基層社會治理體系與社會管理創新的建構邏輯

王 蔚

(中共湖南省委黨校湖南行政學院 科社(政治學)教研部，湖南 長沙 410006 )

社會管理職能是任何一個國家不可或缺的，它是一種維系人類共同體生活秩序尤其是現代國家政治體系良性運作的主要手段。正如恩格斯所言：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎,而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”[1]在一個成熟的現代國家里，社會管理承擔著規范社會行為、協調社會關系、促進社會認同、增進社會福利、緩和社會沖突、維持社會秩序、應對社會風險、維護國家主權、促進社會良性運作等基本功能。同時，社會管理職能更是國家對社會現實問題的回應，它一方面反映了一定歷史發展階段中社會結構變遷和利益關系變化的格局和特征，另一方面也反映了社會民眾在經濟社會發展過程中對普遍面對的社會矛盾迫切需要解決的訴求。

在當前中國社會轉型時期，提高社會管理的科學化水平比以往更為迫切，因此，推進社會管理創新被中國共產黨明確為是中國特色社會主義建設總體布局中的一個重要內容，新一屆政府更是提出要推進社會治理創新、實行多元主體共同治理的新思路。因此，如何清醒地認識我國基層社會治理體系與基層社會管理創新的邏輯起點，客觀分析在創新基層社會管理工作中面臨的主要問題，探討基層社會管理創新的建構邏輯，對于以保障民生為重點的社會建設和中國特色社會主義和諧社會的構建具有前所未有的重大戰略意義。

一、邏輯起點：以人為本、執政為民

社會管理是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉,對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程[2],同時也是規范和協調社會組織、社會事務和社會生活的活動[3]。一言以蔽之，社會管理就是對人的管理和服務，它既是治理，更是服務，它涉及到廣大人民群眾的切身利益。要推進和創新新形勢下的基層社會治理體系與基層社會管理工作，提高社會治理的科學化和現代化水平，必須始終堅持以人為本、執政為民。

(一)基層社會管理創新堅持以人為本、執政為民，是在改善和創新管理中加強社會建設的需要，也是體現以人為本、全面推進社會建設的重要實現途徑

民生問題是創新社會管理的根本，加強社會建設、創新社會管理最根本的是要把民生問題解決好。因為民生問題涉及人民群眾的衣食住行、教育醫療、勞動就業等諸多方面，直接關系到廣大人民群眾的生命、生活與健康，民生問題解決得好不好，不僅影響一個地方的改革發展與和諧穩定，而且影響黨和人民群眾的關系，影響黨的執政基礎。因此，在社會管理中必須把民生問題放在突出位置，多謀民生之利，多解民生之愁，解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，解決好人民群眾學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等問題，把以人為本、執政為民的原則落到實處，把民生和公共服務工作在一個有效的管理體制推進過程中做得更加有效、更加符合群眾愿望，努力讓人民過上更美好的生活。只有在服務群眾方面創新新的思路和方法，才能真正開創新形勢下社會管理的新局面。

其實，中國共產黨率領中國人民在建設中國特色社會主義的征途中，已深刻認識到了創新社會管理與加強社會建設的重要性。黨的十六屆四中全會最早提出“社會建設與社會管理創新”的概念，黨的十七大報告明確了社會建設的基本內容，黨的十八大報告則強調“在改善民生和創新管理中加強社會建設”，并具體闡釋了社會建設的六大內容：努力辦好人民滿意的教育、推動實現更高質量的就業、千方百計增加居民收入、統籌推進城鄉社會保障體系建設、提高人民健康水平、加強和創新社會管理。目前正在實施的“十二五規劃”在加強社會建設、建立健全基本公共服務體系中也提出了六個方面的任務：就業和勞動關系、收入分配、社會保障體系、醫療衛生、人口管理、社會管理。可見，加強和創新社會管理，是黨中央從國家事業發展全局出發確定的一項重大戰略任務，是適應我國社會結構和利益格局的發展變化、實現人民安居樂業與國家長治久安的重要保證。而社會管理和服務的重心與難點在基層，社會穩定的根基也在基層，因此，基層社會管理的創新是加強和創新社會管理的題中應有之義。從一定意義上講，基層社會管理水平的高低，既影響著社會管理宏觀政策的有效貫徹和落實，也直接反映出社會管理的整體績效，因此，必須明晰當前重點，努力尋求有效路徑，促進基層社會管理水平提升。

(二)基層社會管理創新堅持以人為本、執政為民，是體現中國共產黨全心全意為人民服務宗旨的根本需要

以人為本、執政為民的落腳點就是為了讓廣大人民過上美好的生活，它是中國共產黨全心全意為人民服務根本宗旨的集中體現，是衡量中國共產黨一切執政活動的最高標準。中國共產黨的全部執政活動，就是不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，讓廣大人民群眾過上幸福安康的生活，其執政的合法性也根源于此，推進中國特色社會治理體系與社會管理創新也必須體現這一要求。社會治理體系的構建需要社會多元主體的協同參與，社會管理的創新又牽扯到社會各階層和利益集團的利益，必然會打破改革開放以來已取得的利益結構和利益格局的穩定。只有在任何時候、任何情況下，把最廣大人民群眾的根本利益放在首位，始終把群眾的呼聲當作首要信號，把群眾的需要當作首要選擇，把群眾的利益當作首要考慮，把群眾的滿意當作首要標準，堅持為人民群眾辦實事、解難事、做好事，才能把全心全意為人民服務的黨的宗旨貫穿于社會管理創新的全過程，只有這樣，才能確保社會的和諧與穩定。

(三)基層社會管理創新堅持以人為本、執政為民，是促進社會公正、激發人民群眾創造活力、構建和諧社會的迫切需要

我國是社會主義國家，廣大人民群眾的根本利益是一致的，但是我國是個超大型的發展中國家，現實中的廣大民眾實際上是一個多元化的利益主體，有著不同的利益訴求，人民內部利益多元化是一種客觀存在。各階層、各民族、各地區、各行業之間以及中央與地方、城市與農村、沿海與內陸之間都存在著利益的多樣性與差異性，雖然這種差別具有非對抗性和非對立性，卻難免有沖突和矛盾的時候，尤其是在發展社會主義市場經濟的過程中，由于市場經濟的本性和運作機制必然導致財富分配的不平等，利益多元化的趨勢得到了進一步增強，不平等的現象也越來越明顯。這種不平等雖然可以是市場經濟體系充滿活力和具有效率的動力之源，同時也成為加劇社會矛盾的誘因，每年發生的不同程度的群體性事件便是佐證。社會矛盾和利益結構的失衡，對社會公正的呼聲更加凸顯。鄧小平早就預測到：“少部分人獲得那么多財富,大多數人沒有,這樣發展下去總有一天會出問題。分配不公，會導致兩極分化，到一定時候問題就會出來。”[4]因此，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，讓廣大人民群眾都能享受改革開放的紅利，構建社會主義和諧社會成為迫在眉睫的事情，通過加強社會建設、改革社會體制、構建社會治理體系、創新社會管理工作來促進社會公正和諧并激發人民群眾創造活力的工作提上了重要的議程。

2011年2月23日習近平在省部級主要領導干部專題研討班結業式上強調：“社會管理主要是對人的服務和管理，說到底是做群眾工作。一切管理部門都是為群眾服務的部門，一定要把全心全意為人民服務的根本宗旨貫徹始終；一切社會管理工作都是為群眾謀求利益的工作，一定要把實現好、發展好、維護好最廣大人民的根本利益貫徹始終；一切社會管理過程都是做群眾工作的過程，一定要把群眾觀點、群眾路線貫徹始終。”①參見《習近平在省部級主要領導干部專題研討班結業式上強調群眾工作是社會管理基礎性經常性根本性工作》(http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/23/c_121115704.htm)。因此，加強基層社會管理創新，要把群眾工作作為一項基礎性、經常性、根本性的工作。要通過推進社會體制改革的一系列制度安排，充分調動和發揮廣大人民群眾的積極性和創造力，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，通過政府、社會、公民多元協同發展，推動社會管理體制創新，把政府管理與社會自治有機統一起來，進一步開創社會和諧人人參與、人人有責、人人共享的生動局面。

二、建構難點：基層社會管理創新過程中需要克服的困難

當前，我國加強和創新社會管理、改革和完善社會管理體制機制的訴求，直接的動力源于我國現階段社會轉型過程中衍生的種種社會問題及其挑戰。改革開放30多年，我國取得了舉世矚目的偉大成就，也出現了很多前所未有的發展問題，這些新情況、新問題考驗著我們黨的執政能力和政府的公信力與執行力。胡錦濤在黨的十八大報告中對當前的形勢做了清醒而理性的判斷：“前進道路上還有不少困難和問題。主要是：發展中不平衡、不協調、不持續問題依然突出，科技創新能力不強，產業結構不合理，農業基礎依然薄弱，資源環境約束加劇，制約科學發展的體制機制障礙較多，深化改革開放和轉變經濟發展方式任務艱巨；城鄉區域發展差距和居民收入分配差距依然較大；社會矛盾明顯增多，教育、就業、社會保障、醫療、住房、生態環境、食品藥品安全、安全生產、社會治安、執法司法等關系群眾切身利益的問題較多，部分群眾生活比較困難；一些領域存在道德失范、誠信缺失現象；一些干部領導科學發展能力不強，一些基層黨組織軟弱渙散，少數黨員干部理想信念動搖、宗旨意識淡薄，形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費現象嚴重；一些領域消極腐敗現象易發多發，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻。”②參見胡錦濤《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》(http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm)。

隨著我國經濟社會的快速發展，基層管理形勢相應發生著深刻變化，基層政府在社會管理中面臨新的挑戰。

(一)從鄉村社會向城鎮社會轉型中帶來一系列的社會難題

社會轉型的一個重大標志就是越來越多的鄉村轉型為城鎮。2012年9月15日，東北亞開發研究院、中小城市經濟發展委員會、中國社會科學院社會科學文獻出版社等單位聯合在北京召開第九屆中國中小城市科學發展高峰論壇，論壇發布了《2012中國中小城市綠皮書》，該書指出：2000年至2011年，我國城鎮化率由36.2%提高至51.3%③參見《〈2012中國中小城市綠皮書〉:中國城鎮化率已超過50% 》(http://www.qmw.cn/xueshu/2012-09/17/content_5095905.htm)。。這意味著城鎮比例已經超過農村，但是，我國的城鎮化是一種典型的“不完全城鎮化”，大量農民只是名義上的城鎮“居民”，主要體現在大量進城務工的農民工、郊區就地轉化的農轉非居民以及城鎮擴區后存在的大量農民，雖然住在城鎮地區，并被統計為城鎮居民，但他們并沒有真正融入城市。這種轉型中的城鎮化給傳統管理帶來了一系列困難和挑戰。

首先，大量的鄉村人口高度流動至城市，導致城市人口的高度集中以及資源爭奪明顯加劇，城市容積率等問題接踵而來。其次，城鎮化催生了大量的流動人口，因為戶籍制度的限制，這些外來務工者在工作地受到原有福利制度和社會心理的雙重歧視，難以享受到教育、醫療、就業等方面同等待遇和社會保障。特別是現在農民工二代正在逐步成長，他們的生活狀況與他們對都市生活的預期存在很大的差異，回到農村又面對失地境遇，有可能成為無土地、無職業、無社保的“三無農民”。這些問題處置不好，將直接成為社會生活不穩定的導火索。再次，農村出現“空巢化”現象。隨著農村剩余勞動力向城市大量轉移，留守婦女、留守兒童和留守老人成為農村當前普遍存在的難題。最后，在城鎮化過程中，人們的行為方式、生活方式、價值觀念都會發生明顯的變化。在從熟人社會向陌生人社會轉型中，依靠禮俗和同質性文化來維系社會關系的方式與城市社會理性和法理規則發生明顯沖突，農民的交往行為方式無法適應而有可能導致行為失范。

(二)從“單位人”向“社會人”轉型帶來管理難度

隨著市場經濟發展，傳統單位體制面臨解體，勞動者由“單位人”逐步向“社會人”轉變，使得國家通過單位全方位管理和控制其成員的模式開始解體，單位與個體之間形成的全面支配和依附關系徹底瓦解。傳統單位管理體制的逐步消失改變了國家與社會的關系：一是改變了國家對個體成員的統治關系，個體成員獲得了一定自由度與決定權；二是在擴大自由發展空間的同時也增加了個人發展的隨意性和隨機性，社會呈現出原子化和碎片化特征。依賴于單位的社會管理功能正在大幅度減弱，社會流動不斷加強，使得相當一部分社會成員處于非組織化狀態，原子化和碎片化的狀態使得個體行為得不到應有的約束，由此帶來了社會矛盾與社會問題的多發性和不確定性，給有序、有效管理帶來了復雜性和難度。

(三)地方經濟發展過程中社會矛盾易發多發挑戰社會管理創新的難度

地方政府在推進地方經濟社會發展過程中和在加速發展和均衡利益分配中面臨很大的挑戰。比如：社會問題頻發、群體性事件增多、上訪多、社會矛盾激化，表現在群眾在涉災涉訴、征地拆遷、環境污染等方面的訴求不斷增多，看病、就業、安居等方面的問題亦疊加出現，直接引發了一些社會矛盾。根據《中國社會發展藍皮書》統計，每年發生的群體性事件，多達數萬起。在當前社會矛盾多發、易發的轉型時期，如何加快推進政府社會管理體制和運行機制的創新，提高地方政府的社會管理能力和水平，是當前亟需破解的一項重要課題。

(四)收入分配兩極化現象日漸突出，底層民眾情緒化嚴重，需要創新社會管理

隨著社會階級階層結構的巨大變化，群體之間、階層之間的地位和利益關系也發生了變化，近幾年來，社會階層的收入差距在不斷擴大。2013年1月，國家統計局首次公布的基尼系數顯示，2012年基尼導數為0.474,表明我國國內居民貧富差距依然較大①參見《我國首次公布基尼系數 統計局承認貧富差距較大》(http://www.chhzm.com/epaper/hzwb/content/20130121/Articel11001QY.htm)。。其中，城鄉收入差距、地區收入差距、階層收入差距、行業收入差距以及干部與群眾收入差距指數都在明顯擴大。改革收獲了巨大的成果，但改革的成果沒有讓廣大人民充分共享，沒有為廣大階層民眾充分共享，導致了底層民眾的情緒越來越難以穩定。

(五)基層組織建設薄弱有礙于基層社會管理創新

農村基層組織建設是經濟社會發展的基礎，社會管理創新的一個重要任務就是要不斷增強農村基層黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力，為推進新農村建設提供堅強的組織保障。但是，在各種基層組織中普遍存在建設薄弱的問題。比如隊伍建設不力、管理經費保障不力、基層管理人員缺乏，致使一些地方社會管理和政府服務還比較滯后。

從基層黨組織的建設來看，雖然國家在這方面下的功夫很大，各級黨委也都非常重視基層黨組織建設，但是基層黨組織在領導作用、政治核心作用以及監督作用等方面存在發揮不力的情況。一些農村基層黨組織缺少政治意識、大局意識、責任意識和陣地意識，重經濟建設不重社會管理，認為經濟工作搞好了，一切社會管理工作就做好了。一些農村基層黨組織的同志往往習慣于用簡單、粗暴的管理辦法處理當前復雜的人民內部矛盾，以上級領導的指示為依據而不是以法律和政策為依據解決問題。

此外，還有一些社會問題挑戰著社會管理創新的難度，比如，利益結構的固化、垂直流動的空間和通道變窄，阻滯底層精英向上流動，導致個體發展動力不足；政府提供公共產品和公共服務的能力、水準和方式與民眾需求升級之間的不適應性加大；社會流動和社會轉型中社會成員的價值信仰缺失，整個社會難以形成公共認知和遵守的社會行為規范，一些社會行為不斷跌破道德底線。

三、建構途徑：創新基層社會管理的主要工作思路

當前，創新和完善社會管理需要我們直面所有的社會問題、社會矛盾和社會沖突，分析其形成的機理，尋求解決路徑。

(一)樹立科學的創新理念和正確的價值取向

首先，在加強和創新社會管理中要更加堅定堅持以人為本、執政為民的理念，就是要真正把社會建設擺到與經濟建設同等重要的位置；就是要統籌城鄉發展，加快推進城鄉一體化進程；就是要把保障和改善民生作為一切工作的出發點和落腳點；就是要轉變社會管理理念，實現由防范、控制型管理向人性化、服務型管理的轉變。

其次，公平正義是社會管理創新的根本價值追求。要讓人人共享改革開放的可喜成果，必須確立公平正義準則，構建公平正義社會，為構建和諧社會提供保障基本權利和尊嚴、維護機會均等、實現程序正義的制度框架。

第三，多元協同、社會共治是創新社會管理的根本出路。社會管理的主體應該是多元化的，它不是政府單一主體的單邊行為，它是除了政府主體之外還有其他社會公共組織多元主體參與的共同治理的過程，政府的分權和授權是建立政社合作、形成良性互動伙伴關系的首要條件。在理念上要把社會管理轉變成社會治理，以社會需求為中心，增強社會活力，增加居民的互動和參與度，把社會問題轉化為社會議題，推動社會秩序的多樣化和人性化，以開放的姿態增進社會和諧。

第四，法治是創新社會管理合法性的保障與手段。任何政府和任何公民都應在憲法和法律規定的范圍內行使自己的權力和權利。沒有法治就談不上基本的公平正義，法治是正義實現的制度化保障。對政府而言，法治就是要約束公共權力，將權力關進制度的籠子里，要求政府必須依法行政保障公民權利。對公民個體而言，法治不僅是要強調公民的權利意識，還要強調公民的責任意識，強化民眾的守法意識和行為，要在法律許可的范圍內維權，同時還要具備一定的公共理性精神。

(二)強化基層組織建設，夯實基層社會管理創新工作的組織基礎

社會管理創新需要頂層設計，但是工作的重心必須放在基層，工作經驗需要基層創新，工作措施需要基層落實。這是因為，基層組織建設是社會管理的基本單元，只有充分發揮基層組織的作用創新社會管理，才能有效解決發展中的諸多矛盾和問題。

首先，加強各個領域黨的基層組織建設，實現黨組織和黨的工作全覆蓋，強化鄉鎮街道的社會管理和公共服務職能，充分發揮基層黨組織引領服務群眾、反映群眾訴求、化解社會矛盾的重要作用。在各種基層組織中，基層黨組織是黨在基層社會管理中的領導核心，基層黨建創新是基層社會管理創新的原動力。這種領導核心作用和原動力，有利于保證黨的路線、方針、政策在基層的貫徹執行，有利于重大問題的科學決策，有利于協調和處理各方面的利益與矛盾，有利于保證地方經濟平穩較快發展和社會和諧穩定。為此，要保證實現基層黨組織的可持續發展，搭建基層黨組織與社會多元主體的協作平臺；要完善基層黨建工作運行機制，把黨建工作要求與基層社會發展任務有機結合起來；要進一步加強和完善社會管理格局，切實加強黨的領導。在基層社會管理創新中，要完善日常工作機制，建立定期分析社會管理工作的制度，研究解決社會管理中的重大問題，加強對社會管理工作方面的規劃制定；要把社會工作者人才隊伍建設、社會管理工作培訓分別納入人才隊伍建設總體規劃和干部教育培訓規劃，明確具體目標，細化具體舉措；要完善干部考核評價機制，加強考核結果運用，增強基層黨組織的凝聚力和生命力。

其次，建立健全基層保障機制。把人力物力財力更多地投向基層、向基層傾斜，特別要形成激勵機制和保障機制，讓人才在基層留得住、扎得下，實現基層有人辦事、有錢辦事、有能力辦事。

第三，培育社會組織建設。基層組織居于基層民眾之中，是黨和政府聯系基層民眾的基本紐帶。基層民眾通過各種各樣的基層組織平臺集中反映他們的多種訴求到黨的領導機關中來，使得黨和政府同廣大民眾保持著廣泛而又密切的聯系。社會組織是基層社會管理最重要的內容，如同經濟改革中政府把更多的任務交給企業去做一樣，今天的社會管理和社會建設應該更多地交給社會組織去完成。

(三)轉變政府職能，建設服務型地方政府

在社會轉型中，轉變地方政府職能至關重要。在市場經濟社會環境下，通過行政系統功能的轉換和重新定位，為破除計劃經濟公共資源配置低效率的狀態、重新優化資源配置建立良性的“路徑依賴”，形成“市場主導-社會自治-政府服務”的現代治理模式。正確處理好市場與社會的關系，在轉變政府職能過程中要有壯士斷腕的決心，把該放的權放掉，把該管的事管好，激發市場主體和社會主體的創造活力，把地方政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。結合政府職能轉變和建設服務型政府，切實限定政府責任和履職邊界，明確地方政府及其部門履行職能的權力邊界和職責范圍，真正實現政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。按照權責一致的原則，不斷規范地方政府的行為，實現管理與責任掛鉤、與利益脫鉤，切實為社會組織的發展和基層自治開放空間，培育服務市場，營造發展環境。基層政府要把政府重心下移，把社會管理和社會服務等職能向基層延伸，變管理為服務，實施政府購買服務和“費隨事轉”辦法，確保基層有錢辦事。健全市、縣、鄉、村四級政務服務體系，把政府職能職責與建立臺賬工作緊密結合，以更貼近群眾的方式，履行政府職責。

(四)發展社會管理多元協同治理模式

作為一個后發型現代國家，我國地方政府在經濟社會政治生活中發揮著重要作用，但是對政府積極作用的強調并不意味著對社會公眾的忽視。社會管理并不是政府的獨角戲，而是政府與社會公眾的合作互動，尤其是對公共事務非常繁瑣的基層，政府更不可能也沒有精力事無巨細地參與到所有的公共事務管理之中，此時，就需要社會的積極參與、支持和配合。在一定意義上講，公共參與不同于政治參與，它的范疇更加廣泛，平臺更加廣闊，空間更加寬廣。只要事關公共利益，都可以通過公共參與的方式予以協調解決。公共參與能在互動過程中建構起參與者對社會的認同感和參與效能感，進而積極構筑社會成員與管理者之間的互信。對于當下的基層社會管理，社會組織是可以充分發揮作用而且應該予以鼓勵參與的重要力量。除此之外，還要積極拓展空間、暢通渠道，構建現實社會與虛擬社會和諧并進的廣闊渠道，讓公眾力所能及地參與到更多的領域，培育良好的參與氛圍，讓參與者在輕松、常態化的環境中自覺參與。

首先，要大力培育成熟而有規則的社會組織。地方政府要結合實際，有序放開社會組織發展的門檻。通過簡化登記手續、降低準入標準，引導經濟科技類、慈善公益類、社會服務類、社區服務類的社會組織加快發展；通過科學評估，將部分不適合由政府履職的職責交由社會組織承擔，并通過合同外包、特許服務、購買服務等多種新公共治理工具和形式，形成開放競爭的社會服務市場；在稅收減免、會費收取、票據管理、社會保險等方面積極作為，為社會組織發展提供便利和良好的發展環境；充分發揮“兩新組織”在社會管理中的作用，通過開展扶貧幫困、奉獻愛心、回報社會等服務活動，參與社區(村)共建、社會慈善事業和地方重大活動，調動社會組織為群眾排憂解難。

其次，發動公民參與社會管理、樹立服務意識。強化基層民眾的自我管理、自我教育、自我服務，發動群眾有組織地參與社區建設，深化基層民眾的代表議事會議制度，建立家家參與、戶戶有責的社會管理長效機制。激活公民自我管理資源，通過宣傳、幫扶、引導等方式，培養和壯大志愿者隊伍，弘揚志愿者精神，激勵社會各界熱心參與公益事業，促進文明的社會氛圍的形成。

再次，鼓勵協商治理。健全社會主義協商民主制度是黨的十八大報告中首次提出的理念。協商民主的精神應該充分體現在社會管理多元互動的格局中。在我國基層社會管理實踐中，已經探索出了很多有益的值得推廣和借鑒的基層協商民主的辦法，比如基層協商議事會、社區居民共商會等都是通過協商來實現社會管理良性化的有益探索。事實證明，協商治理模式能夠培養出有效治理所必需的公民美德，如相互理解、相互尊重、妥協和節制等，能夠促進成員積極形成集體責任感，也有利于促進政府作用的合理發揮，避免政府作用過當或政府不作為，從而建構規范化的現代公共行政，有利于推動官民互信，形成官民互動。

(五)加強社會管理的法治保障

實施社會管理離不開強有力的法治保障。要切實加快社會管理領域的立法工作，依靠法律來規范個人組織的行為，協調社會關系，監督和保護公共權力，保護公民合法權益，防止公共權力對公民權利的侵犯[5]。

首先，對地方黨委和地方政府而言，要通過法治，進一步明確黨委、各級地方政府、社會團體、社會組織、公民、企業在社會管理中的定位和職責。徹底避免政府在社會管理中的越位、錯位、缺位，建立長效的公共服務體制，依法行政，公平公正地處理公共事務。通過立法，避免工作的隨意性，防止權力濫用和以權謀私。

其次，對各種社會組織而言，要通過法治，推動社會空間的生長發育和完善，形成國家與社會的良性互動，使得全社會達成共識，形成公共理性精神，從而不斷保障公民社會權利的實現，并切實履行公民應盡的義務。

第三，從整個社會管理的角度而言，要通過法治，及時平衡利益糾紛，化解社會矛盾和沖突。加強社會管理的法治保障需要加強社會立法，用法律手段來強化和保障公民的社會治理主體地位，維護民主的社會治理機制。現代國家無不通過立法來集中民意、保護產權、調整利益關系，實現社會資源和社會利益的合理分配，這也是基層社會管理的任務之一。只有通過立法、執法、司法等方式調整各類社會主體間的財產關系、家庭關系等，才能起到調節矛盾、緩和矛盾的作用。因此，要將當前社會管理中的一些行之有效的方法、措施上升到法律層面，以公開、公平、公正的方式對原子化的個體社會行為作出判斷，對人們的利益糾紛和矛盾糾紛進行權威的合理合法的處置。

[1] 馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯選集:第3卷[M].北京:人民出版社,1995:523.

[2] 李學舉.加強社會建設和管理 促進社會和諧與發展[J].求是,2005(7).

[3] 俞可平.推進社會管理體制的改革創新[N].學習時報,2007-04-23.

[4] 中共中央文獻研究室.鄧小平年譜 (1975-1997):下冊[M].北京：中央文獻出版社，2007： 1 364.

[5] 馬凱.努力加強和創新社會管理[J].求是,2010(20).