城市化進程中我國農業轉移人口市民化研究

◎ 傅 晨

城市化是經濟社會發展的必由之路。在城市化進程中，農業剩余勞動力轉移和市民化是客觀規律。改革開放以后，我國農業剩余勞動力大舉轉移進城。但是，由于城鄉二元制度改革滯后，進城農民沒有城市戶籍，不具有城市居民的經濟社會權利，被稱為“農民工”，受到制度性歧視，處于“半城市化”狀態[1]，我國農業人口轉移與市民化不同步。學術和政策研究對此高度關注，長期以來，研究的重點是促進就業、勞動權益保護和民生改善。然而，治標不治本。近年來，研究思路發生了深刻變化，形成的共識是讓農業轉移人口成為真正的城市市民，走市民化道路[2]。2012年黨的十八大肯定了這一思路，首次提出“有序推進農業轉移人口市民化”。2013年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。有序推進農業轉移人口市民化是當前和今后一個時期我國經濟和社會發展的一項重要工作。本文的任務是闡述農業轉移人口市民化的經濟社會含義，我國農業轉移人口市民化的趨勢和中國特色。

一、農業轉移人口市民化的經濟社會含義

農村和城市是人類生活的兩大社區，在這里居住的人分別被稱為“農民”和“市民”。人類最早的家園是農村，農民的數量遠遠超過市民。但是，人類社會發展的歷程，卻是越來越多的農村村莊轉變為城市社區，越來越多的農民轉變為市民。這個過程就是城市化，也就是農業轉移人口的市民化。

一般來說，市民化是農村人口轉變為城市人口的過程。但是，市民化并非僅僅指農村人口的空間轉移，而是具有豐富的經濟和社會內涵。第一，職業轉型，進城農民由過去從事農業，轉變為從事非農產業。職業轉型是農民市民化最初始、最本原的變化。第二，生活方式轉型，指進城農民的日常生活和消費方式由過去的農村方式，轉變為城市方式。第三，社會身份轉型，“社會身份”是國家正式制度界定的，核心是經濟和社會權利。社會身份轉型就是指農民進城成為城市居民，核心是擁有城市居民的經濟和社會權利。第四，行為方式轉型，指進城農民的思想觀念和行為由農村的傳統方式轉變為城市的現代方式，進城農民與城市市民完全同質，成為“徹頭徹尾”的城市人。

表1 農業轉移人口市民化的經濟社會內容

必須指出，農業轉移人口市民化是經濟社會發展的客觀規律，但是，并不是說所有的農村居民都要遷移到城市，成為城市市民；即使已經進城的農民，也不是全部都要市民化，他們當中的一部分會因為主觀或客觀方面的原因而選擇退出城市，回到農村。工業化和城市化是經濟社會發展的必由之路，但是，工業化和城市化并不是消滅農業，消滅農村，消滅農民。農業、農民、農村不可能、也不應該被消滅。既然農業、農民、農村永遠存在，農民的市民化是一個科學概念嗎？我們認為，經濟社會發展的本質是城鄉共同創造和共享現代物質和精神文明，經濟社會發展的過程是城市代表的現代物質文明和精神文明不斷向農村傳播和擴散，最終使農村被城市“同化”，實現城鄉一體化，具有同等的物質和精神文明水平，即共享現代物質和精神文明。從這個意義來看，市民化是一個現代化概念，即農村人口的現代化。

由此，我們得到兩個層次的市民化概念：從狹義上說，市民化是指進城農民在職業、生活方式、社會身份和行為方式等方面向城市居民轉變；從廣義上說，市民化是農村人口的現代化。一般來說，人們在狹義層次使用市民化概念，除非特別說明。

二、我國農業轉移人口市民化的趨勢

（一）農業轉移人口市民化是進城農民的客觀要求

改革開放以后，我國農業剩余勞動力大舉轉移進城。統計資料顯示，2012年已達到2.6億[3]。但是，由于城鄉二元制度改革滯后，長期以來，進城農民只是城市的“過客”——年輕時在城市打工掙錢，年老回到農村；平時在城市打工，春節時返鄉與家人團聚。進城農民成為“城鄉兩棲人口”，歸屬在農村。近年來，農業剩余勞動力轉移的性質發生深刻變化，做城市人多少年來就是農民的美好夢想，今天正在轉變為強烈的要求。

首先，農民工在城市的就業和居住趨于穩定。改革初期，農業剩余勞動力轉移具有明顯的季節性和兼業性，轉移時間相對較短。進入21世紀，農業剩余勞動力轉移不再是季節性和兼業性，而是長期性，在城市的就業和居住趨于穩定。國家人口和計生委流動人口司2010年流動人口動態監測數據顯示，流動人口在流入地連續居住生活平均時間接近5 年，79.5%的流動人口在流入地連續居住生活超過1 年，53.2%的超過3年，14.1%超過10年[4]。國務院發展研究中心的一項問卷調查顯示，2010年農民工外出務工的年數平均為7.01年，56.7%的人累計外出務工年數為5年以上，28.6%的人累計外出務工年數為10年以上；農民工在當前城市務工和停留的時間平均為5.3年，其中40.7%的人在當前城市5年以上，18%的人為10年以上[5]。隨著農民工在城市的就業和居住趨于穩定，他們渴望融入城市。

其次，農民工流動的家庭化特征日益明顯。過去，農民外出打工主要是個人流動。進入21世紀，農民工舉家外出越來越多。國家統計局《2012年農民工監測調查報告》顯示，2008年以來舉家外出農民工的數量持續增長，占外出農民工的比例穩定地達到20%以上[3]。農業剩余勞動力轉移家庭化特征日益明顯，這既是進城農民就業和居住趨于穩定的結果，也進一步促進了進城農民就業和居住的穩定性。農民工流動的家庭化特征日益明顯，意味他們更加渴望融入城市。

最后，新生代農民工成為農民工的主體。新生代農民工指1980—1990年代出生的青年農民工。隨著歲月流逝，農民工的構成發生了很大變化，新生代農民工逐漸成為農民工的主體。國家統計局《2012年全國農民工監測調查報告》顯示，2008年16—30歲農民工占農民工總量的比重達到46%，近年雖然有所下降，2012年仍然超過1/3[3]。全國總工會《關于新生代農民工問題研究報告》歸納了新生代農民工的“六個轉變”：外出就業動機從“改善生活”向“體驗生活、追求夢想”轉變；對勞動權益的訴求，從單純要求實現基本勞動權益向追求體面勞動和發展機會轉變；對職業角色的認同，由農民向工人轉變；對務工城市的心態，從過客心理向期盼在務工地長期穩定生活轉變；維權方式由被動表達向積極主張轉變；對生活的追求，從忽略向期盼精神情感生活需求得到更好地滿足轉變[6]。新生代農民工具有不同于老一代農民工的鮮明特質，文化程度較高，基本上不具有農業生產技能，對城市生活更加熟悉和適應，對土地的依戀情結較輕，更加渴望融入城市。

（二）農業轉移人口市民化是經濟社會發展的客觀要求

第一，農業轉移人口市民化是從根本上解決農民工問題的重要途徑。農民工是改革開放以后我國工業化城市化快速發展和城鄉二元制度改革滯后的特殊產物，農民工問題是改革開放以后我國經濟和社會發展中的一個重大問題。農民工問題的核心是制度歧視，主要表現在就業歧視、社會保障缺失、子女受教育困難、住房困難等。農民工問題不僅影響進城農民，而且影響他們的家庭，不僅影響農業和農村發展，而且影響城市和整個國家的經濟社會發展。農民工問題不僅是一個嚴重的經濟和社會問題，而且是一個嚴重的政治問題。長期以來，解決農民工問題的思路是促進就業、保護權益、改善民生，然而治標不治本。從根本上解決農民工問題，必須讓農民工融入城市，成為真正的城市市民，走市民化道路。

第二，農業轉移人口市民化是從根本上解決“三農”問題的重要途徑。解決好農業、農村、農民“三農”問題，事關全面建設小康社會和社會主義現代化建設的全局。“三農”問題從表面上看是“農字號”問題，實質上是城鄉關系問題，“三農”問題的一般特征是城鄉發展差距過大，經濟社會發展呈現嚴重的城鄉二元結構[7]。“三農”問題的一個重要根源是農村人口和勞動力過多，農村土地承載負荷過重[8]。正是在這個意義上，解決“三農”問題的一個重要思路是減少農民[9]。改革以來，大量農村剩余勞動力進城，但是，由于城鄉二元制度改革滯后，進城農民不能成為真正的城市人，只能“候鳥”式地奔波于城鄉，成為城鄉“兩棲人口”。 這種“鐘擺式”轉移不僅未能從根本上轉移農村剩余勞動力，改變農村人地關系高度緊張的局面，而且使“三農”問題及其解決變得更加復雜。從根本上解決“三農” 問題，實現農村剩余勞動力徹底轉移，必須走農業轉移人口市民化之路。

第三，農業轉移人口市民化是統籌城鄉發展的重要途徑。統籌城鄉發展是黨的十六大提出的科學發展觀的重要內容，是指導我國經濟和社會發展的基本方略。農業轉移人口市民化是統籌城鄉發展的重要途徑。改革以來，長期困擾我國經濟發展的一個突出問題是國內需求不足。農業轉移人口市民化是提升國內有效需求的一個重要舉措。一方面，農業轉移人口市民化轉移農業剩余勞動力，提升農村勞動要素的配置效率和邊際報酬，增加農民收入，提高消費水平。另一方面，農業轉移人口市民化轉變農村居民的消費方式，提升消費傾向。國務院發展研究中心課題組（2010）的一項研究顯示，如果每年市民化1000萬人口（700萬農民工加上其撫養人口），可使經濟增長速度提高約1個百分點[10]。

三、我國農業轉移人口市民化的中國特色

第一，農民工及其家人是我國農業轉移人口市民化的主要對象。在國外市場經濟國家，市民化就是農民的市民化。由于沒有城鄉二元正式制度，農民進城就成為市民，擁有相應的經濟和社會權利，農業人口轉移與市民化同步。在我國，存在城鄉差別的二元正式制度及其改革滯后，導致農業人口轉移與市民化不同步，我國農業剩余勞動力轉移和市民化分割成兩個階段：首先是農業剩余勞動力先轉變為農民工，然后從農民工轉變為城市市民。在我國，不能抽象地談農民市民化，而應當明確市民化的主要對象是農民工及其家人[11]。農民工市民化是我國農民市民化的首要環節，是我國農民市民化的重點。

第二，城鄉二元制度改革滯后是我國農業轉移人口市民化的主要障礙。國外不存在城鄉差別的二元正式制度，進城農民的市民化轉型更多受到非正式制度的影響，如傳統、習俗、偏見歧視。我國存在城鄉二元的正式制度及其改革滯后，目前進城農民市民化的主要障礙來自城鄉二元制度。城鄉二元制度是一個龐大的制度體系，包括戶籍以及與其捆綁在一起的就業、教育、社會保障、住房等制度安排，賦予城鄉居民完全不同的權利，全方位地影響進城農民的市民化進程。

第三，我國農業轉移人口市民化呈現特殊的發展階段及其任務。在國外，由于不存在城鄉差別的正式制度歧視，一般說來，進城農民在職業、社會身份的市民化轉變是一個相對容易和短暫的過程，而行為方式的市民化轉型是一個相對困難和漫長的過程。這是因為，進城農民在職業、生活方式和社會身份的市民化轉變，主要取決于他們對環境的適應性，而行為方式的市民化轉型則更多需要進城農民的自我重塑和完善，要求他們“脫胎換骨”。由于歷史的原因，農民進城后必須經歷一個相當漫長的時間來學習、適應并積累“城市性”，才能最終實現由農村人的思想觀念和行為方式，轉變為城市人的思想觀念和行為方式。

在我國，由于存在城鄉差別的二元制度及其改革滯后，進城農民的市民化進程分裂為三個階段，每個階段的內容和任務不同。

1.第一個階段：職業和生活方式市民化轉型。農村剩余勞動力轉移進城，最重要的第一步是在城市就業，得以開始在城市生活。在我國，存在城鄉差別的二元制度，城鄉居民的社會身份認定標準是戶籍制度，而與戶籍制度捆綁在一起的是社會福利和保障制度，城鄉居民的經濟和社會權利不同。我國改革的特點是漸進性，從易到難，循序漸進，不斷收縮舊體制，發展和完善新制度。改革初期，城鄉二元制度的改革還提不上議事日程，但是，對于進城農民來說，最重要的不是城市市民身份，而是能在城市就業和生活。因此，農民工市民化的第一階段的任務，就是完成職業和生活方式的轉型。目前，進城農民市民化的第一階段基本完成，但是，還沒有徹底完成。進城農民在城市的就業和居住趨于穩定，是職業和生活方式市民化基本完成的標志。

2.第二個階段：社會身份市民化轉型。我國存在城鄉差別的二元正式制度及其改革滯后，正式制度對進城農民社會身份的認定是農民，不具有城市居民的經濟和社會權利。隨著農業剩余勞動力大舉轉移進城，城鄉二元制度對進城農民的制度歧視釀成嚴重的“農民工”問題，并滋生尖銳的經濟和社會矛盾。從制度層面解決問題和矛盾，城鄉二元制度改革必須提上議事日程。20世紀90年代中期以來，以戶籍和社會保障制度改革為標志，揭開了我國農業轉移人口市民化第二階段的帷幕。迄今，進城農民社會身份轉型主要是通過兩條途徑[12]：一是將部分符合一定條件的農民工轉為城鎮戶口居民，使其擁有城市居民的經濟社會權利①；二是農民工的戶口不變，但是給予其某些城市居民的經濟社會權利②。總體而言，迄今改革的進展較為緩慢，獲得城市戶籍的進城農民數量微乎其微；尤其是，進城農民即使獲得城市居民戶籍，也不能充分享有城市居民的經濟社會權利③。這說明，進城農民僅僅獲得城市戶籍，并不能說就實現了社會身份轉型，更不能說實現了市民化。戶籍轉換只是“形”，獲得城市居民的經濟和社會權利才是“實”[5]。目前，我國農業轉移人口市民化第二階段的任務還沒有完成，正處于攻堅。

3.第三個階段：行為方式市民化轉型。農民市民化進程的終結是進城農民與城市市民的差別完全消失，完全同質，完全融入城市社會，主客觀認知完全統一。農民市民化最艱難的轉型是行為方式轉型。今天，很多進城農民的生活方式依然是農村傳統生活方式，有的生活質量甚至比在農村還差，他們的思想觀念和行為方式與城市市民有很大的差異。目前，我國大多數進城農民還沒有取得城市居民戶籍，即使擁有了城市居民戶籍，獲得城市居民的經濟和社會權利，也并非就“同時”完成了生活方式、思想觀念和行為方式的市民化轉型。農民從進入城市的那一天起，就開始了市民化進程，就在累積“城市性”。但是，由“農村人（傳統人）”向“城市人（現代人）”的徹底轉變需要很長的時間，我國農業轉移人口市民化的第三階段任重道遠。

注釋：

①例如，“藍印戶口”，統一城鄉居民戶口，廣東省的“農民工積分入戶”。

②例如，廣東省實行居住證制度，農民工持有居住證的，其子女在當地接受義務教育與城市居民子女同等對待。

③據國務院發展研究中心課題組的調查，目前全國有20多個省宣布實現城鄉統一登記的居民戶口制度，但是，原來城鄉戶籍居民的公共服務和福利制度并沒有發生實質改變。國務院發展研究中心課題組：《農民工市民化進程的總體態勢與戰略取向》，《改革》，2011年第5期。

[1]王春光.農村流動人口的“半城市化”問題研究.社會學研究,2006(5).

[2]《我國農民工工作“十二五”發展規劃綱要研究》課題組.中國農民工問題總體趨勢:觀測“十二五”.改革,2010 (8).

[3]國家統計局.2012年全國農民工監測調查報告,http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130527_402899251.htm.

[4]國家人口和計生委流動人口司.中國流動人口發展報告：2011.中國人口出版社,2011:4.

[5]國務院發展研究中心課題組.農民工市民化進程的總體態勢與戰略取向.改革,2011(5).

[6]全國總工會.關于新生代農民工問題研究報告,http://www.chinanews.com/gn/news/2010/06-21/2353233.shtml.

[7]傅晨.廣東統籌城鄉化解“三農問題”研究.中國農業出版社,2008.

[8]吳敬璉.農村剩余勞動力轉移與“三農”問題.宏觀經濟研究,2002(6).

[9]茅于軾.“三農”問題的出路在于減少農民.江蘇社會科學,2003(2).

[10]國務院發展研究中心課題組.農民工市民化對擴大內需和經濟增長的影響.經濟研究,2010(6).

[11]劉傳江.中國農民工市民化研究.理論月刊,2006(10).

[12]申兵.我國農民工市民化的內涵、難點及對策.中國軟科學,2011(2).