準確把握法規 全面履行職責

● 山西省質量技術監督局特種設備安全監察處 張杰

特種設備品種繁多、范圍廣泛，覆蓋了工業生產、工程建筑、交通運輸、軍事裝備、科學研究、民用設施、休閑娛樂等多個領域。近年來，隨著經濟社會的迅猛發展，特種設備數量持續增長，特種設備的安全已經關涉到社會的方方面面。多年來，特種設備安全監察工作依據的國務院行政法規《特種設備安全監察條例》 已經難以適應社會發展需求，必須制定專門法律，將特種設備領域的安全保障上升到國家法律層面。

《特種設備安全法》的誕生，奠定了特種設備安全法治建設的基石，標志著特種設備安全工作向科學化、法制化方向邁進了一大步。更重要的是一些新思路、新觀念的提出，給特種設備安全工作在新的改革開放時期如何發展指明了方向，也使基層特種設備監察人員開展工作有了“定心丸”、“斬魔劍”。

特種設備安全法的新變化

筆者在認真學習了法律釋義基礎上，結合多年在基層從事特種設備安全監察工作的經驗，認為只有把握住《特種設備安全法》 中宏觀政策方面的新規定，才能更好地履行法律賦予的職責。

1.特種設備的法律適用范圍實現了整體全面升級

該法第二條明確指出，“特種設備是指對人身和財產安全有較大危險性的鍋爐……以及法律、行政法規規定使用本法的其他特種設備”；在第一百條中明確規定了“鐵路機車、海上設施和船舶、礦山井下使用的特種設備以及民用機場專用設備安全的監督管理，房屋建筑工地、市政工程工地用起重機械和場（廠）內專用機動車輛的安裝、使用的監督管理。由有關部門依照本法和其他有關法律的規定實施”。

這兩條的變化一方面是拓寬了特種設備的外延，將來根據實際工作的需要，其他有關法律、行政法規還可以將八大類以外的其他特種設備納入本法的調整范圍，避免將來每出現一種特種設備都要單獨立法，破壞本法作為特種設備安全領域的基礎性法律的地位。有利于逐步解決不同領域特種設備安全管理不統一、不規范的問題，有利于逐步解決立法不完善、甚至無法可依的問題，也有利于滿足特種設備品種范圍隨著經濟社會發展可能出現的新變化。變化二是考慮到我國當前特種設備安全監督管理工作的實際分工，特種設備安全監督管理工作并非完全由質監部門一家負責，國家有關軍事管理、核設施、鐵路、交通、民航、住房和城鄉建設等部門對各自領域的特種設備安全也承擔相應的監督管理職責。也就是說，在不同領域使用的特種設備的安全由不同部門管理，但要適用統一的法律。

2.首次以立法形式確立了新的特種設備安全工作模式

過去從生產到使用，從經營到檢測、從維護到報廢各個環節由政府職能部門“保姆式”包攬全部責任的監管模式對于保障人民群眾生命和財產安全發揮了重要的作用。但我們也必須認識到企業主體責任不落實，特種設備安全過多倚重于政府監管和檢驗的現狀已經不適應社會主義市場經濟的發展。《特種設備安全法》總結我國特種設備安全管理工作的實踐經驗,首次提出了企業承擔安全主體責任、政府履行安全監管職責、專業機構擔負技術監督職能和社會力量發揮監督作用四位一體的特種設備安全工作模式。

《特種設備安全法》重點強化了特種設備生產、經營、使用單位的安全主體責任。該法第二章篇幅最大、條目最多、內容最豐富，突出了企業在特種設備安全中的主體地位。在生產、使用環節基礎上增加了經營環節的管理，提出了設計使用全生命周期的安全理念，明確了制造單位主要承擔電梯等特種設備安裝、改造、修理、維護保養，并對質量安全終生負責的基本制度；建立了缺陷特種設備召回制度，明確了特種設備使用單位對不再符合安全要求的特種設備報廢責任和義務，明確了共用特種設備使用的責任主體，強化了使用單位自行檢測的責任等。

今后政府職能部門對特種設備安全的監管，不應是“保姆式”監管，越俎代庖式包攬企業的安全責任；而是要實行“警察式”的監管，我們基層特種設備監管部門的工作是做好市場經濟特種設備領域內的“路燈”、“紅綠燈”。監管部門就是要按照法律規定的職責和權限，依法督促特種設備生產、經營、使用單位和檢驗、檢測機構認真落實法律規定的各項義務和要求，一旦發現違法行為，堅決予以查處。

3.確立了社會組織在特種設備安全管理中的作用

特種設備安全是一項系統工程，需要社會各方面的參與。在強化企業主體責任、加強政府部門監管、發揮專業機構的技術監督職能的同時，《特種設備安全法》第九條規定了特種設備行業協會“應當加強行業自律、推進行業誠信體系建設，提高特種設備安全管理水平”的主要任務與職責。在該法后續的其他條款中，也留下了多處行業協會能夠發揮作用的空間。通過加強社會監督，充分發揮社會公眾、新聞媒體等各方面對特種設備安全工作的監督作用，形成社會參與、齊抓共管的局面，以達到事半功倍的效果。

4.旨在推動政府職能轉變

該法對準入制度有區別地提出了對單位實施行政許可和對人員實施資格管理的規定，且對單位實施行政許可未予明確實施行政許可部門的級別，為轉變政府職能留下了改革的空間。該法還明確了檢驗與檢測的不同性質和作用，這既有利于做強政府實施的監督檢驗，又有利于培育、發展第三方檢驗檢測體系，為特種設備檢驗檢測體制改革留下了空間。同時，該法還增加了特種設備安全教育、普及安全知識、信息公開以及定期向社會公布特種設備安全總體狀況等內容，為政府全面履行監管與服務的職能作出了必要規定。

5.著眼于提高工作效能

從立法效能的角度，提出了“安全第一、預防為主、節能環保、綜合治理”的原則，在具體內容上，兼顧了安全與節能的統一規定。該法還提出了國家實施分類監督管理的原則，特種設備監督管理部門應當建立完整的監督管理檔案和信息查詢系統，為政府部門多年來一直推進的動態監管體系建設提供法律支撐。

6.突出了安全技術規范的法律地位

《特種設備安全技術規范》 是在法律法規框架下，實現制度具體化的一種表述形式，它體現了政府管理的意志。是指導特種設備監管的一個很重要的文件，規范作用非同小可。但在《特種設備安全監察條例》 中由于沒有賦予此規范法律地位，造成發生民事官司時，此規范不具備法律效應。 《特種設備安全法》 突出了安全技術規范的法律地位，全文表述安全技術規范多達34處，覆蓋了生產、經營、使用、檢驗、檢測和進出口等多個環節，并將安全技術規范作為許可和監督檢查的主要依據。該法的出臺將有力推動我國以法律為依據、以規范為主干、以標準為基礎的特種設備法律體系的形成，從而為保護國家利益、維護公共安全、促進企業發展發揮重大作用。

7.強調了檢測機構的定位

該法確定檢測機構是為特種設備生產、經營、使用提供檢測服務的，嚴格遵循“安全、可靠、便捷、誠信”的服務宗旨，并指出提高檢測服務質量水平、提升社會公信力、增強國際影響力的發展方向。

山西特種設備安全監管著力實現新突破

截至目前，山西省登記在冊的特種設備有154373臺（套），其中鍋爐16658臺，壓力容器55463臺，電梯35156臺，起重機械41768臺，場（廠）內專用機動車輛4927輛，客運索道24條，大型游樂設施377臺（套）。另有氣瓶300余萬只，工業壓力管道一萬多千米。設備總量比2012年增加20%，尤其電梯增加達36.5%。

1.加強組織領導，明確各方責任

近年來，每年年初山西省政府都要組織召開全省特種設備工作會議，分管質監工作的副省長對全年特種設備監管工作提出具體要求，并與11個地市、相關廳局簽訂特種設備安全工作目標責任書。各級政府也層層簽訂特種設備安全責任書，組織保障、經費保障。

行業主管部門落實“一崗雙責”，堅持一手抓業務，一手抓安全，把特種設備安全擺上重要議程，與業務工作同部署、同要求、同檢查、同考核，齊抓共管。

山西省質監局成立了以局長為主任的安委會，各市、縣局建立完善了“一崗雙責”體系。按照省政府安全生產十項制度的建設要求，制定了特種設備安全工作制度，并在日常的檢查、督查中注重各地制度的健全與落實。

推行特種設備生產使用單位法人代表安全生產承諾制。各市質監局還將承諾書在媒體上予以公布或在企業顯著位置張貼，便于社會和企業職工進行監督。

2.開展專項整治，嚴格行政執法

近年來，山西質監部門每年都要開展特種設備安全大檢查大整治活動。同時結合實際，開展了一系列的專項整治：小型鍋爐、快開門式壓力容器專項檢查；燃氣行業特種設備的專項整治；危化品使用領域尤其是涉氨制冷企業壓力容器、壓力管道等特種設備專項整治；電梯緊急排查整治、工程建設領域預防施工起重機械坍塌事故專項整治；商業公共場所電梯專項整治等。

2013年特種設備執法監督檢查出動62568人次，檢查單位28380（家次），責令整改問題21632個，下發安全監察指令書4273份，立案697件。

3.堅持打非治違，加強基礎建設

不斷引深以往“打非治違”專項行動，鞏固“打非治違”成果。積極推進分級分類監管，全面推進特種設備使用單位標準化建設，督促使用單位健全安全管理機構，完善各項規章制度，全面實現崗位達標、專業達標和企業達標。

不斷深化特種設備安全知識“進企業、進校園、進社區”等宣傳活動，通過主題宣傳、開辟專欄、案例警示、公益廣告、張貼海報、短信宣傳等多種方式，利用“質量月”、“安全月”等，普及特種設備安全法律法規和相關知識。結合新的《中華人民共和國特種設備安全法》 的頒布實施，省、市、縣三級分別進行了百家企業“送法上門”宣傳活動。

組織督查督導組，領導包片，加大行政督導力度，同時創造性地開展了技術督導，定期不定期組織專業技術人員組成專門的技術督查隊伍，深入各特種設備使用現場，從技術層面及時解決存在的問題，確保安全隱患消除到位。

4.完善應急管理，開展救援演練

各單位都制定了完善的特種設備突發事件應急預案，加強應急值守，成立應急救援隊伍，開展應急救援演練，提高應急處置能力。完善國家質檢總局、省質監局兩級事故警示通報和定期風險分析報告制度，加強對設備安全風險、工作風險和隊伍風險的分析研判，針對不同種類特種設備事故發生的特點，開展事故易發設備、存在嚴重缺陷設備的風險監測和風險預警通報；建立健全事故處置工作機構和專家隊伍。

5.加強隊伍建設，嚴肅行風政風

加強安全監察隊伍的能力建設和作風建設。2013年，山西省質監局投入300余萬元，對全省各級從事特種設備安全的監管、檢驗人員，進行全員培訓。對特種設備生產使用單位的技術人員和安全管理人員進行特種設備法律法規學習宣貫，培訓考核特種設備作業人員和管理人員近20萬余人次。制定出臺了《質量違法行為有獎舉報辦法》，對安全違法行為的舉報有功人員最高給予10萬元獎勵，充分發動人民群眾參與特種設備安全監管。