改革與完善黨內選舉制度之我見

羅 睿

(武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072)

一、改革與完善黨內選舉制度的必要性

黨的十七大報告指出，必須“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式”[1]50。黨內選舉制度是隨著黨的成立而產生的，并在黨綱和黨章中有著明確的規定。黨內選舉制度是否健全與完善，是衡量黨內民主水平和黨內民主發展程度的重要標尺。與此同時，由于中國共產黨既是領導黨又是執政黨，所以黨內民主的程度又必將對社會主義民主建設產生極大的示范效應，從而才能夠有力推進社會主義政治文明建設。

改革開放30多年來，雖然針對黨內選舉制度一直在進行積極的改革與探索，也取得了成績，但總體上仍然進展遲緩。目前在黨內選舉方面存在的最大問題是，無論各級黨代表的選舉還是領導人的選舉，都不能充分體現選舉人的意志和意愿。換句話說，往往是有關領導人主導的形式性的選舉，而不是充分體現選舉人意志的實質性的選舉，甚至還存在著以自上而下的委任制或變相的委任制代替自下而上的選舉制的傾向，結果是“上邊發單單，下邊畫圈圈”，黨員沒有充分選擇的余地，其意愿難以充分實現，權利也難以得到切實保證。這種現狀顯然與黨內民主發展的要求存在著相當大的差距，是必須要改革的。

出現上述問題的深層原因是多方面的：歷史殘留，即封建專制主義殘余的影響；體制障礙，即高度集權的政治體制的影響；制度缺陷，即制度設計層面的疏漏缺失；人為阻力，即黨內既得利益者的消極阻礙，等等。為了在新的歷史條件下提高黨的建設科學化水平，以更好地提高黨的執政能力和拒腐防變能力，就必須加快改革和完善黨內選舉制度的步伐，真正“落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權”[2]51。黨的十八大報告指出：“完善黨內選舉制度，規范差額提名、差額選舉，形成充分體現選舉人意志的程序和環境。”[2]52這為我們當前和今后一段時期進行黨內選舉制度的改革、完善和創新指明了方向。

二、建立開放式的競爭性選舉機制

(一)建立黨內競選制度

競選，是現代民主的一個重要特征，與社會制度沒有本質的聯系。競選的實質就是“讓選民用自己的標準去衡量候選人，拋開不適當的候選人，提出最優秀的人來充當候選人”[3]。建立黨內競選制度是從源頭上提高黨員代表素質的一條有效措施，為候選人之間搭起公正、平等、競爭的平臺，在這個平臺上，候選人通過競爭全方位來展示自己，使選舉人對其有較全面的客觀對比和了解，使投票時不再隨意、盲從和被動。建立競選制度有利于加強選民和選舉單位對候選人的監督。在競選過程中，候選人提出自己的競選綱領、施政綱領，讓選民或選舉單位有了評價代表的參考依據，這樣代表有了危機感，如果未能取信于民，就會被黨員群眾依法撤回，由其他候選人取代。

從選舉本身的內涵來講，黨內選舉發展的大趨勢必將從“認可性選舉”向“競爭性選舉”邁進。所謂競爭性選舉，簡單地講就是多個候選人競爭一個職務，候選人之間為了爭取選舉人信任而主動地自我宣傳、自我表現并相互競爭。到底是認可性選舉還是競爭性選舉，取決于候選人的提名方式與確定方式，假如候選人的提名方式與確定方式為當權者所壟斷，那么，這種選舉一定是認可性選舉，反之，則是競爭性選舉。競爭性選舉的特點是擺脫了“指選名單”的束縛，對于選舉人來說，更具民主性；而另一方面，競爭性選舉使候選人處于積極主動的地位，便于他們充分表現自己的思想、品德和才能，便于選舉人進一步全面了解各位候選人的情況，以做出正確的選擇。從人才選拔的角度看，競爭性選舉使選舉人和候選人都處于積極表現、主動參與的狀態，兩者都處于最佳的選擇和被選擇狀態，這無疑有利于提高選舉質量，是較高水準的選舉。

目前，黨內選舉從候選人的提名、介紹到組織部署，從選區代表名額分配到投票選舉都存在嚴重缺乏競爭的問題，這個問題不解決，就很難推動黨內選舉制度的進一步改革與完善。在這里必須正確理解“黨內競爭”與西方的“政黨競爭”的本質區別：其是在黨的“一元”領導下的黨內“多元競爭”分權，它只會加強和完善而決不會削弱黨的領導，只會有利于“改革和完善黨的領導方式和執政方式”[4]。

(二)不斷健全與完善“票決制”

1.實行“票決制”的某些不足

“票決制”是指參加選舉的黨員或黨員代表，以投票表決的方式選舉出席各級黨的代表或領導干部的制度。因為選舉權主要掌握在選舉人手中，這種制度能較好地反映整體選舉人的意圖，是符合黨內民主運行發展的一種表決方式。票決制對于規范黨內選舉制度有著明顯的積極作用，它使民主集中制原則有了較為具體的操作性。但目前黨內選舉制度中的票決制還存在一些問題需加以認真對待：

責任追究問題。由于票決制采用的是無記名票決，所以如果出現了被選舉人犯重大決策失誤的現象，由于被選舉人是選舉投票決定產生的，其責任追究的問題十分難以解決，即如何對這些投選舉票者實施監督。如果沒有監督，則極有可能出現誰也不負責的尷尬局面。

票決制程序欠缺合理性和科學性的問題。程序相當于游戲規則。票決制程序是決定票決制運作的次序、步驟和達到結果的必經階段。按照程序規定，必須對票決選舉的任免對象進行會前調研，而不少地方或單位在選舉前并沒有仔細做好前期準備、醞釀、溝通等工作，簡單地準備一個名單和方案就倉促地在會上進行投票選舉。由于投票人在他們不熟悉的名單中進行投票選舉，在缺少足夠信息的情況下，投票人的決定只能是盲目的。

選舉投票結果相近時的科學決策問題。如果投票結果出現贊成票與非贊成票票數相近的現象(事實上這是一種經常出現的情況)，若贊成票超過半數，干部任免方案就可以通過，但這客觀上卻形成了一個對有爭議人選的任免決定，在這種情況下如何進行科學決策則是一個難題。如16個選舉人投票，被選舉人通過的票數在10票以上，則這個結果可行；但若被選舉人得票數為9票，如果實行多數通過的原則，那就勉為其難了。在這種情況下，最佳的處理方式應以得票數超過1/2，但未到2/3來作為緩定處理，達到2/3或超過2/3的作為通過處理。但這種做法卻與現行的有關制度和規定是相違背的。

票決制流于形式化的問題。其主要表現為：在投票選舉之前，有的黨組織或主要領導就有了意向，其提出的明確框框和杠杠，明眼人一看便知，不得不違心地按照組織意愿來投票選舉。為了實現組織意愿，對被選舉人實行等額制，實際上縮小了投票者的選擇范圍。投票者出心不公，投票時不看被選舉人的政績，而是看與自己的關系親疏和是否打過招呼；有的投票者把選舉權力和選票聯系起來，用權利徇私情，搞票錢交易。這些都表明，票決制在實踐過程中很容易偏離既定軌道，往往流于形式。

2.解決這些不足的若干對策

要解決上述這些問題，必須從健全制度入手，推行票決責任制和責任追究制，將票決回避制、票決工作監督制、任前公示制、試用制以及票決結果公示、反饋和申訴制等相關制度配套實施，整體推進，把票決置于全體黨員的監督之下，放在制度的約束之中。然而最重要的是要做到對“制度彈性”的限定，逐步實現對黨內民主“解釋彈性”的限定。具體的做法如下:

首先,取消書記辦公會,把票決制的主體放在全委會和黨代會。對書記辦公會、常委會、全委會這三個會議制度之間進行制度改革,取消常委會,減少全委會的名額,以全委會代行常委會的職能。取消書記辦公會,把“票決制”干部的權限放到全委會中，既能充分體現民主的原則,也符合中央通過黨內民主適當分解黨內權力，從源頭上防治腐敗的制度意圖。

其次,引入民主聽證會制度,實現黨內民主與人民民主的對接,保持黨內民主的開放性。要真正發揮黨內民主的作用,必須把黨內民主與人民民主在制度上聯結起來,唯有此才能形成一個良好的民主監督環境,也唯有此才能真正實現黨內民主對人民民主的推動作用。具體來說,在投票選舉時,可以有選擇地邀請一部分熟悉相關情況的黨代表和人大代表列席,這些列席代表可以就被選舉人事項發表自己的意見和看法,但不擁有表決權。這樣做的好處，一是可以最大限度地避免票決制“暗箱操作”的可能和嫌疑；二是有助于強化對票決干部的監督；三是有助于提高票決者對情況的掌握,從而避免“倉促票決”和糾正“票決制”過程的不公平現象。

再次,完善無記名表決方式。無記名投票大致分為兩種：一是手寫方式,二是使用電子投票器。手寫方式要經過發票、寫票、收票、點票、核票幾道程序,如果核點后的票封存不當,誰投了什么票最終被秘密“查出”的可能性是存在的,這會在一定程度上對投票者產生負面影響，而電子投票器就沒有上述“后患”。因此在黨內選舉中，應大量使用電子投票器。在電子技術普及的今天,電子投票器已不屬價格昂貴的“高科技產品”,完全應該能夠普及。即便由于條件所限暫時還不能啟用電子投票器,有關方面也應當重視投票細節的完善,比如,除統一發放選票外,還要采取統一發筆、寫票時人員分散等措施,讓選舉人無后顧之憂。

總之,健全與完善票決制是一個長期的、艱巨的任務，不能指望一蹴而就，但以下三點共識卻是必須的:黨內民主的基礎是“少數服從多數”；黨內民主的維持不能靠政治性的組織動員,而要靠制度化的民主過程;黨內民主的結構不能是封閉的,而必須對黨外參與保持開放。

三、設置選舉制、任期制和罷免制三位一體的黨選舉機制

(一)不斷改革和完善黨內選舉制度

列寧指出：“每一個人大概都會同意‘廣泛民主原則’要包括以下兩個必要條件：第一，完全的民主性；第二，一切職務經過選舉。”[5]由選舉產生的黨的干部都有一定任期，必須建立與黨內選舉制度相適應的黨內任期制；根據權力授受關系和權力控制原則，如果由選舉產生的黨員領導干部不能按照選舉人的意志正確行使黨員賦予的權力，選舉人則有權對他們進行彈劾罷免，將授予給他們的權力收回。這就是說，改革和完善黨內選舉制度，必須著眼于建立和完善選舉制、任期制和彈劾罷免制在內的“三位一體”的“大”選舉制度。

如前文所述，黨內差額選舉制度是黨內選舉制度的支撐點，健全與完善黨內差額選舉制度，可以充分實現黨章規定的黨員選舉權和被選舉權，擴大選人用人視野，使選上來的干部和黨代表有更多的責任心和使命感，注意與廣大黨員和群眾保持密切聯系，能更好地為人民掌好權，用好權。雖然從1998年起，一些地方實行過差額選舉制度，結果是一些高官被“差”掉，這是黨內選舉制度改革的一個新突破。但從目前黨內選舉的現狀來看，由于黨內差額選舉的范圍和比例偏小，所以嚴重地制約著黨內民主政治的進一步發展。因此，今后改革與完善黨內選舉制度的重點應該是：①要完善并逐步擴大差額選舉。各級黨組織應當按照黨的十八大要求積極推行差額選舉，逐步廢除等額選舉制度和任命制度。當前，特別是要適度提高差額選舉的比例，實行由預選差額向正式選舉差額的過渡，杜絕差額選舉走過場、形式化和以差額選舉的外衣掩蓋等額選舉的現象。②要試行競選制。通過競選，讓候選人直接和黨員或黨員代表見面、交流，把自己當選后的計劃和打算向黨員說明，讓廣大黨員或黨員代表對候選人的計劃、打算及候選人的競選表現有一個比較分析，從而選出合格干部。③要改革和完善候選人提名制度。實行自上而下的提名與一定范圍內的民主推選候選人相結合的辦法，解決黨委提名的候選人黨員不認可和黨員群眾推薦的候選人黨委不滿意的矛盾，使所提名的候選人既能代表民意，又充分體現黨委意圖。

(二)建立和完善黨的領導干部任期制

黨內選舉產生的領導干部的任職不是無限期的，必須實行任期制。規范的任期制可以促使領導干部能上能下，增強領導干部干好工作的緊迫感和使命感，減少在一個崗位上任職較長而動力不足和權力腐敗的危險。建立黨內任期制要抓好以下工作：①規定任職年限制。《黨政領導干部職務任期暫行規定》第三條規定：“黨政領導職務每個任期為五年”；第六條規定：“黨政領導干部在同一職位上連續任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務”。這就是說，中央明確規定了黨政領導干部的任期制，到期必須更換。②禁止對選舉產生的干部在任職期間隨意調配。長期以來，我們習慣了將黨代會選舉產生的任期未滿的黨委委員特別是黨委書記根據“工作需要”進行調配，產生了一批“空降書記”，這樣做違背了黨員和黨代表的選舉意志，是對黨內選舉制度的踐踏和破壞。③對選舉產生的干部實行任期政績考評。由于任期政績考評不僅是對干部任職期限內工作的總體評價，而且也是干部對選舉他們出來的黨員的工作匯報，所以考評不合格者堅決不許升遷。只有這樣，才能徹底杜絕“先拍腦袋決策，次拍胸脯保證，再拍大腿糟糕，最后拍屁股走人”的“四拍干部”現象。

(三)建立對選舉產生干部的彈劾罷免制度

對那些經過民主選舉被選上領導崗位的黨員干部，如果由于地位發生變化后不再踐行黨的宗旨，專為自己和小團體謀私利，腐化墮落，黨員代表大會應該有權隨時隨地予以撤換。雖然黨章和黨內有關選舉條例對黨員享有的罷免權作了原則性規定，但沒有明確規定罷免權的實施細則。這樣一來，代表或黨內領導干部一當就是一屆，選舉人只有把他們“選”上去的權利，而沒有把他們“拿”下來的權力；他們在崗時無所作為、政績平平，甚至瀆職，但只要沒犯罪，就很少被撤職。當務之急是要進一步解放思想，打破“彈劾罷免制度是資本主義的專利”的觀念，在吸收西方彈劾罷免制度合理成份的基礎上，結合黨內實際來建立健全黨內彈劾罷免制度，并且制定切實可行的操作措施，以此來支撐黨內選舉制度，使之成為制約和監督在任期間各級領導干部的重要杠桿。一般而言，黨的各級代表大會提起的彈劾罷免主要針對縣以上黨委成員，黨員個人或聯合提起的彈劾罷免則針對與自己日常工作和生活聯系密切的基層單位領導。彈劾罷免案的運作是一件嚴肅的事情，一定要以事實為依據，以黨規黨法為準繩，制定具體的規則、程序，切忌把彈劾罷免當成了泄私憤。

四、完善對違反黨內選舉制度的監督和懲罰機制

(一)紀委監督職能和懲罰機制的缺位

現行黨章規定紀委的職能之一是：“檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內法規的比較重要或復雜的案件”[1]90。這就是說，黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督違反黨紀的專門機關。前文所述的黨內選舉中所存在的種種問題，既有制度設計上的問題，又有違反黨章和違反黨內法規的問題，還有嚴重違反黨紀的問題，按理應受到紀委的監督和處理,然而這些問題卻很少出現在紀委的工作范圍之內。換而言之，紀委的監督和懲罰黨內違紀違法行為的職責嚴重缺位,現行的紀委監督體制和監督方式亟待改革和完善。

1.黨委和紀委兩者之間的關系不對稱

現行黨章第三章第19條規定：“黨的全國代表大會的職權是：選舉中央委員會；選舉中央紀律檢查委員會”。第四章第25條規定：“黨的地方各級代表大會的職權是：……(四)選舉同級黨的委員會，選舉同級黨的紀律檢查委員會”[1]77,80。這就是說，由于黨的各級委員會和各級紀律檢查委員會都是由黨的各級代表大會產生——即授權機關相同(或說權力來源相同)。因此，從理論上來說，黨的各級委員會和各級紀律檢查委員會應該是平行的兩個機構，不應該是一者屬于另一者。但是黨章第八章第43條又規定：“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作”。第44條規定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規……協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作”[1]88,89。這些規定的含義也十分明確：黨的各級紀律檢查委員會應當隸屬于各級黨的委員會，并在其領導下開展工作。由上可以看出，黨章的第19、25條和43、44條有不相稱、不協調之處，這就導致了黨的委員會和黨的紀律檢查委員會兩者之間的關系不對稱、不平衡。

2.紀委的監督職能缺乏相對獨立性和權威性

被授權機關賦予特殊監督權的機關，所擁有的監督權是“專門監督權”。這種專門監督權是有特定指向的，而不是全面的。黨的各級紀委是由同級黨的代表大會選舉產生并授予特殊監督權的黨內專門監督機關。它主要是對特定對象的黨紀進行“專門監督”，它在黨內具有其他任何機關不可替代的功能和作用。按理，黨的各級委員會，除了受同級黨代表大會的一般監督之外，還應該受同級紀委的專門監督。

但是，《中國共產黨黨內監督條例(試行)》第8條指出：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關。中央紀委在中央委員會領導下，黨的地方各級紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委領導下”[6]來履行黨內監督的職責。根據這條規定和上述黨章第19、25、43、44條的內容，紀委目前只能實行由同級黨委和上級紀委領導的雙重領導體制，這就使得紀委的監督和懲罰職能處于十分尷尬的地位：從理論上來說，紀委和黨委的授權機關相同，權力的來源一致，兩者不是領導與被領導的關系而是監督與被監督的關系；但在實踐中來看，紀委卻必須在黨委的領導下展開工作。在現行的這種領導體制下，紀委的監督和懲罰職能則很難實現——因為一方面，紀委這種從屬關系的設置與其權力的來源是互相矛盾的，兩個機構同來源于黨代表大會，但其中一個機構卻隸屬于另一個機構，它不但不符合權力制衡原理，而且還使得紀委喪失了其應有的相對獨立性；另一方面，由于紀委監督的重點對象是其上級——同級黨的委員會，同級黨委如果出現了違反黨章黨紀黨法的現象，則很難得到有效地糾正。這種監督主體受制于監督客體的體制從根本上說是違背監督原則的。這樣，紀委又喪失了其應有的絕對權威性。

這種監督體制和監督方式所帶來的直接后果是：“做什么事上級紀委可以安排，怎么做卻得聽從同級黨委的意見”。由于缺乏相對獨立性和絕對權威性，因此極大地束縛了紀委的手腳，紀委很難對同級黨委，特別是某些常委違反黨內選舉制度的行為進行有效監督和懲罰，從而造成事實上的“弱監”和“虛監”。

(二)完善紀委監督職能和懲罰機制的若干思考

1.在依法治國的框架內履行自己的職能

法治是治國理政的基本方式。中國共產黨領導人民制定法律，黨的所有機構都必須在憲法和法律的范圍內活動，任何黨的組織、機構和紀委干部都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。紀委在行使自己的監督職能時，必須嚴格區分和掌握黨章、黨紀與法律之間的尺度，只能對違反黨章、黨紀的行為進行監督和處罰，而對違反憲法和法律的行為，則必須移交給相關的檢察機關和司法機關來處理。只有這樣，才能確保審判機關和檢察機關依法獨立地、公正地行使審判權和檢察權，以真正全面推進依法治國。

2.在適當的時候對黨章的若干規定進行合理的修改

①修改的原因：黨章是黨的根本大法，黨的各級組織的設立及職責所在都應以黨章為準繩；②修改的原則：調整和理順黨的代表大會和黨的委員會、紀律檢查委員會之間的關系；③修改的目標：改變紀委受同級黨委和上級紀委雙重領導的體制，確定各級紀委同各級黨委平行的體制，下級紀委實行歸上級紀委直接領導的垂直體制，即，將“雙重領導”改為“統一管理，直接領導”；④修改的目的：強化黨內監督的專門機構——紀律檢查委員會，使其具有相對獨立性和絕對權威性。

只有這樣，才能使各級紀委能夠真正地充分地行使自己的監督權，以更好地來履行對黨內選舉監督的職責；也只有這樣，才能徹底糾正在黨內選舉中所屢屢出現的違反黨章、黨內法規和黨紀的行為。

3.要逐步建立黨內分權制度

對權力進行有效地監督和制衡是市場經濟發達國家有政治競爭力政黨的普遍特點。當今，在世情、國情、黨情發生深刻變化的新形勢下，黨面臨著“執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗”和“精神懈怠的危險，能力不足的危險，脫離群眾的危險，消極腐敗的危險”[7]。作為執掌國家公共權力的中國共產黨，能否有效地對權力進行制度化的監督和控制，不僅是進一步改革與完善黨內選舉制度的需要，更是能否徹底根除腐敗，使黨能夠長期執政的需要。為此必須做到在執政黨內部建立適當的分權制。黨在這一點上也曾經進行過有益的嘗試，特別是中共八大在黨的體制構建問題上也邁出過可喜的第一步。但在黨的政治實踐過程中，由于“三權”高度集中于各級黨委和常委以及“第一把手”身上的現象長期沒有得到有效糾正，因而黨內監督和懲罰機制的軟弱、缺位現象十分突出。

今天，針對由于沒有必要的分權而使得黨委(常委)權力的過分集中，集中的權力又缺乏有效的監督而導致了權力的濫用，權力的濫用又進而產生黨內選舉中經常發生的違反黨章、黨內法規和黨紀的行為，有必要根據權力制衡的原理， 在黨內的現行體制上設立黨的權力機構之間的相互制約和平衡機制，實施“必要的分權”，即決策權、執行權和監督權相分離的權力制衡機制。要逐步建立黨的各級代表大會是同級黨的權力機關和決策機關，黨的各級委員會是執行機關，黨的各級紀律檢查委員會是監督檢查機關這樣一種分權機制。只有調整權力結構，平衡權力關系，紀委的監督和懲罰機制才能真正有效。

這里必須正確理解權力制衡這一原則的科學性和合理性。因為分權制衡機制正是“為了簡化和監督國家機構而實行的日常事務上的分工”，而關鍵是要認識到：黨的決策權、執行權與專門監督權這三權的合理劃分與相互制約，與西方的三權分立有著本質的區別，因為這三者權力最終都來源于黨的全國代表大會，因此黨內的權力在整體上是集中統一的，而不是相互鼎立的，是在黨的“一元”領導下的黨內“多元”分權，它只會加強和完善而決不會削弱黨的領導，其總的出發點是：必須堅持“領導我們事業的核心力量是中國共產黨”這個最基本的原則，必須有利于“不斷提高黨的領導水平和執政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力”[2]49。

[1] 中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2007.

[2] 胡錦濤.在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 斯大林.斯大林文選:下冊[M].北京：人民出版社，1962:80.

[4] 中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2002:33.

[5] 列寧.列寧全集:第10卷[M].北京：人民出版社，1987:153.

[6] 中國共產黨黨內監督條例(試行)[M].北京：中國法制出版社，2004:4.

[7] 胡錦濤.在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話[M].北京：人民出版社，2011:10.