從中國稀土案談GATT第20條的適用范圍

黃安平

（1.上海交通大學 法學院，上海 200240；2.江蘇工程職業技術學院 商學院，江蘇 南通 226007）

GATT第20條能否適用于GATT之外是一個“至關重要”（utmost importance）的問題。［1］GATT一般例外條款允許通過貿易限制的方式實現重要的國內政策目標，給成員國國內管理提供了廣泛的自主空間，然而WTO框架下的GATT之外的其他貿易協定，例如《補貼與反補貼措施協定》（SCM）、《技術性貿易壁壘協定》（TBT）以及《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）等缺乏與GATT第20條類似的一般例外條款規定，可能會導致無法維持合法的國內管理政策。為了防止成員國正當的國內自主管理權遭到侵蝕，有學者建議允許利用第20條為違反GATT之外的WTO規則的措施辯護。［2］

WTO條約文本對此問題沒有提供答案，而且近幾年發生的與中國相關的幾個WTO爭議案，中國出版物和視聽產品案、中國原材料案以及中國稀土案都涉及違反《中國入世議定書》（以下簡稱《議定書》）中的條款能否引用GATT第20條一般例外條款辯護的問題，對GATT第20條的適用范圍做出了前后不一致裁決，導致問題更加撲朔迷離。

1 中國稀土案簡介

2012年3月，美國、歐盟和日本先后要求與中國進行磋商，指控中國對稀土、鎢礦和鉬礦三類產品進行的管制措施（包括出口關稅、出口配額和出口許可證）違反GATT和《議定書》的多項條款。中國提出依據GATT第20條（b）款“保護人類和動植物生命健康”例外條款為出口關稅辯護的主張，評審團（專家組）以2：1裁定不予支持（一名評審團專家持反對意見），此裁決意見2014年8月被上訴機構終裁維持。

2 DSB對GATT第20條適用范圍的分析

在中國稀土案評審團審理程序中，中國并沒有否認出口稅違反《議定書》11.3段，但是辯稱可以引用GATT第20條“保護人類、動植物生命和健康例外”抗辯。中國為引用第20條例外條款提出了四項理由：第一，《議定書》11.3段與GATT第20條之間雖然不存在直接的文本聯系，但文本闕如并不意味著成員方的共同意思是剝奪中國的此項辯護權。第二，《議定書》11.3段應當視為GATT1994的一部分。第三，第20條引言中“此協定任何規定”沒有排除為《議定書》11.3段辯護的可能性。第四，采用合適的整體解釋方法，考慮WTO協定的目的與宗旨，證實中國有權依據第20條為出口稅尋求正當性辯護。

評審團裁定以上四個理由都沒有達到背離上訴機構在中國原材料案中裁決所需的“令人信服”的程度，故認定《議定書》第11.3段不屬于GATT第20條的保障范圍。中國上訴訴求僅限于對相關條款的法律解釋異議和澄清相關法律關系，沒有對評審團的最終裁決結論提出反對意見，甚至對GATT第20條不能為出口關稅措施辯護的結論也沒有提出異議。

中國上訴提出的訴求除了《爭端解決機制》（DSU）程序問題和對GATT第20條（g）款（涉及出口配額措施）的解釋外，爭議焦點是《議定書》的特定條款與《WTO協定》及其附件的關系。中國要求上訴機構推翻評審團的兩個裁決意見：其一是評審團對《WTO協定》第7.1款的解釋結論不支持中國的主張，即《議定書》的特定條款從本質上應當認定為涵蓋協定不可分割的一部分；其二是評審團對《議定書》第2.1款的解釋結論，即認定該款的法律效力不能使《議定書》成為《WTO協定》附件中的多邊貿易協定的一部分。

關于《議定書》與《WTO協定》的關系，上訴機構認為，根據以前裁決，某多邊協定通過《WTO協定》第2.2款被納入到后者，并成為整體的一部分，仍然存在一個關鍵問題有待回答：該多邊協定涵蓋的權利和義務與其他多邊協定的具體關系，尤其是在不同的法律文書都與同一個貿易主題相關的情況下。多邊協定中具體條款與其他協定的關系或者與WTO協定的關系應當通過對該款以及相關協定的合適解釋逐案確定。一方面，GATT例外條款可以適用于其他協定，例如《與貿易有關的投資措施協定》（TRIMs）第3條明確規定，“GATT1994的所有例外條款在合適的情況下都適用于本協定”。另一方面，GATT第20條曾被上訴機構認定不能夠適用于TBT協定。

上訴機構認為，議定書的具體條款與其他協定之間的關系同樣也須逐案確定。例如，在中國出版物與視聽產品案中，《議定書》第5.1段“以符合WTO協定的方式管理貿易的權利”不僅包括涵蓋協定賦予成員方的肯定性權利，也包括根據GATT第20條例外條款實施管理措施的權利。中國承擔的貿易權相關的義務與所有WTO共同承擔的商品管理義務時“緊密交織”（closely intertwined），因此對5.1段的解釋不能剝奪引用例外辯護的權利。上訴機構認為這個結論是分析《議定書》的文本和上下文，考慮WTO作為單一權利義務包的整體結構和涉案措施的性質等解釋因素得出的結論。上訴機構特意闡述中國原材料案中雖然得出了與中國出版物與視聽產品案不同的結論，即中國不能夠引用GATT例外條款為《議定書》第11.3段辯護，但是分析方法還是相同的：檢查文本和上下文，在整體分析所有相關要素的基礎上得出此結論。其中比較重要的因素有兩個：首先，《議定書》附件6限定了84種商品的最高出口關稅限額，中國承諾除非例外情況不得突破該限額。涉案產品不在此84種商品清單上，也不符合例外條件。其次，中國原材料案還分析了《議定書》11.3段涉及的GATT1994的相關性。11.3段提及GATT第8條，根據該條款，出口稅并不在GATT管轄范圍，GATT第20條盡管可以為該款項下的稅費辯解，而出口稅并不在其管轄范圍之內，所以不能夠引用第20條例外條款辯護。另外，《議定書》11.3段與相鄰的11.1段以及11.2段在文本上形成鮮明對照，后二者要求中國確保對各種稅費的征收“以與GATT1994相一致的方式”實施。

3 GATT第20條適用范圍評析

從以上分析可以看出，上訴機構以文本及其上下文為中心來確定是否可以引用GATT第20條例外的，完全基于條約文字本身，甚至達到了僵硬的文本主義程度。其典型表現是上訴機構認為，雖然《議定書》第11.3段明確提及GATT第8條，但沒有指向第20條，也沒有提及作為整體的GATT，因此“引證的缺乏意味著中國不能訴諸第20條為違反《議定書》第11.3段消除出口稅義務的措施辯解。”

可以說，中國原材料案和稀土案共同確定了這樣一項規則：中國必須證明求諸GATT第20條抗辯的《議定書》每一具體段落都與第20條存在文本關聯，而且僅僅提及GATT某一條款是不夠的。上訴機構明確認定，“第20條可以為第8條項下的稅費措施辯護，但這并不意味著可以為出口關稅措施辯護，因為出口關稅不在第8條管轄范圍。”按照Keating等學者的歸納，如果《議定書》的某一段落與GATT不存在任何關聯，則毫無疑問無權引用第20條例外條款。如果存在文本關聯，則需要進一步分析涉案措施與GATT管轄內容的關系：如果被違反的《議定書》內容與GATT的調節范圍重疊，例如以采取數量限制的方式違反GATT第11條（普遍取消數量限制），那么可以引用第20條例外條款辯解；如果所違反的《議定書》內容并不在GATT管轄范圍內，或者說GATT對該項措施沒有任何限制規定，那么第20條就不能夠用來為該措施辯護。［3］《議定書》11.3段關于禁止施加出口關稅的規定雖然與GATT存在文本關聯，但是僅與GATT第8條“進出口規費和手續”相關聯，出口關稅不在該條的限制范圍之內，因此都屬于第二種類型，無法引用第20條例外條款。

3.1 條約文本闕如并不具有決定性

首先，條約文本的闕如可能被解讀為多重不同的含義。Van Damme在綜合研究WTO條約解釋規則后認為，沉默依不同的情形可以有多重含義，不能以此得出一般性結論。［4］上訴機構在加拿大汽車案（Canada－Autos）中明確指出，不同背景下的文本“遺漏”（omission）代表不同的含義，遺漏本身不具有決定性。在美國反傾銷和反補貼稅案（USAD/CVD）中上訴機構對遺漏的解讀延續了此方法。該案涉及的爭議是對同一產品同時征收反傾銷稅和反補貼稅的合法性（又稱雙反或雙重救濟）。評審團對比了GATT和SCM協定的相關條款，發現GATT第6.5款禁止同時征收反傾銷稅和反補貼稅以補償傾銷或出口補貼所造成的相同損害，但SCM第19條對出口補貼或其他任何形式的補貼采取雙重救濟都沒有明確禁止，這意味著在不涉及出口補貼的情況下SCM并不禁止雙重救濟。評審團根據反向推理認定，SCM第19.4款對于應對國內補貼并不禁止實行雙重救濟。上訴機構推翻了此結論，強調在缺乏文本明確規定的情形下的解釋活動必須謹小慎微，避免某一協定的具體條款因沒有納入另一協定而誤解條約起草者的意圖或理念。

其次，中國稀土案中如果拋棄僵硬的文本解釋方法結果可能完全相反。例如，評審團少數專家意見認為，《議定書》11.3段與GATT1994之間的關系缺乏明確的文本聯系并不具有決定性的意義，因為文本的缺省有多重含義，必須綜合考慮上下文以及WTO的目標和宗旨，采用整體的條約解釋方法解決此疑問；如同阿根廷的第三方意見，11.3段的出口稅規定是特定針對中國的，該特定義務是對GATT第2條和第6條的擴展，應當作為整體來解釋和適用，因此前者是GATT不可分割的一部分；除非有明確的相反意圖明示，GATT1994提供的正當辯護理由應當自動適用于包括與邊境稅收相關的任何GATT義務。

3.2 僵硬的文本主義導致WTO法支離破碎

首先，從系統角度分析，上訴機構剝奪中國利用第20條為出口稅辯護的權利是欠妥當的。同樣的公共政策例外條款可以用來為出口配額以及貿易權限制措施辯護，卻被裁定不可以為類似性質的出口稅辯護，難以想象其中存在什么合理的理由來區別對待兩類措施。另一方面，承認可以用例外條款為出口稅辯護也不會導致閘門大開，導致違反其他商品貿易義務的措施都求助于此例外條款。例如，第20條被上訴機構認定不能夠適用于TBT協定。

其次，此案裁決結果破壞了WTO義務的完整性。WTO的法理基礎是非歧視原則，一套統一的法律規則使之公平適用于所有WTO成員方，至少對于經濟上處于類似發展階段的成員方（發達國家、發展中國家以及欠發達國家）應一致同仁。本案中國被剝奪了適用公共政策例外為《議定書》中的超WTO義務辯護的權利，而同樣為新興的自由市場經濟的其他國家（例如烏克蘭）則明確規定可以適用例外條款為其入世議定書中的超WTO義務辯護。這就形成了WTO義務不是根據經濟狀況而是根據入世時間變化的非同步發展，可以說是毫無道理的。［5］從保護環境和人權的角度看，合理背離WTO義務的公共政策不可以被同一義務約束的所有WTO成員平等適用也是難以接受的。

3.3 死扣文本對WTO新成員和發展中國家不公平

Bronckers等認為導致重要的公共政策空間被剝奪的原因除了上訴機構僵硬的文本解釋外，還有一個原因就是議定書等超WTO義務法律文本自身的疏漏。［6］也就是說，上訴機構把條約文本的粗疏曲解成根本就不曾有過的成員方的共同意圖，并借此剝奪新加入成員國及其重要的公共政策管理權。各國入世議定書中的附加義務的談判需要處理大量的繁文縟節，還有成百上千頁的工作組報告需要商討，經過艱苦的討價還價后，締約者不可能像WTO協定一樣花更多的推敲文本，以嚴謹的條約語言完成入世文件。但是到了爭端解決階段，這些漫不經心起草的文件被WTO爭端解決機構以正式條約文本的標準來嚴格檢視。在沒有與各利益相關方的認真磋商的情況下，在缺乏嚴謹的談判過程以及確定無疑的法律文本的情況下，僅依據締約疏忽所造成的意義含糊的文本就剝奪極其重要的公共政策管理權，從這個意義上說，上訴機構的裁決結果是很令人遺憾的。

另外，從中國原材料案和中國稀土案可以看出，第20條例外條款留給成員方以可持續發展為目的實施出口配額等措施的空間其實并不多，也可以說成員方對該款的合理預期注定要落空。如此，與發達國家相比，發展中國家的環境保護等公共政策目標受到的影響更大。發展中國家面臨經濟、社會和制度的嬗變，在缺乏有效手段管理國內市場的情況下采取貿易限制措施也屬不得已而為之的選擇。以中國為例，雖然中國對稀土也實行了國內限制措施，但由于非法開采嚴重，導致實際產量超過生產配額。因此，在中國能夠有效控制稀土生產之前，出口限制是中國政府保護稀土資源和環境所唯一合理可得的政策措施。［7］

4 結論

從以前的司法實踐看，上訴機構對WTO條約的解釋并沒有采用純粹的語法或文本主義解釋方法，通常會根據上下文來確定字典意義或者純文本意義，被學者稱之為“語境主義”（contextualism）。［8］而且，為了更好地體現立法者的意圖，上訴機構的語境主義解釋方法還是十分靈活的，對“相同產品”（like products）的解釋既是一例。但上訴機構對《議定書》第11.3段能否引用GATT第20條例外的解釋缺乏必要的靈活性，在WTO協定對爭議問題缺少明確條文規定的情況下仍然生硬堅持文本及其上下文解釋方法，做出的裁定從法學技巧上看無可厚非，但從法理上看難以令人信服。

［1］ Pauwelyn J.Squaring Free Trade in Culture with Chinese Censorship：the WTO Appellate Body Report on China－Audiovisuals［J］.Melb.J.Int＇l L.，2010，11（119）：136.

［2］ Tran C.Using GATT，Art XX to Justify Climate Change Measures in Claims under the WTO Agreements［J］.Environmental and Planning Law Journal，2010，27（346）：346.

［3］ Shannon B.Keating，Raj Bhala.When are Rare Earths Raw Materials？Emerging GATT－WTO Jurisprudence on Export Restraints ［J］.Int.T.L.R.2013，19（1）：1－8.

［4］ Van Damme I.Treaty Interpretation by the WTO Appellate Body ［M］.Oxford University Press，2009：127－128.

［5］ M.Tiyagi，Flesh on a Legal Fiction：Early Practice in the WTO on Accession Protocols ［J］.Journal of International Economic Law 2012，15：391－441.

［6］ Marco Bronckers and Keith E.Maskus.China－Raw Materials：a Controversial Step towards Evenhanded Exploitation of Natural Resources［J］.World T.R.2014，13（2）：401.

［7］ Han－Wei Liu and John Maughan.China＇s Rare Earths Export Quotas：Out of the China－Raw Materials Gate，But Past the WTO＇s Finish Line？［J］.Journal of International Economic Law 2012，15（4）：1003.

［8］ Isabelle Van Damme.Treaty Interpretation by the WTO Appellate Body［J］.European Journal of International Law，Eur.J.Int＇l L.2010，21（605）：621.