家計調查行為的法學思考

摘要：家計調查行為是一柄雙刃劍，一方面其具有公共利益的維護以及福利資源的最大化利用的功能，另一方面也對公眾隱私權和行為自由等構成一定的威脅。立法需要充分考慮社會公共利益之保障和個人基本權利之保護等基本要素，并以目的正當性原則、維護人性尊嚴原則和透明化原則等為指導，對調查主體與監管問題、調查的范圍與隱私權保護問題和調查內容之利用與管理問題等作出明確的規制，以最大限度地實現兩者的動態平衡。

關鍵詞：家計調查；隱私權；行為自由

中圖分類號：D912.5文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.025

家計調查行為對我國的社會救助事業來說是一種新興的事物，但由于其對公共利益的保護以及對公共資源利用的積極性功能在全國范圍內很快得到廣泛推廣。然而，強調家計調查對于被調查者個人信息的公開將不可避免地觸及被調查者的隱私權以及個人行為自由保護問題。隨著人類文明的進步與公民權利意識的增強，人們越來越關注自身合法權益的維護，而保護個人隱私權已經成為社會公眾的普遍需要，弱勢群體的權利保護也得到了更多的關注。因此，如何有效協調和平衡公共利益與個人私權之間的沖突，將是我國社會救助事業深入發展必須面對的問題之一。

一、家計調查行為之價值考量

社會救助是公民因社會的、個人的、生理的或心理的原因陷入無法自力解決的困境時從政府和社會獲得的物質和服務的福利。從其特征來看，具有政府的單方面授予行為特征，對此一般會有一套被稱為“家庭經濟情況調查”的法定程序來審核申請人的收入情況，能否得到救助的關鍵是申請者個人收入或家庭收入是否低于貧困線以及其貧困程度。大部分進行社會救助的國家都規定，對申請社會救助的，應對申請人及家庭成員的收入及資產狀況進行審查，不足特定標準時才予以救助[1]。例如在澳大利亞，老年救助金領取人在獲得148澳元/周的救助金的同時，可以保留價值12.575萬澳元的資產（不含自由房屋的價值）和50澳元的其他收入，而在瑞典申請人必須是幾乎一無所有才有資格領取救助[2]。社會救助屬于授益行政行為，而授益行政行為主體對社會資源的配置方式，是一種社會經濟資源的再分配[3]。它以行政主體的強制性干預來實現這種社會動態平衡；因此，要實現授益行政行為的預期目標，只能犧牲一部分的權利和資源來滿足另一部分人的需要和利益。授益的結果是：“社會中被授益的一方相對人具有真有資源的優勢，而另一方沒有獲得授益的則處于相對弱勢。”[4]為了維護資源分配的合理性、實現社會公平，防止旨在維護社會公平的社會救助制度不至于在其運行的過程中產生新的不公平，社會救助需要設置正當程序，使社會救助行為的過程處于法治的控制下，實現資源的合理配置，真正做到把有限的資源用到最需要救助的人身上。

然而，也有學者對此提出了異議和質疑：他們認為，一方面，從家計調查的節約社會公共資源的功能有被夸大的可能。這是因為家計調查的設置一般都有人力物力的大量投入，這一點從國外的社會保障事務財政開支不斷高漲可以得知，其財產調查的管理成本高，容易成為申請人和官員之間摩擦的潛在根源[5]112。而且從西方國家社會保障的改革過程來看，其也曾嘗試過進行非財產調查型補貼的方式來支付包括社會救助在內的社會保障，如英國政府所進行的一系列社會保障改革即是如此。這些改變都在一定程度上說明家計調查的管理成本相比其行為所減少的救助資金來說，前期也許是有效益的，但隨著管理成本的大幅提升之后就不再有效益了。另一方面，從對基本權利之侵害的角度觀察，家計調查的行為有可能侵犯或限制公眾的下列基本權利：

一是對隱私權的侵犯。在進行家計調查行為時，接受調查的申請人或家庭對于調查機構必須是無保留的，調查的范圍當然就包括一些也許是申請人所不愿公開或曝光的個人隱私。對此，接受調查的個人或家庭往往是非常反感和抵觸的。在英國，財產調查似乎被申請人所憎恨，因為它使申請人蒙受恥辱，也因為當局在調查認定個人的財產和生活安排時有侵犯隱私之舉[5]113。所造成的恥辱感和不申領國民救助的問題愈加突出——尤其體現在領取養老金人群中[6]。具體來分析家計調查行為是否涉及對隱私權的侵犯，按照一般侵權法理論，對于個人隱私權的侵犯必須包括兩個條件：一是被侵權主體是否有“合理隱私期待”，即接受調查行為的申請人或家庭按照社會一般觀念是否被認為是合理的期待。二是侵權行為是否會對公民之隱私權構成現實威脅，即家計調查行為是否對接受調查的個人或家庭的隱私造成實際的威脅。分析這兩個方面，一方面接受家計調查的個人或家庭若想獲得救助必須接受全面的財產和收入狀況的審核，這不可避免地會暴露一些申請人或家庭無法自力的現實，這種現實對于一個需要獲得尊嚴的社會成員來說都會產生不安或不悅，因此可以認為接受調查的個人或家庭實際上是具有隱私期待，而且是合理的。從另一方面看，家計調查行為中所涉及申請人或家庭的個人信息或個人秘密已經由不公開到調查工作人員知情甚至于對社會公開，這對于申請人或家庭來說其自身的隱私將收到嚴重的威脅。

二是對行為自由的侵害。對社會救助申請人進行家計調查行為是申請人獲得社會救助的必經程序之一，而且必需是符合其設定的符合救助標準的個人或家庭才擁有獲得救助的資格。對此，申請人為了能夠獲得救助資格，往往會采取兩種方式來應對：一種是申請人隱藏收入來源和財產，逃避調查行為對其自身和家庭財產的真實調查；另一種是在進行家計調查的階段按照低于當地生活保障標準的生活水平安排生活，如《深圳市城鄉居民最低生活保障辦法》第10條第1項規定不能擁有空調等“非生活必需品”，要申請獲得救助的個人和家庭就不安裝空調等家電。不管是哪種情形，家計調查行為都不可避免地會對申請人的生活習慣或行為造成一定程度上的心理制約，并由內而外地構成行為上的限制，除非申請人默示同意或認可調查行為，即忍受其對自己和家庭之隱私或行為自由的可能侵害。行為自由或稱為行為自決的權利是各國憲法都明確規定的自由權利，屬于一般人格權的范疇，個人行為除傷及他人權利、違反限制秩序或社會道德外，應有完全作為或不作為的自由。在家計調查行為中對于申請人或家庭的行為限制或心理制約，侵害了申請人或家庭成員的行為自由。

二、家計調查行為之正當性及其限制

一邊是公共利益和綜合治理等公眾社會公平，一邊是隱私權和行為自由等公民基本權利，二者都是人類社會發展所不可或缺之基本條件，家計調查的行為該如何平衡這兩種價值是我們無法回避的問題。

按照萊昂·狄驥的“社會連帶”理論觀點，“人們相互有連帶關系……人們想要生存，就必須遵循連帶關系的社會法則”[7]。即人們將其行為服務于社會相互關聯性的實現，因而對整體中所有個人權利的捍衛必然要求對每個人的個人權利加以限制而“現代的實際條件下，只有國家才能夠通過命令和允許的方式，合法地行使任何其他共同體不可實施的強制力”[8]。因此，一方面鑒于個人的發展對于社會連帶性的實現和發展必不可少，國家應對個人權利予以充分尊重；另一方面，為了確保所有人的個人權利，國家又有權對之進行必要的限制，因為這種限制對于避免個人之間相互傷害或包含公共利益是非常必要的[9]。可見，為保障所有人的自由和社會的公共利益，公眾應容忍和接受國家或社會公共力量對其基本權利的限制。

但是，公眾容忍對其基本權利的限制是有一定限度的，任何對其基本權利予以限制的行為都必須接受法律保留原則的檢驗，即“任何對基本權的剝奪、利益的侵害和義務的負擔，非有法律依據不能行使”[10]。這一原則有兩層含義：一方面是針對傳統國家侵犯公民基本權利的行為，防止公共力量對公民基本權利的侵害；另一方面，也隱含著在特定的情形下，基于法律的明確授權，國家可以對公民基本權利進行必要的限制。因此，為保證在社會救助程序中家計調查行為的正當性，在立法授權和具體審批時，應堅持以下幾項原則：

二是目的正當性原則。這是社會救助中進行家計調查行為的首要原則，也是必需首先端正的原則。進行家計調查行為很大程度上是由于在有限的公共資源的前提下要使得這些資源能夠盡可能用于最需要或最恰當的家庭或個人，因而不得不采取一定的甄選和排查方式予以確認。這種目的的家計調查行為明顯具有正當性。

二是維護人性尊嚴原則。由于家計調查的行為極易造成對受救助者的隱私或行動自由的侵犯或干擾，因此在選擇家計調查的內容和范圍等方面必須慎之又慎。同時，在家計調查行為中必須貫穿維護人性尊嚴原則，給予受救助者作為人的基本尊嚴。

三是透明化原則。一方面在申請社會救助之前和接受家計調查期間，調查主體應以適當的方式將家計調查的內容、范圍等程序告知給接受家計調查的家庭或個人，使一般公眾得以知悉，以便公眾能夠根據自己的意志作出選擇。

三、家計調查行為的法律規制

在我國，社會救助中的家計調查行為所帶來的問題已經引起了一些專家和學者的重視。在所制定的《社會救助法（征求意見稿）》中對社會救助申請的審查手段進行了相應的規定，第13條第2款：“縣級人民政府民政部門和有關專項救助管理部門可以通過入戶調查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭收入、財產狀況和實際生活水平進行調查核實。必要時可以查詢社會救助待遇申請人在銀行或者其他金融機構存款或者持有有價證券的情況。”上訴規范性文件針對受救助者的申請進行審查的角度來規范家計調查行為。筆者認為基于上訴之基本原則，在具體立法時還應注意解決好以下幾個方面的問題。

（一）調查主體與監管問題

對社會救助程序中家計調查的行為如不加以必要的限制，任由主管部門調查，勢必會對受救助者的基本權利造成恣意傷害，因此，立法上應明確規定調查主體的資格條件并授權特定部門對之進行嚴格的監督和管理。

根據社會救助的理論，社會救助對于政府來說，屬于一種積極權利，而且往往涉及國家對某種經濟資源的分配、干涉和制約，由此，它的產生幾乎難以對應自由價值觀，往往被認為是推行某種家長式統治的緣故[11]。正如在桑斯坦的概括中所描述的：“相反，福利的規定，或是政府保護個人免受種族歧視的規定，被認為牽涉了‘積極’權利，因為這些權利構成了對既存配置及普通法原則的干預。”[12]而家計調查行為嚴重受到這種家長式的強制推廣模式的影響，缺乏相應的監督和管理。在這種背景下，造成了政府與受救助者地位的差距過大，完全處于被支配和被動的地位，使得受救助者最基本的權利和尊嚴得不到應有的保證。由此，可以認定家計調查行為的調查主體是有必要存在的，但是必須受到嚴格的限制。這種限制包括兩個方面：

第一，主體的資格的審批。按照萊昂·狄驥的“公務”理論，即“公務服務的概念正在逐漸取代主權的概念而成為公法的基礎”[13]40，而這種公共服務“可直接由政府來進行管理、或是進行分散化管理、或是由政府的委托人來經營”[13]61。因此，國家以外之其它具有公共職能之組織或個人，基于國家的專門授權或委托也可以取得調查行為的主體資格。這樣的話，能夠進行家計調查行為的主體應該包括兩種：一種是國家機關；一種是具有公共職能之組織或個人。從目前各國的實踐中都能看出，國家機關的調查行為資格是具有正當性的，而其他組織或個人的資格則受到了嚴格的限制。對此我國目前也僅僅采用了國家機關調查的方式，這一方面是由于家計調查行為涉及社會公共安全和社會重大公共利益的分配，除了有能力和公信力的公務單位之外，很難有主體能夠承擔起這個重責，另一方面由于我國目前的福利組織發展相對滯后，因而其并不具備完成進行社會福利分配等社會功能。可以說，我國進行家計調查的主體目前來說僅限于公務單位，但今后隨著福利組織等社會力量的發展，也可能會出現更多的主體。

第二，對調查主體的監管。對于家計調查中對于調查行為的監管各國的做法不一，有采用政府主管機關監管的，也有采取立法部門審批的，但大多數國家或地區都傾向于由行政主管機關監管來具體負責。考慮我國目前的情況，由于缺少法律的規制，我國的家計調查行為基本處于一種無序狀態，對于調查主體沒有任何的監督和管理機制，因此，盡快對在家計調查中的調查主體進行統一的規制是非常有必要的。目前要制定一個統一管理的運行機制來監管全國的家計調查主體還存在相當大的難度，一方面由于國內民政機構的體制建立非常不平衡，有些發達地區的機構建立較好，而有些貧困地區的機構建立就比較滯后，就不用說其監督機構的設立問題，其操作上統一難度很大，而且本身監管就是一個成本相對巨大的工程，在資金問題沒有妥善解決前，統一的運行機制是基本不現實的。因此，目前亟需做的是授權縣級以上行政機關監察部門對家計調查行為進行統一的監督和管理，待條件成熟時再進一步集中統一管理。

（二）調查的范圍與隱私權保護問題

家計調查行為的范圍與隱私權的保護是調查行為中很容易出現矛盾的問題，對此，其包含三個必需涉及的問題。

第一，何謂隱私權，其范圍或稱之為邊際如何界定？隱私權是自然人享有的對其個人的、與公共利益無關的個人信息、私人活動和私有領域進行支配的一種人格權[14]。隱私權的內容非常廣泛，包括私人信息、私人活動和私人空間等。自1890年美國的路易斯·D.布蘭代斯（Louis D.Brandies）和撒莫爾·D.沃倫（Samuel D.Warren）提出隱私權概念以來[15]，經過一百多年的發展，許多國家和地區的法律以直接（明文規定）或間接（歸于侵害名譽權等人格權）的方式確立了對隱私權的保護，而《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》等國際公約①也對此作了相應規定[16]。并且隨著我國經濟的發展和社會民主的進步，公民權的內涵也越來越豐富和多元，對于隱私權的保護將會成為公民權利的重要組成部分。

第二，是否只要是調查行為就可以漠視被調查者的隱私權？對此的回答自然是否定的。因為任何公民都有權保護自己的隱私，有權防止他人竊取、披露和傳播自己的隱私。接受社會救助的主體是社會中的弱勢群體，在享受政府所提供的公共產品、分享改革開放發展成果的同時并不代表他們要以放棄對個人私權的維護作為代價。家計調查行為的開展對于公共利益的維護以及福利資源的最大化利用顯然是有一定益處的，但這不能成為漠視被調查者隱私權的理由和借口。反之，家計調查行為如果不重視對個人隱私權的保障就會產生一定的社會問題，如對于有些特殊疾病患者的家計調查所涉及的患者病情，尤其是精神病或傳染病，一旦被調查者的個人信息被傳播出去，就會對病人及其家庭造成難以預料的困擾。

第三，調查行為中公共利益與個人隱私權的平衡與協調。隨著我國社會救助事業的不斷發展，家計調查行為中的公共利益要求的信息公開與個體私權保護邊界之間的沖突越來越多地引起各方的關注。在推進家計調查的程序化與法制化的過程中，既要考慮到對公共資源和公共利益的保護，同時在相關宣傳和信息公開上需要對被調查者的隱私權給予最大限度的保護。“我們通過承認一個人的邊界來表示對他的尊重；另一方面，我們通過放棄對邊界的主張和容許他者接近來邀約親密關系”[17]。因此，家計調查中的信息公開應以人為本，不能因片面追求相關信息的全面完整而置被調查者的隱私權保護于不顧。

當然，在涉及國家利益、集體利益以及突發性事件的情況時，從保護公共安全和維護社會公共利益出發，可以將被調查者的個人信息予以公布，但一定要以保護多數人的利益為前提。

（三）調查內容之利用與管理問題

由于家計調查所涉及的內容包含一些對于接受調查個人或家庭的隱私權和行為自由的侵害，因此，對于調查所得的內容要嚴格其使用、保存、保密、銷毀和排除程序，以防止對接受調查的個人或家庭之基本權利再度造成侵害。具體而言，第一，家計調查經辦機關及其管理部門對家計調查中所獲取的個人或家庭的相關信息應作保密處理，并做好保密工作，不得擅自公開，更不得隨意傳播或泄漏。基于調查行為的全面性，家計調查機關的公務人員很容易在調查行為中觸及接受調查的個人或家庭的諸多隱私，因此，進行調查行為的公務人員很容易成為傳播個人或家庭信息的源頭。接受家計調查的個人或家庭因為需要獲得社會救助而將涉及隱私的個人或家庭信息告知公務人員，但這并不意味著接受調查的個人或家庭無條件地放棄了自己的隱私權。除非經過接受調查的個人或家庭的明示許可，否則調查機構或公務人員不得對其所了解或掌握的隱私進行披露、宣示、威脅以及除為統計、科研的范圍以外的其他不當使用，否則即構成侵權。

第二，對于須公示的接受家計調查個人或家庭的資料和信息，經辦機關及其管理部門應作避免或減輕隱私權侵害的技術處理，這主要涉及對接受家計調查個人或家庭的姓名、肖像、身份證號碼、住址、聯系電話等個人信息。并且對于因確有必要不得不公布的信息，應嚴格按照國家法律和上級規定對應當強制公布的內容予以公布，對可以公布的內容視需要或根據規定予以公布，而對于不應公布的內容則不得公布，以防止侵害被調查者的隱私權。

由此，在家計調查行為中，盡管基于宣傳和監督的需要有必要公開被調查者的相關信息，但這種公開應以不侵害被調查者的隱私權和行為自由為限的。惟有如此，才能充分發揮家計調查行為維護公共利益以及福利資源最大化利用的積極性效能，同時切實保護被調查者個人和家庭的基本權益，從而實現公權與私權的平衡與協調，進而更好地實現社會和諧與穩定。

注釋：

①參見《世界人權宣言》第12條、《公民權利和政治權利國際公約》第17條。

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（責任編輯江海波）

Abstract：Household income survey behavior is a double edged sword.On the one hand， it maximizes the function of the maintenance of public interest and welfare resources，on the other hand it also threatens the privacy and freedom of the public.Legislation needs full consideration of the public interest to protect fundamental rights and personal protection and other basic elements.It should be guided by 3 principles of purpose legitimacy，safeguarding human dignity and transparency to make clear the issues of investigation subjects，supervision，scope， privacy protection as well as the application of investigation and management issues in order to maximize the dynamic balance between its advantages and disadvantages.

Key words：household income surveys；privacy；freedom of action