鄰避沖突的政府決策誘因及對策

摘要：隨著城市化的快速推進和公眾民主意識的提升，我國鄰避沖突日益凸顯。鄰避沖突發生的原因十分復雜，但是政府在鄰避項目中決策不當是引發沖突的關鍵因素。政府在鄰避項目的決策過程中存在決策價值標準偏離、決策程序不完善和決策方案不科學三大問題，因此應針對這些問題提出優化政府決策的若干對策，以減少鄰避沖突的發生。

關鍵詞：鄰避沖突；鄰避項目；政府決策；公共性

中圖分類號：D630.8；D035.29文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.004

近年來，隨著我國城市化的快速推進和社會經濟的迅猛發展，環境問題日益突出，并與違法征地拆遷、勞資糾紛一起，被稱為中國當下引發群體事件的“三駕馬車”。在各類環境群體事件中，鄰避沖突因其容易發動，且更容易使議題激化，正成為目前發生頻率較高的一類新興環境群體性事件。鄰避（Not In My Backyard，直譯為“別在我家后院”）沖突是因反對帶有潛在風險的鄰避項目而導致的民眾與建設方、政府之間的沖突。鄰避項目雖然能給公眾帶來某種程度的利益，但是它們往往也會引致比較嚴重的負外部效應[1]，從而遭到附近居民的強烈反抗。從前些年北京和廣州居民反對建立垃圾焚燒廠、大連反對PX項目事件，到近兩年的四川省什邡市民眾抵制鉬銅項目和成都、昆明等地市民抗議石化類項目，鄰避沖突事件正在我國不斷發生。

國外學者對鄰避沖突的原因進行了深入的研究，Morell、Carnes、JenkinsSmith等學者較為系統地總結了鄰避沖突的原因，即心理因素、公平性問題、補償因素、信任問題、政府在環保配套方面的失職[24]。國內學者則結合“中國式”鄰避沖突的特點對沖突的原因進行了分析，如郭巍青、黃巖、胡象明等認為風險認知、公正性因素、民眾意識的覺醒和中國官方的傳統決策思維是我國鄰避沖突發生的重要原因[57]。從國內外的相關研究中可以發現，學者們更加關注鄰避沖突中的公眾心理和情感因素，很少從政府決策的角度探討鄰避沖突的原因，即使有研究涉及到政府決策的某方面不足，也缺乏對政府決策問題的系統和深入的分析。而實際上政府決策已成為引發鄰避沖突的關鍵因素，原因在于兩方面：一方面，基于鄰避項目具有一定的公益性特征，政府往往是鄰避項目的重要推動者，對鄰避項目承擔主要的決策職能；另一方面，政府決策是否公正、合理在較大程度上影響著公眾的心理和情感因素，從而對沖突的發生起主導性作用。此外，目前我國正處于社會經濟轉型期，政府決策能力還存在不足，決策的民主化和科學化程度尚待提高，這進一步凸顯了政府決策的完善對于我國鄰避沖突治理的至關重要性。因此，本文以政府決策問題為重點，對鄰避沖突的政府決策誘因進行深入的分析，為沖突的化解尋找有效的突破口。

一、政府決策的特征

政府在鄰避項目中將對相關問題進行一系列決策，決策內容涉及鄰避項目是否要建，建在哪里以及如何建設等問題。鄰避項目自身的特殊性決定了政府決策具有以下三個主要特征。

第一，政府決策具有成本利益分配不對稱特征。鄰避項目為人們的生產、生活提供了重要的條件，使大多數人從中受益，但卻給附近居民的身體狀況、小區環境，甚至房產價值等方面帶來較大的負面影響，從而導致成本利益分配不對稱問題。盡管許多地方政府并不承認鄰避項目會使周邊居民利益受損，即強調鄰避項目的“非鄰避性”，但是大量的現實案例顯示，即便鄰避項目沒有給周邊居民帶來實質性、可察覺的負面影響，但給他們造成的心理負擔卻是客觀存在的，并且長期的擔憂也將影響居民的身心健康。因此，只要存在鄰避項目的現實需求，政府推進鄰避項目的決策就會產生利益受損群體，而如何正視并減少、彌補相關群體的利益是政府必須面對的挑戰。

第二，政府決策容易引發社會風險。鄰避項目使周邊居民為了大部分人的“集體利益”而付出了代價，利益受損的群體因為不對稱的收益—成本結構產生強烈的不公平感和相對剝奪感。根據奧爾森的集體行動理論，小集團比大集團的行動能力更強。受項目負面影響的群體一般是局限于設施周邊的居民，范圍相對集中，人數也較少，他們的行動能力比因鄰避項目而受益的群體更強。比如，他們因為居住在同一區域，彼此間相互熟悉和了解，這既為他們有效地組織抗議活動提供了便利，也對那些不愿意參與抗議行動的人造成了壓力，因此他們更容易團結起來共同反對鄰避項目。

第三，政府決策涉及多元目標的平衡和取舍。在鄰避項目的決策過程中，政府往往需要面對多種決策目標之間的沖突，主要包括：其一，受鄰避項目影響的兩類人群，即多數人利益和少數人利益之間的沖突；其二，鄰避項目所帶來的經濟效益和社會效益之間的沖突；其三，鄰避項目中的地方政府利益與民眾利益之間的沖突；其四，鄰避項目中的效率目標和公平目標之間的沖突。這些相互沖突的目標給政府決策帶來了挑戰，政府很難同時兼顧并實現所有的決策目標，因此需要對這些目標進行一定的價值判斷和權衡，在優先實現某些目標的同時也意味著對其他目標的放棄。

二、鄰避沖突的政府決策誘因

（一）政府決策價值偏離“公共性”

任何決策都是以突出價值因素為特征的，無論怎樣強調決策的科學化，都不可否認決策的價值考量和價值旨歸。政府的公共性決定了政府決策必須以“公共性”為價值取向，“公共性”是為全體公民謀幸福的一種使命[8]。在鄰避項目中，政府決策可能偏離“公共性”，從而引發民眾的質疑和不滿。

首先，政府的自利性可能導致政府決策偏離公共性。根據公共選擇理論，雖然維護公共利益是政府的基本職責，但政府自身也是由具體的個人組成，而不是一個抽象集合體，政治市場中的官僚同樣符合“經濟人”假設，即追求個人利益最大化，并在政治決策過程中按照成本-收益原則進行決策。公共選擇理論對我國地方政府的決策和行為過程具有較強的說服力，特別是改革開放以來，隨著中央政府的放權讓利和地方政府自主性的增強，地方政府日益成為具有相對獨立地位的利益主體，各地方政府分別在特定的約束條件下追求自身的利益最大化。具體而言，鄰避項目中的地方政府利益可以劃分為兩類：一是政府組織整體的利益。包括政府政績的提升和政府財政收入的提高。中央政府評判地方政府及其官員政績的標準通常以GDP等經濟發展指標為核心，給地方政府留下了釆取短期行為和機會主義行為的廣闊空間。基于組織整體利益的考慮，地方政府必定積極引入能夠創造經濟效益的鄰避項目，盡管這些項目可能引發嚴重的環境污染問題并危及當地居民的身體健康。二是政府官員個人的利益。作為理性經濟人的政府官員也有自身的利益需求，他們可能憑借掌握的行政許可權謀求尋租的利益。特別是在一些負外部性較強的項目審批過程中，地方政府官員一旦被某些利益集團所“捕獲”，便會在決策中對這些鄰避項目的設置、選址方面大開方便之門，降低許可標準，使這些項目能順利落戶。

其次，政府的功利主義傾向也可能導致政府決策偏離公共性。基于功利主義的觀點，政府決策的最高目標應該是最大多數人的最大幸福，這種觀點驅使政府在進行決策時主要依據該決策是否能增加福利總量，只要它能給多數人帶來利益，即使損害了一部分人的利益，該決策仍然是可取的。政府在鄰避項目的決策中，重點考慮的是鄰避項目給大多數人帶來的生產、生活方面的便利，而忽略了鄰避項目周邊的少數居民因此而遭受的健康、財產、心理等方面的損失，認為公眾的反抗行為是顧小家、舍大家的自私行為。政府的功利主義傾向違反了公益性原則，正如我國臺灣地區的張震東教授在其著作《正義及相關問題》中認為的，現代民主制度國家在形式上賦予了自由平等權，并奉行“少數服從多數”的原則，但在此社會原則之下卻容易形成“多數總是對的”的道德權威，甚至以多數為名而濫用權力來壓制少數，造成所謂的“多數暴虐”[9]。

（二）政府決策程序不完善

政府決策程序是由一定方法、步驟、時間與順序所構成的政府行為準則，是決策主體進行民主、科學決策的前提和保障。基于鄰避項目自身的特點，“鄰避”行動者的抗爭切入點往往是相關程序的某些漏洞和不科學的瑕疵，而這些針對瑕疵和漏洞的理性分析足以激起公眾的“鄰避”抗爭的參與熱情[10]。

首先，政府決策缺乏公民參與程序。近年來發生的鄰避沖突都顯示出同樣的政府決策模式，即“決定-宣布-辯護”的關門模式，將公眾排斥于決策之外。政府采取這種決策程序的原因主要有以下幾方面：一是受計劃年“大政府”行為模式的影響，政府往往對社會事務大包大攬，并習慣于用權威的方式處理社會事務，將其他治理主體排除于政策制定之外。二是基于鄰避項目本身的特點，政府一方面認為鄰避項目因能給大多數人帶來利益而具有較強的合法性，另一方面也預料到利益受損群體的參與必將影響到項目的順利推進，因此排斥公眾參與項目決策。三是受精英決策模式的影響。精英模式往往低估普通公民的參與能力，認為決策參與對于那些整天忙于日常生活的普通人而言是一個“虛無的世界”，普通公民缺乏理性，無法作出正確、合理的決策判斷。因此決策權應該交給政治精英和技術精英，他們能夠憑借專業的政策知識和技術知識對決策作出科學的判斷。

其次，政府決策缺乏完善的環境評估程序和社會風險評估程序。根據有關法律，具有較大環境風險的工程項目在決策前必須進行環境評估。但是在實際的鄰避項目決策中，由于對環境問題的一貫漠視以及對政績和經濟利益的偏好，政府并不能嚴格執行環評程序，使環評存在形式化操作、環評結果不客觀、環評執行不徹底等問題，引致了公眾的不信任。以垃圾焚燒項目為例，廣東省省情調研中心的調查發現，98.5%的受訪居民表示對環評程序不信任[11]。此外，相對于環評程序而言，政府對鄰避項目的社會穩定風險問題關注更少，相關的評估工作也更容易缺位。即使有些地方政府提出重大工程項目在決策前必須進行社會風險評估，但卻很少規定對非重大項目也進行社會風險評估。鄰避項目自身的特征決定了此類項目不僅存在環境污染問題，而且由環境問題引發社會風險的幾率非常高，陳寶勝對2009年全年《中國環境報》上報道的鄰避沖突案例進行了統計，平均每月鄰避沖突案例為5.5起，鄰避抗爭活動涉及的地域幾乎遍及全國各地[12]。

（三）政府決策方案不合理

決策方案是決策者基于一定的價值標準，經過一定的決策程序后最終形成的有關鄰避項目是否建、如何建等方面的方案和措施。由于政府決策在前述的決策價值和決策程序上存在不足，必然導致決策方案的不合理。

首先，鄰避項目的選址方案不合理。具體表現在：第一，選址方案不科學。由于城市用地緊張，有關部門對鄰避項目并未嚴格按照國家規定的法定距離標準進行安排，而是將項目設置于人群密集的鬧市區或者緊鄰居民小區，使眾多城市出現了鄰避項目全面包圍商住用地的局面，給周邊的環境和居民生活帶來了負面影響。同時，相關部門在城市規劃上也缺乏長遠的考慮和安排，對鄰避項目缺乏科學的預測，引發城市建設用地的矛盾，并造成官民之間的沖突。第二，選址方案不公正。基于一般的認知，在經濟或文化落后的偏遠地區資源相對匱乏，公眾對環境問題缺乏了解，且反抗鄰避項目的能力較弱，因而對補償的期望值也更低[13]。因此，政府通常采用“最小抵抗路徑”原則確定鄰避項目的空間布局，將鄰避項目設置于弱勢群體聚居的區域。但是，令鄰避項目決策者們吃驚的是，越是這樣的社會邊緣群體、社區越是“熟人社會”，社區成員更珍視家庭關系和鄰里情感，其社會團結的潛在力量也更強，因而被動員起來參與環保抗爭的可能性也就更大。

其次，鄰避項目的技術方案不合理。大量鄰避項目的負外部性都是由于技術問題導致的，落后的技術設計增加了鄰避項目的風險程度，也降低了公眾對鄰避項目的接受度。基于技術成本的考慮，我國大量的鄰避項目仍采用幾十年前的技術標準，無法達到國家規定的最新標準，使鄰避項目的安全性受到公眾的廣泛質疑。以垃圾焚燒項目為例，中科院選擇國內19家垃圾焚燒廠調研二惡英排放發現，16%的廠家達不到中國標準，幾乎70%的廠家達不到歐洲標準[14]。

此外，鄰避項目缺乏相應的利益補償方案。根據對眾多鄰避沖突案例的調查，政府在決策中很少考慮對公眾遭受的經濟、環境、心理損失進行補償。這一方面是受地方政府的強權理念影響，忽略了處于草根階層的民眾利益，認為個人為實現“公共利益”而作出犧牲是理所當然的；另一方面也源于政府的非鄰避性認知，即政府認為鄰避項目不存在環境污染和安全問題，公眾的擔心是非理性的，公眾反抗實質上是一種以私利反抗公利的行為傾向。

三、政府決策優化的對策

（一）回歸政府決策的“公共性”價值

回歸政府決策的公共性價值，必須摒棄政府的自利傾向。政府決策的“公共性”價值應體現為政府決策以公共利益的實現為最終目標。公共利益不是空洞的集體利益，更不是政府組織和政府官員的私利。為了實現政府決策的“公共性”價值，一方面應促進政府意識的轉變，地方政府應樹立以人為本的發展觀，在鄰避項目決策中不僅要注重經濟發展，更要注重社會發展、人民生活和資源環境的和諧共存，將公眾的滿意度放在第一位；另一方面也要通過制度來規范政府的決策行為，如改進中央政府對地方政府的績效評估標準，增加社會發展、環境保護、公眾評價等指標的權重，激勵地方政府由發展型政府向服務型政府轉變，從而自覺實現公共利益。

回歸政府決策的公共性價值，也必須摒棄政府的功利主義傾向。實現政府決策的公共性價值并不是以犧牲少數人的利益換取大多數人的利益。每位公民都有權獲得尊嚴，并在自由、平等和福利的生活環境中生活，這是一項基本人權，任何人都無權剝奪。政府應為公民實現自身的基本人權提供保障，避免他們的環境權、生命權、財產權受到侵害。因此，當項目周邊居民的損失能夠用市場的方式進行補償時，可以考慮對居民給予高于損失的經濟補償；但是如果鄰避項目嚴重危及到周邊居民的生命健康，且通過經濟補償方式也不能彌補該項目對周邊居民所造成的損失，則該項目即使能使大多數人受益也不能被批準上馬。

（二）完善政府決策的相關程序

在鄰避項目決策過程中應引入公眾全程參與，通過信息公開、問卷調查、召開聽證會等形式充分聽取公眾意見。公眾參與的價值具體體現在：第一，公眾參與增加了多元利益主體之間的信任和合作，使他們盡可能多地考慮公共利益，并減少因負外部性影響和技術風險模糊性而造成的恐慌和抵觸情緒。第二，隨著公眾整體素質的不斷提高，公眾有能力對鄰避項目進行理性思考和判斷，公眾參與有助于促進政府決策的科學化和合理化，第三，鄰避項目不僅僅是技術層面的問題，也涉及到居民的風險認知，公眾參與能為專家和公眾提供相互了解和溝通的平臺，從而有效地化解沖突。

基于鄰避設施的負外部性特征，在鄰避項目決策前必須實施嚴格的環評程序和社會風險評估程序。環境影響評價是鄰避項目實施的重要依據，為保證環評的公正、可信和透明，應該由獨立于政府的第三方組織具體實施鄰避項目的環評程序，且環評結果不僅要在政府網站上公開，還要通過公眾容易接觸的媒介讓鄰避項目周邊的居民知曉。除了實施嚴格的環評程序，政府在決策過程中也應建立和健全社會風險評估程序。社會風險評估可以采取問卷調查、訪談等多種形式，全面掌握影響社會穩定風險的各種信息，并依據這些信息對鄰避項目的合法性、可行性等內容進行全面評估，尤其要重視該項目能否被利益相關人群所接受。

（三）優化政府決策的相關方案

就選址方案而言，決策者應注意在以下幾方面進行優化：第一，根據本地城市化的發展目標，做好城市建設的長期規劃和整體布局，既考慮到當前居民的相關需求，又要考慮到未來周邊環境的變化。第二，對鄰避設施的設立制定嚴格的距離標準。除考慮環境污染所需的防護距離外，還要考慮消除視覺和居民主觀心理障礙所需的控制距離。第三，為了提高選址方案的可接受度，既要提高選址方案的公平性，也要注意其靈活性。如日本等國家將鄰避項目設置于政府辦公地點附近，既有助于加強對項目的監督，也極大地提高了政府的公信力。

就技術方案而言，政府要對鄰避項目的技術方案進行嚴格審批和監管，減少項目的技術風險和負外部性。對于目前在建的鄰避項目應采用最新的國家技術標準，而對于過去已建成的鄰避項目則應主動淘汰落后的技術。特別是一些技術要求較高的鄰避項目，如能源、化工類項目，應在歐洲、日本、美國等發達國家中選擇最嚴格的技術標準，盡量將可能存在的安全隱患降到最低。此外，為了推進先進技術的運用，政府應加大財政投入，為鄰避項目提供技術資金的支持。

最后，應建立科學、合理的補償方案。補償形式可以分為貨幣補償和非貨幣補償兩種。貨幣補償是指減免鄰避項目周邊居民的物業管理費、垃圾處理費等應交費用；非貨幣補償則是為小區居民提供就業崗位，或者修建供居民免費使用的圖書館、游泳池、運動中心等設施。補償方案的設計也可以靈活多樣，如美國一家研究機構曾經設計過一套成功的補償方案，它包括兩個基本要素：一是補貼，即由政府對鄰避項目周邊居民進行補貼；二是拍賣，即將鄰避項目進行拍賣，愿意接受拍賣價格的社區即成為鄰避項目的自愿社區[15]。

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[15]郭巍青.何不通過制度設計來化解垃圾戰爭[N].南方都市報，20091108（5）.

（責任編輯王婷婷）

Abstract：With the rapid development of urbanization and the improvement of the public's democracy awareness，NIMBY conflict has become increasingly frequent.The reasons for NIMBY conflict are very complex，among which the improper NIMBY project decision of government becomes the most important one.Three biggest problems are as follows：value standard deviation，imperfect decision process and unscientific solutions in NIMBY project decision of government.This paper proposes some countermeasures to optimize government decision in order to alleviate the conflict NIMBY.

Key words：NIMBY conflict；NIMBY project；government decision；publicity