社會組織去行政化：起源、內容和困境

孔凡義 姜衛平 潘詩鈺

(1.中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073；2.中國社會科學院 辦公廳,北京 100732)

黨的十八屆三中全會提出要“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”，其中，政社分開的核心之意就是解決社會組織的去行政化問題。

一、社會組織去行政化的起源：國家和社會關系的調整

我國的社會組織無論是在人員構成、經費來源、組織結構方面，還是在運作規范、活動方式方面，都體現出強烈的行政色彩。政府在社會組織成立的過程中也往往居于主導地位，使得社會組織在組織結構上與政府組織具有一定的同構性，并成為政府部門的附庸[1]。從國家與社會組織關系的角度來看，我國的社會組織大致經歷了三個發展階段。

1.社會組織國家化

新中國成立后，我國逐步形成了全能主義國家，社會領域被國家或政府所覆蓋，社會組織沒有自我存在和生長的空間，社會組織被國家化。在權力機構上，政府權力完全控制著社會組織，政社合一，社會組織沒有獨立性，除了一些完全國家化的名義性社會組織外，基本上不存在其他的社會組織。在職能關系上，政府履行著本屬于社會領域或社會組織應該履行的職能。在權能關系上，國家或政府的權力極度膨脹，而社會領域或社會組織的權力式微，能力低下[2]。

社會組織國家化表明，社會組織實際上充當著國家一級政權機構或者派出機構的角色，是國家權力的代理人，是國家機構在社會領域的延伸。具體表現在：第一，由于國家一方面盡力消減市場關系并用行政手段控制資源的分配，另一方面又強迫社會組織承擔起其成員永久性就業和福利的責任，因而造成社會組織成員對社會組織的全面依附。第二，國家對社會的管理不是通過嚴格的法律規范來實現，而是通過被納入國家行政機構的社會組織來對社會成員進行控制和管理。第三，在國家政治生活中居于絕對領導地位的黨組織延伸到一切社會組織之后，社會組織同時成為其成員參與政治過程的主要場所。第四，對于個人來說，社會組織的黨政機構不僅是勞動過程的管理者，而且在政治、法律上都實際上代表了黨和政府。在社會生活受到國家行政權力全面控制的條件下，離開社會組織黨政的認可和證明，個人的許多社會活動都無法進行。

2.社會組織行政化

改革開放后，一部分市場主體逐步從黨和政府的控制中解放出來，獲得了獨立的生存和生長空間。在城市，單位體制逐步瓦解，市民自由流動成為可能。在農村，人民公社逐漸解體，農民的自由流動也成為可能。政黨和國家對社會的控制相比全能主義時期放松許多。在這種形勢下，社會組織擁有了一定的生存和發展空間。另一方面，以市場經濟為基礎的市場社會逐步發展起來，它為社會組織的發展注入了力量。但是，因為以前社會領域或社會組織長期隸屬于國家或政府，社會組織具有強烈的行政化色彩。社會組織先天不足導致它們具有強烈的依附于國家或政府的沖動。在社會組織外部，社會組織因依附于國家或政府，沒有獨立自主性；在社會組織內部，國家或政府的行政運轉模式內化于社會組織的日常運轉之中，社會組織沒有自治自立性。

3.社會組織去行政化

改革開放三十多年后，雖然社會組織擁有了一定的生存空間，但是它們仍然無法自由生長和自治運轉。與改革開放之前相比，當前的社會組織控制力大大減弱，其成員失去了對社會組織的人身依附，社會組織也不再具有以往國家代理人的角色，不再以國家代理人的面目出現。黨組織也逐漸從一部分社會組織中撤離，或者在社會組織中的地位和作用弱化。盡管如此，這并不意味著社會組織失去了對政府的依賴性，而是國家和社會組織之間的同質性在減弱，同時社會組織對政府仍然保持著高強度的依附性。

當前的社會組織正處于去行政化階段，與真正實現社會化還有很大差距。具體表現為：

第一，在對社會組織的管理上，國家仍然采用雙重管理體制。1989年10月《社會團體登記管理條例》經國務院頒布實施，該條例對社會團體的成立條件、登記審批程序做出了詳細規定，確定了業務主管部門和登記機關對社會組織進行雙重管理的體制。登記機關對社會組織享有很大的準入權，對社會組織的成立具有很強的否定權。業務主管部門事實上對社會組織領導機構的形成擁有很強的影響力，甚至對某些社會組織的領導人具有直接的任免權。

第二，在社會組織的財務上，社會組織與政府之間的產權仍不清晰。許多社會組織的辦公場所、儀器設備、工資薪酬都由政府提供，社會組織自有產權較少。

第三，在社會組織與政府關系上，社會組織雖然與政府保持著一定的異質性，但與政府之間不是平等的關系，更像是政府的下屬或附屬組織，即上下級關系。社會組織對政府職能轉移的承接更多是通過行政授權或委托甚至是命令的方式實現的，而不是通過購買等市場化的、平等的或協商的方式進行的。

第四，在社會組織內部的結構和運行上，社會組織治理結構更多是通過業務主管部門的授意形成的，而不是通過選舉和自主的方式產生的。在社會組織的內部治理中，社會組織的運轉也不是自治的，而更多的是集權的、專斷的。

綜上所述，從國家與社會關系的角度來看，社會組織去行政化意味著國家與社會關系的再調整，國家與社會之間界限的再確認，是社會組織真正實現社會化。關系的調整就是要改變原有的政府與社會組織之間的強制性關系，界限的確認就是要明確政府與社會組織的責權利。社會組織屬于公民社會領域，是自治領域；國家屬于公共權力領域，是強制領域。社會組織去行政化就是要把以往社會組織的強制性色彩祛除掉，讓它回歸自治，回歸公民社會。

二、社會組織去行政化的內容：外部規范和內部改革

社會組織去行政化是國家和社會關系的再調整、再確認，是社會組織內部治理結構和過程再造。具體而言，社會組織去行政化的內容包括重新定位政府與社會組織之間的人事關系、財產關系和管理方式，重新明確社會組織內部的治理結構，重構社會組織的運作過程。

1.重塑政府與社會組織之間的人事關系

當前一個不容回避的事實是，許多行業協會、社會組織的會長或法人代表往往都是由主管單位現職或退休的領導干部擔任，主管單位可以通過直接控制社會組織的會長或法人代表來對社會組織發號施令。政府為了保證社會組織能夠有效承接政府職能，就要使其與政府同構，按照政府組織的設置辦法建設民間組織，其中最有效的辦法就是由政府直接建立社會組織，甚至將社會組織的內部管理機構直接設立在政府機關之中，成為典型的“二政府”。反過來，社會組織為了獲得政府在財力、物力和政策上的支持，其內部機構設置也與政府對應起來。這樣，政府和社會組織各取所需，政府通過對應的社會組織擴展自己的觸角，社會組織通過與政府機構建立聯系獲取優越的社會政治資源。黨政機構通過提供社會組織合法性的形式、政治思想保證甚至是人員編制和行政級別等有形無形的社會資源從而把社會組織牢牢地控制在手中[3]。同樣地，社會組織也不遺余力地迎合政府的需求以期獲得更多的社會資源。

重塑政府與社會組織之間的人事關系就要堅持政社分開原則，要求現職國家公務人員不得在行業協會等社會組織中兼職，離退休后確需兼任的應當嚴格按照有關規定審批。對存量社會組織可以采取“增量嚴控，存量漸退”的原則，推動政府公務人員退出社會組織，對于既往成立的“官辦”社會組織，將通過其自身換屆選舉，讓原來兼任會長、秘書長等職務的局長、處長們，退出社會組織領導崗位，還社會組織民間本色。

2. 重塑政府與社會組織之間的財產關系

在我國，政府與社會組織之間的財產關系是剪不斷理還亂。早期成立的社會組織大多都是由政府撥款資助成立，政府是社會組織的主要投入者。據統計，截至1987年底我國成立的26個全國性基金會，涉及到政府撥款、贊助的有13個，占總數的50%[4]。雖然改革開放后，社會組織的財政勸募能力增強，具有了一定的財政自主性，但是許多社會組織仍然是依靠政府財政撥款生存的。

重塑政府與社會組織之間的財產關系，就是明晰政府和社會組織對資產的所有權、使用權、租賃權等。政府要避免通過撥款方式直接對社會組織進行扶持，而應該通過向社會組織購買公共服務的方式來厘清與社會組織的財產關系。政府要建立健全政府購買公共服務的辦法，明確社會組織承接政府職能轉移的準入條件，并積極穩妥地開展授權程序和方法的探索，鼓勵社會組織選擇合適的項目參與投標。

3.改革政府對社會組織的管理方式

改變政府對社會組織“重入口管理、輕日常管理”的傳統管理模式，按照國家《社會組織評估管理辦法》組建評估委員會和復核委員會，進一步完善社會組織登記評估機制，健全以規范行為為重心的管理制度，堅持年檢工作與績效評估、信用建設、執法查處相結合，逐步形成準入和日常管理并重的社會組織監管制度。登記管理機關負責社會組織成立、變更、注銷的登記和備案，對社會組織實施年度檢查，對違反登記管理條例的社會組織給予行政處罰。業務指導或業務主管部門負責社會團體籌備申請、成立、變更、注銷的登記和審查，監督、指導社會組織遵守法律法規和國家政策，依據章程開展活動，協助登記管理機關和其他有關部門查處社會組織的違法行為，會同有關部門指導社會組織的清算事宜。業務指導部門要促進相關社會組織依法、規范、有序地承接政府轉移的職能，對社會組織涉及的產業發展、行業規范、對外業務交流拓展等進行業務指導。完善社會組織登記管理機關、業務指導部門及相關部門的信息交流、協同監督、齊抓共管的責任機制，提高監管合力和應急反應能力。

4.完善社會組織內部治理結構

長期以來，社會組織的行政化造成社會組織效率低下、管理松散，因此也讓社會組織飽受詬病。因此要建立以章程為核心的社會組織內部管理制度，健全權責明確、運轉協調、有效制衡的法人治理結構和治理機制，完善會員代表大會、理事會、監事會等內部運行機制，制定議事規則，明確決策機構、執行機構、監督機構的責權利，保證社會組織依法運行、有效治理。要明確會員代表大會、理事會、會長或理事長、秘書長的權利和職責，理事會成員要嚴格按照民主程序選舉產生，會長、秘書長不得從同一企業產生。監事會會員代表要由選舉產生，理事會成員不得兼任監事。通過完善內部治理結構逐步實現社會組織自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務，推進社會組織社會化。

三、社會組織去行政化的困境

社會組織去行政化是國家與社會組織的大調整，面臨著諸多困境。尤其是如何梳理不同社會組織與政府之間的人事關系、財政關系，如何做到政府對社會組織扶持的同時又避免“新行政化”，如何在社會組織非均衡發展的狀況下促進競爭和避免壟斷是社會組織去行政化需要解決的關鍵問題。

1.存量與增量：不同社會組織的去行政化難題

在社會組織去行政化的改革中，不同類型的社會組織存在著不同的困難。存量社會組織一般發展時間長，組織運轉模式成熟，生存能力強，行政化程度比較高，因此，其去行政化改革難度很大。另外，政府對存量社會組織涉入也比較深，社會組織的理事長或秘書長都是由政府退休官員來擔任，政府對社會組織的人事安排有著巨大的影響力。在財政上它們與政府更是存在千絲萬縷的聯系，其辦公用地、基礎設施都是政府早期直接通過財政撥款投入的，這些資產如何實現與政府的剝離是考驗社會組織和政府的難題。如果直接轉移則無法律基礎，如果通過購買的方式來剝離，那么如何確定資產價值，如何保證增量社會組織的公平等問題將隨之而來。

增量社會組織的去行政化改革似乎會容易許多，因為新成立的社會組織與政府之間不存在直接的人事和財產關系。對于它們而言，去行政化意味著建立完善自治自主的內部治理結構和治理流程，不斷提高社會組織的競爭力。對于政府而言，對增量社會組織無論是培育還是監管，都要采用非行政化的方式，即更多使用法律的、市場的手段來實施。這樣，社會組織在成長過程中自然就形成了與政府之間的去行政化關系，而不再是新的“二政府”。

總之，政府在處理社會組織去行政化問題時，對存量社會組織和增量社會組織應采取分類推進的原則。在處理存量社會組織的去行政化問題尤其是剝離人事和財產關系時，可以制定統一公平的制度規則，同時也要考慮到對增量社會組織的公平問題。

2.發展與自治：社會組織去行政化的轉型困境

改革開放三十多年來，我國社會組織得到了蓬勃發展，但是在繁榮背后也存在著一定的問題，如社會組織發展不均衡、社會組織自治能力弱等，這為社會組織去行政化帶來了一些障礙。

當前，有些政府重點扶持的社會組織(比如一些地方經濟支柱性產業的行業協會)資金雄厚，組織體系完善，專業設備齊全，服務能力比較強大。同樣地，這些社會組織的行政化和官僚化水平較高，它們的快速發展根植于其高強度的行政化。去行政化意味著它們從政府獲取資源的可能性以及社會政治地位的降低，因此它們缺乏去行政化的主觀動力。新成立的一些社會組織相對而言不太成熟，資金匱乏，社會資源較少，組織體系也非常粗糙，服務能力很有限，它們迫切需要政府的扶持。政府大多也會采取一些孵化政策為這些社會組織提供一定的資金、技術培訓等方面的支持，但這又客觀上助長了社會組織對政府的依賴性，對于培養它們的自治和自主能力是不利的。面對非均衡的社會組織狀況，政府采取了似乎矛盾的政策。一方面對存量社會組織采取剝離政策，另一方面又對新建社會組織采取扶持政策。一方面因去行政化要與社會組織劃清界限，另一方面又千方百計地干預社會組織的發展，間接地促進著社會組織的行政化。所以，社會組織發展不均衡和自治能力弱都會對社會組織去行政化造成不利影響。

3.競爭與壟斷：政府購買公共服務的兩難選擇

正常情況下，政府購買社會組織的公共服務，應通過公開招標采購方式確定服務供應方。而對于市場競爭不充分、經政府確定為市場孵化期的部分公共服務事項，可依法采用除公開招標外的其他采購方式購買，同時，政府相關部門應當采取有效手段，盡快培育市場，使之成為具備市場競爭的、成熟的社會服務事業組織。

現實的情況是，社會組織發展很不平衡，成熟、發達的社會組織具有很強的競爭力，而稚嫩、落后的社會組織沒有什么生存能力。那么，政府在購買社會組織的公共服務時，顯然是不利于那些后發的社會組織。按照公平競爭原則，政府向社會購買公共服務的結果勢必會形成社會組織的壟斷，而社會組織壟斷公共服務與社會組織行政化也相去不遠，同樣違背社會組織去行政化的初衷。當然，政府對弱小社會組織的扶持政策又會加強政府對社會組織的干預。

總而言之，無論是競爭還是壟斷，都考驗著政府的社會組織發展政策。因此，政府在購買公共服務之前的社會組織評估應該采用第三方評估的方式，以避免政府對社會組織的過多涉入。另外，政府在扶持社會組織的發展時要避免運動式發展，在扶持之前應先制定退出政策，以避免政府對社會組織的過度干預，從而導致不公平競爭，甚至導致社會組織對政府的綁架。

[1] 孫發鋒.去行政化：中國民間組織發展的必然要求[J].理論與改革，2010(4).

[2] 施雪華，孔凡義.當代中國執政黨、國家、社會一體化及其原因[J].云南行政學院學報，2006(4).

[3] 王名.社會組織論綱[M].北京:社會科學文獻出版社，2013:62.

[4] 王名.中國民間組織30年：走向公民社會[M].北京:社會科學文獻出版社，2008:157-158.