日本《勞動基準法》限制延時工作之借鑒

摘要：理性分析和探討日本《勞動基準法》限制延時工作基準之修改背景和修改要點，結合我國實際情況，以其為鑒，提出了完善我國“延時工作制度”的對策建議，即：基于“平衡工作與生活”理念，充實內容；基于“公正、共享、發展”理念，強化權利；基于“由心及人的社會治理”理念，改革執法。

關鍵詞：日本勞動基準法；延時工作；法律規制

中圖分類號：C972，D912.5文獻標識碼：A

《勞動基準法（1947）》（以下簡稱“勞基法”）是日本“勞動三法”之一。該法以日本憲法為依據，以國際勞工標準為目標，以改善雇員勞動條件，確保雇員勞動權益為目的，包括勞動契約、勞動工資、勞動衛生與安全等重要內容。延時工作基準制定于《勞基法》第四章。2008年年底，為了適應社會經濟的急速變化，日本政府再次對其進行了深層次、細致化的修改。通過基準法修改，《勞基法》更進一步突出了對勞動者權益的保護。本文通過分析此次修法之背景和要點，以其為鑒，提出完善我國“延長工作時間規制制度”的對策建議。

一、日本《勞動基準法》延時工作基準之修改背景

（一）人口問題

日本是世界上少子化老齡化問題最為嚴重的國家。日本國立社會保障·人口問題研究所的《未來人口推算》資料表明，未來50年是日本人口結構加速變動時期，不僅總人口數會由2010年的12 806萬人減少到2030年的11 662萬人、2048年的9913萬人和2060年的8674萬人，生產年齡人口也會減少到總人口數的二分之一＼[1＼]。根據預測數據顯示，2010-2060年間，日本少年兒童人口（0～14歲）將會由總人口13.1%的1684萬人減少到總人口9.1%的791萬人；生產年齡人口（15～64歲）將會由總人口63.8%的8173萬人減少到總人口50.9%的4418萬人；而老年人口（65歲以上）卻會由總人口23.0%的2948萬人增加到總人口39.9%的3464萬人。

（二）教育問題

日本企業的加班文化①使絕大多數在職父母，特別是在職父親嚴重缺少與子女相處、交流的時間。厚生勞動省2004年和2009年的《全國家庭兒童調查》結果揭示，日本在職父親中（不含與子女分居的父親），2004年有32.78%的人、2009年有35.67%的人能夠基本保證每天準點下班，確保在傍晚7點前回到家中，37.85%（2009年為38.18%）的人表示只能保證在每晚9點前回到家中；15.71%（2009年為14.03%）的人表示能夠在每晚10點前回到家中；0點前后回家者多達13.66%（2009年為12.12%）。這種看似習慣了的“延時化”工作模式不但傷害到在職者本人的身體健康，使抑郁癥患者和過勞自殺人數大幅增加，而且也傷害到日本下一代的健康成長。調查還指出，在職父親中，每周與子女（所有子女）累計溝通時間不足10小時者高達50%（2009年為50.6%）。其中，0～4小時者占31.2%（2009年為31.8%），5～9小時者占18.3%（2009年為18.8%）。與此同時，由于勞動者長期累積于工作中的壓力無從排解，導致兒童受虐事件也急速增多。厚生勞動省社會福利行政業務報告顯示，1990年，日本年受理兒童虐待件數僅為1101件，但到了2008年已飆升至42 664件，19年間翻了39倍，見圖1。

（三）就業問題

1. 就業意識問題。隨著生活水平的提高，勞動者意識中逐漸減少了對單位的歸屬感，取而代之的是家庭和自我實現，具體情況見表1。換句話說，勞動者逐漸由以工作為中心轉向工作和生活并重；與對公司的歸屬意識相比，更加注重工作中的自我實現。

2. 就業平等問題。在日本，盡管政府頒布了《男女雇用機會均等法》（1985）和《男女共同參與社會基本法》（1999）兩部專門促進男女雇傭平等的法律，但是由于男女工作時間上的差異未能得到實質性消除，所以勞動力市場中的性別歧視依然嚴重：從就業形態看，絕大多數女性為非正規雇傭。日本總務省統計局2006年全國勞動力調查揭示，日本女性勞動者中，有52.7%的人屬于非正規雇傭，而男性勞動者中僅有17.8%的人屬此種雇傭形態；從就業崗位看，管理崗中的女性勞動者明顯少于男性。據調查，日本民營企業中，部長、科長、主任等管理崗位的女性比重僅分別占3.7%、5.8%、10.8%。

3. 從就業工資看，女性遠遠低于男性。日本厚生勞動省2008年工資結構基本統計調查顯示，日本全職和非全職正式工中的女性平均時薪僅相當于男性的69.8%和79.6%。

二、日本《勞動基準法》延時工作基準之修改要點

上述背景喚醒了日本政府對勞動者工作時間的重視。2008年12月12日，日本國會通過了《勞動基準法》修正案②，決定對“延時工作及其與之密切相關的帶薪休假基準”進行再次修訂。修訂宗旨為：限制長時間工作，保證勞動者身體健康的同時，實現工作與生活的和諧相融。修訂要點＼[2＼]包括以下兩個方面內容。

（一）控制過度加班行為

為了限制勞動者長時間工作，日本政府僅允許兩類加班情形：一類是緊急情況，指因火災或其他無法預料事件而發生的加班。該加班由于情況緊急，沒有時間獲得行政許可，勞基法規定雇主必須及時匯報加班事實并按相關制度辦事；另一類是簽訂勞資協議，并對加班作出具體規劃的情況。此類加班發生頻繁，幾乎涉及所有用人單位，因此成為本次修法的重點對象。

1. 程序限制。簽訂被稱為“第36條協議”的勞資協議，是日本限制加班許可的主要機制。新法第36條第1項強調，用人單位因臨時性、緊急性事由（一般僅限于預決算期、獎金購物商戰、交貨期、大規模索賠應對、機械故障處理等，且時間不能超過半年）需要加班時，雇主必須做到：其一，與代表多數勞動者的工會簽訂協議。無工會情況下，應與多數勞動者代表簽訂協議。協議內容包括加班理由、業務種類、勞動者人數、法定工作時間、加班工作時間（具體到1天、1周、1年）、加班起止日期、加班工資標準、工資支付日期等。其二，協議加班時間應控制在厚生勞動省制定的“加班時間限制基準”內，見表2。萬不得已需要超限度加班時，雇主除要說明原因外，還要明確超限度次數和時間。如，對于標準工時制勞動者，或以6次為限，確保勞動者月加班累計不超過60小時，年加班累計不超過420小時；或以2次為限，確保勞動者每3個月加班累計不超過150小時，年加班累計不超過400小時等。其三，將協議內容用書面遞交或公示于眾的方式告知所有勞動者。其四，報送勞動基準監察局，接受其審核、指導、建議、許可后方可延長工作時間。

2. 經濟限制。加大雇傭成本是政府限制雇主加班行為的有效途徑之一。此次修法在對月加班累計超過60小時部分的工資標準進行上調的同時（法第37條第1項），強調凡根據本法第33條（緊急情況）或第36條協議組織勞動者加班的雇主，必須履行以下受國家強制力保障的硬法義務：一是準確確定加班類別。如，是否正常工作日、休息日或法定休息日加班；是否深夜（22：00-次日05：00）加班；是否超限度加班。二是精確計算加班工資。以“月”為單位，對超出法定工作時間進行的勞動，按照法定標準和勞動者實際加班時數正確計算加班工資。三是及時支付加班工資。雇主應在勞資協議規定時間（一般為加班發生月），把需要用現金形式發放的加班工資足額支付給勞動者。日本勞動者加班工資計算標準，見表3。

3. 道德限制。制定“努力義務”，從道德層面限制雇主延長工作時間是日本《勞基法》的又一特色。“努力義務”，指不依賴或不直接依賴國家強制力保障，主要依靠當事人自我約束得以實現的（軟法）義務。該義務由于能夠作用于行為人的思想和態度，促使行為人思想觀念發生漸變，進而認同并自覺遵守法律規則，因此深受日本政府重視。日本學術界也認為它為行政指導綱要建立了堅實的基礎，在日本當前的社會背景下，是比刑事責任和民事責任更為有效的措施。修訂后的“限度基準”第3條第2、3款規定，勞資雙方簽訂“超限度加班協議”時，作為雇主，一方面應努力控制超限度規模，盡量縮短勞動者的加班時間；另一方面應按照超限度加班期限，分別制定不低于法定水平的加班工資標準。如，對月加班超過45小時者，按其正常小時工資的130%進行支付；對年加班超過360小時者按其正常小時工資的140%進行支付等。

（二）落實帶薪休假制度

休息權是勞動權的一部分。落實勞動者的帶薪休息權不僅可以限制勞動者超限度工作，而且也可以提高勞動者個人及其家庭的生活質量，實現工作與生活的和諧相融。日本帶薪休假制度及其實踐有許多獨特之處，當中以“帶薪休假使用率（實際休假天數/帶薪假天數）”過低尤為突出。調查顯示，日本在職勞動者（20～59歲，不包括小時工）的人均年休假使用率僅為47.4%＼[3＼]，而與其同屬發達國家的法國為94.7%、英國為92.3%、加拿大為89.4%、美國為76.9%＼[4＼]。如此懸殊之差距，究竟為何原因所致，日本政府決定反思制度并從法律層面給予進一步支持。

1. 增添換休制度 。針對在職者中，周工作超過60小時者突破10.0%，其中處于育兒期的男性年輕勞動者（30歲左右）高達32%的嚴峻局面，新法中增添了“休息權”歸屬于勞動者的帶薪換休規定（法第37條第3項）。具體操作流程為（則第19條）：一是計算換休時間。為了確保勞動者健康生活的同時不影響單位的正常工作秩序，本條款強調，并非60小時以上的所有加班時間都能兌換成帶薪假期。可換休小時數=（月加班時間-60小時）×換算率；換算率=150%（法定月加班≥60小時工資標準）-130%（勞資協議中對加班超過60小時，且需要換休的勞動者制定的加班工資標準。該標準應大于法定125%的標準）；二是定義換休單位。以勞資協議簽訂的日工作時間的一半（半日）或全部（一日）作為換休單位。計算尾數不足半日的，或者支付加班工資，或者與其他帶薪假期合并使用；三是限定換休時限。為了讓長時間加班者能盡早得到休息，換休時間限定在加班次月1日起兩個月內；四是征求換休意見。雇主應在加班當月末日起5日內向勞動者征求換休意見。對于不欲換休者，應按協議時間為其支付全部加班工資；對于欲換休者，應首先向其支付剩余加班工資，然后為其落實換休計劃。

2. 靈活年休制度。長期以來，日本的年休假一直采用“半日”或“一日”為單位的休假方式，這讓那些擔心工作量大、崗位無人接替、影響勤務考評以及經常需要少量時間看醫生，參加親子活動，參與社區活動的勞動者很難利用，許多人甚至主動放棄。對此，政府決定進一步完善年休假制度，增加更加靈活、更為適用的休假方式（法第39條第4、7項，則第24條）：一是與代表多數勞動者的工會簽訂協議（無工會情況下，應與多數勞動者代表簽訂協議），以年保5天為限，實行“小時”為單位的休假方式。勞動者年休給付標準見表4、表5；二是年休假1天對應的小時數應與勞資協議中的日工作時間相同。個別情況可按年日均工作小時為準；三是基于不損害勞動者利益原則，日工作時間尾數不滿1小時的，應采用進位處理。如，日工作時間為7.5小時的，應按8小時處理。這樣，勞動者以小時為單位，能夠取得的年休時間總數則等于8小時/天×5天=40小時。

三、日本《勞動基準法》修訂對我國的啟示與借鑒

日本《勞基法》此次修訂對探究我國扭轉勞動基準實施困境的出路以及制定更為合理的工作時間制度具有重要的理論、現實及政策意義。

（一）我國已遇到了和日本相同的社會問題

1. 少子化趨勢明顯。國家統計局發布數據顯示，中國人口自然增長率呈逐年下降趨勢，已由2002年的6.45‰降至2011年的4.79‰。從具體群體來看，65歲以上老年人口由總人口的7.3%上升到了9.1%；15～64歲生產年齡人口由總人口的70.3%上升到了74.4%；而0～14歲少年兒童由總人口的22.4%下降到了16.5%＼[5＼]。

2. 超限度加班嚴重。我國《勞動法》規定，勞動者每天加班時間不能超過1小時，如因特殊需要，每天加班時間不能超過3小時，月累計不能超過36個小時。但是，據北京市統計局數據顯示，北京市就業人口平均每周工作5.9天，約合47.2小時＼[6＼]；據上海市松江區勞動局統計，2002-2007年這五年40%以上的勞動監察案件都是企業未能遵守法定加班時間；據中國財貿經紡煙草工會對浙江、江蘇等5省紡織產業的一份調查報告顯示，農民工日工作時間一般都在12小時左右，月平均工作時間為306小時，超時勞動達139小時，是法律允許加班最高時限的3.86倍＼[7＼]。

3. 親子間溝通稀少。現有調查顯示，我國內地青少年與父母溝通時間普遍偏少，每周最少的不足4小時；與母子溝通相比，父子溝通時間更少，每周僅有1小時的初中生占到了42.6%＼[8＼]。

（二）我國“延時工作制度”還存在嚴重問題

1. 規制不健全。目前，在延時工作限制基準中，我國既沒有按照周、月、年等具體工作時限進行分檔限定，也沒有對不同工時制的勞動者給予區別限定；在帶薪年休制度中，僅覆蓋了機關、團體、企事業單位、民辦非企業單位、有雇工的個體工商戶的職工，而未覆蓋家政護理業的住家型和非住家型保姆。另外，家政人員的工作時間亦無法律規制。

2. 規制不科學。一是部分基準偏緊，顯現“法不罰眾”的傾向。 這一點既存在于標準工時規定中，又突顯于延長工作時間長度的最高限制中。對此前文已有例證，不再贅述。二是限制基準過于原則，不利于操作。如，在延長工作時間原因方面，《勞動法（第41條）》雖然以用人單位“生產經營需要”、“特殊原因”為條件，但未明確具體情形，從而留下很大的解釋空間；在《職工帶薪年休假條例》中，當前僅對休假天數、不享受對象和能否跨年度等進行了限定，而未對休假形式這一職工最關心、最易與雇主發生碰撞的問題作出詳細規定，包括集中休或分段休、按日休或按時休以及能否與其他帶薪假期合并使用等。

3. 規制實施難。首先，勞動力分化嚴重，團結起來與資方博弈的可能性和力量不足。其次，勞動監察軟化，缺技術，缺手段，缺人員，缺經費，缺支持。再次，違法處罰不力，罰金低，難震懾。

（三）完善我國“延時工作制度”的對策

1. 充實內容， 基于“平衡工作與生活”理念。“工作與生活的平衡”不僅是影響勞動者職業生涯發展和個人生活幸福的重要因素，而且也是決定企業經濟效益和穩定社會發展的關鍵因素。工作生活平衡主要包括時間平衡、心理平衡和滿意平衡＼[9＼]。其中，時間平衡是協調工作與生活的核心內容，它在一定程度上又影響著后兩種平衡。因此，合理把握并有效控制勞動者長時間工作，是實施工作生活平衡計劃的關鍵，是實現工作與生活和諧相融的根本保證。

借鑒日本經驗，我國“延時工作制度”在內容建設上應力求“全、細、美”三點。“全”，即一方面要適用于全體勞動者，尤其應覆蓋次屬勞動力市場中的弱勢靈活就業群體；另一方面，要重視勞動者就業意識的改變，對勞動者身體層面的安全衛生基準作出修改的同時，應逐漸增添勞動者心理層面的安全衛生基準。“細”即語言精確，便于操作。日本《勞基法》除要求語言準確、嚴謹、規范外，還要求對內容及操作上易引起歧義的地方附加注釋、范例（包括計算）及圖像說明等；“美”，即合理、人性化。為了滿足勞動者的多樣化需求，平衡其工作與生活，規避有限黃金周的制度瓶頸，目前應在延時工作基準中增添“部分加班對換假期”的詳細規定，將帶薪假期的計算方式靈活成“日、半日、小時”三種標準，并嘗試將兩種或兩種以上的帶薪休假制度合并使用。

2. 強化權利，基于“公正、共享、發展”理念。一個現代的、健康的社會所應信奉的基本理念是：公正、共享、發展。一個社會遵循公正的基本規則，就能夠實現社會的有效整合和社會的團結，就可以讓絕大多數社會成員都受益，從而實現真正意義上的發展，避免只有少數人收益的“有增長無發展”的情形＼[10＼]。

由上文分析得知，集體談判和勞資協議在協調勞動關系、保護勞動者權益中具有極其重要的作用。根據日本厚生勞動省統計顯示，被提交至集體談判的事項中，勞動時間與休假事件最多（占89.9%），其次是職業安全衛生（占86.8%）和薪酬（占82.1%）。這充分表明日本企業工會和勞資協議會（經營協議會）在維持和改善勞動條件方面的確發揮了重要作用，表現出強大的力量和優勢。我國早在1994年就提出了集體協商的概念，從時間上來看已有17年的歷史，然而因工會“無為”和勞方“無力”，其并未真正地發揮作用。可見，要完善中國的集體協商制度，首先應強化工會和勞方的權利。在工會權利方面，應重點著力于增強工會組織的獨立性、工會服務的主動性和工會維權的專業性；在個人權利方面，應重點通過培育、引導、提升勞動者的維權意識和能力，穩步推進集體協商制度自下向上發展。

3.基于“由心及人的社會治理”理念，改革執法。日本“延時工作基準”中的“努力義務”（軟法），使其將傳統執法（指依賴強制性手段和命令處罰的執法方式）和協商行政執法有效地結合了起來，這一點非常值得我國借鑒。

協商行政執法是一種與相對人對話、協商、合作的執法方式，是合意理念在行政領域的滲透。相對于簡單而剛性的硬法機制來說，其帶來了當事人的理解和支持，減少了監督糾正違法行為的執法成本，減少了強制性權力的濫用和腐敗的發生。從國家治理的角度來說，協商行政執法能夠增強公民對國家機關合法性的認同，減少抗法和群體性事件的發生＼[11＼]。因此 ，我國在“延時工作制度”建設中，也要重視協商行政執法，一方面努力樹立法律權威，不斷完善硬法的制度、程序、責任和救濟機制；另一方面也應注意推行軟法機制，積極發揮協商與激勵在行政執法過程中所具有的優勢。

注釋：

①加班指超過法律規定長度的工作時間。在實踐中將延長工作時間稱為加班加點，有時將加班加點統稱為加班。

②此次修正包括三部分：勞動基準法律條文修改（簡稱“法”）；勞動基準法實施條例修改（簡稱“則”）；延長工作時間限度基準修改（簡稱“限度基準”）。

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