給西南地區(qū)帶來的機(jī)遇，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。“發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)”這一課題對(duì)當(dāng)前西南少數(shù)民族地區(qū)而言，面臨的是兩重難題：一方面，要緊跟中央政策，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，借助城鎮(zhèn)化建設(shè)契機(jī)，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國地區(qū)間均衡發(fā)展；另一方面，西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，城鎮(zhèn)化建設(shè)缺少“自下而上”，由社會(huì)推動(dòng)的主體力量。所以，專門針對(duì)西南少數(shù)民族地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的問題亟待進(jìn)一步深入研究。

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（責(zé)任編輯：FMX）

Urbanization Leading by Public Services

YANG Ya-qin1，2
（1.Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，Beijing 100142，China； 2.Center for Advanced Study of Public Policy，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming Yunnan 650221，China）

China has created a miracle of high-speed development of urbanization since the 1990s，but there are some issues left behind.In recent years,local competition and compulsory of investment of local government and many other reasons has lead a series of constructions of various types of new cities.Yet the new-burned cities without few public services are not attractive to people or industrial.And here comes a number of so-called ghost towns.Furthermore,this kind of phenomenon is more typical in western regions and is also an urgent to change.Based on analyzing literatures and references both from China and abroad，we find that to be truly effective in promoting urbanization，we should convert the way of urbanization.

Urbanization；Public services；Urban construction；Regional economic

F291

A

1004-292X（2014）04-0114-05

2014-01-09

國家自然科學(xué)基金課題（71173179）；國家教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（12JZD031）；云南省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2012年度一般課題（Y12004）。

楊雅琴（1982-），女，藏族，云南昆明人，博士后，主要從事財(cái)政理論與實(shí)務(wù)研究。