論標準化在行政執法中的重要性

?中山市質量技術監督局編碼所 臧興杰 王識傅 歐慧敏 廣東省珠三角電力有限公司 秦福海

國家質檢總局局長支樹平在全國質檢系統依法行政工作會議上曾經明確提出，“規范行政權力，是建設法治質檢的最直接體現”。行政執法標準化，就是用明確的職責體系和科學的運作程序規范具體執法行為，用細化的自由裁量規則壓縮執法權力的彈性空間，用嚴格的執法監督糾正制度落實的執行偏差，實現從一般的行政執法模式，向真正意義上的法制化執法模式轉變。

但是在新的歷史條件下，尤其是面臨經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的新形勢，基于政府多元化目標決策與行政執法主要目的之間在一定程度上存在著矛盾以及相關體制機制、利益驅動等因素，主要體現在行政執法領域，存在職責不清、重權力輕權利、重管制輕服務、重查處輕預防、重結果輕效果等問題，有法不依、執法不嚴、違法不究、粗暴執法、瀆職失職和執法腐敗等行為仍舊在較大程度上存在。因此，對行政執法行為進行標準化就顯得尤為迫切。

相關定義

1.標準和標準化

所謂標準，指在一定的范圍內獲得最佳秩序，對活動或其結果規定共同的和重復使用的規則、導則或特性的文件。當標準適應時代的需求時就會促進經濟社會的發展，反之則會阻礙經濟的發展。

對實際的或潛在的問題制定共同的和重復使用的規則的活動，稱為標準化。它包括制定、發布及實施標準的過程。標準化的重要意義是改進產品、過程和服務的適用性，防止貿易壁壘，促進技術合作。“通過制定、發布和實施標準，達到統一”是標準化的實質，獲得最佳秩序和社會效益則是標準化的目的。標準化受生產力發展水平的制約，同時又為生產力的進一步發展創造條件。

2.行政執法的概念和特征

行政執法是指建立在近代國家權利力的立法、執法、司法三分立的基礎上的國家行政機關和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權和程序行使行政管理權，貫徹實施國家立法機關所制定的法律的活動。

行政執法具有以下特征：執法主體的法定性和國家代表性、執法的主動性和單方意志性、極大的自由裁量性。

3.標準化和行政執法的關系

（1）標準是行政執法的重要基礎

目前我國標準體系分為國家標準、行業標準和企業標準，要求企業在生產過程中必須以標準作為生產依據。而行政執法，包括計量、質量、標準、特種設備等方面，都要以標準作為技術依據。行政執法涉及方方面面，這就要求行政執法人員對各行各業都要有一定的了解，技術執法已經成為現代執法的總體趨勢，要求執法人員對不同的行業都要有一定的認識。

（2）標準化法律法規為行政執法提供法律依據

標準是技術準則或者管理準則，行政執法以法律法規為依據。我國自從設立標準化管理部門以來，國家相繼出臺了多項法律法規，國家質檢總局也出臺了標準化規章和規范性文件，一些地方政府還制定了多項條例和管理辦法，這些法律法規都是以標準為重要內容，使得標準化執法有法可依。以筆者所在的廣東省為例，相繼出臺了《廣東省標準化監督管理辦法》、《廣東省商品條碼管理辦法》等一系列規范性文件。因此，標準化領域為行政執法提供了大量案源，如果離開標準，執法就難以進行，有些法律法規就難以得到貫徹執行，行政執法就會落空。

（3）行政執法保證質監部門更好地履行標準化監管職能

第一，行政執法是推進標準化工作的有力保證。首先，執法監督是實現標準化目標的前提條件。其次，我國是專利大國，國內專利申請量和授權量逐年增多，國際專利授權申請量連續多年居世界前列。再次，我國加入W TO后，對我們標準化工作既是挑戰又是機遇，企業在生產和管理中積極采標與國際慣例接軌。消除貿易技術壁壘，是當前生存發展的大計，也是標準化行政主管部門面臨的重要挑戰，積極開展采標工作和深入貫徹實施采標標準的惟一出路就是加強標準化監督和執法，徹底改變有些企業認為拿到采標證書就完事，輕實施重形式的思想，通過監督，切實推動我國技術進步和技術發展。

第二，行政執法促進標準體系的改善和各項工作的開展。首先，執法監督是標準化得以實施的重要保障。其次，行政執法是檢驗標準、完善標準的重要手段。一項標準制定后是否具有先進性，是否與技術和生產情況相適應，只有通過行政執法才能得到有效的反映，并將執行情況反饋到標準的制定發布機關。再次，標準化工作點多面廣，農業標準化示范區、專業鎮，產業集群鎮、地理標志保護產品、服務業標準、旅游業標準等等都是標準化工作的重點。但因我國社會信用體系尚不完善等原因，假冒偽劣產品仍然猖獗，只有通過行政執法進行嚴厲打擊，才能起到震懾作用，為標準化工作的開展創造健康良好的社會氛圍。

行政執法的現狀

由于行政執法所具有的被動性與功利性兩大頑疾，導致破壞市場秩序、危害公眾合法權益的違法事件屢禁不止，公眾對行政執法現狀極度不滿，對政府行政執法能力產生懷疑，在某些領域行政執法的威信正遭遇空前挑戰。行政執法現狀主要表現在以下3個方面：

第一，濫用權力亂收費、亂罰款、亂攤派等“三亂”違法行政現象嚴重。有的行政執法部門為了自身利益擅自發文，非法向相對人設定義務，規定收費、罰款等項目，侵犯相對人的合法利益；更有甚者以非法吊銷許可證、執照，責令停產停業，沒收財物等做法違法行政。

第二，行政執法人員素質參差不齊，執法水平不高。我國目前行政執法單位中有相當一部分人員不是相應法律專業學校畢業，絕大部分執法人員是半路出家，對工作中需要具備的相應法律知識還很缺乏。加上在加入到執法工作后，部分工作人員又沒有系統、全面地接受相應的崗位技能培訓，相關法律知識掌握得不夠全、不夠細，從而造成執法水平不夠高。

第三，執法主體過于分散。執法部門之間職責不清、互相扯皮等現象嚴重。各部門各自為政，分散執法，責任不明，互相推諉，互相扯皮，效率低下。

行政執法現狀的原因分析

針對以上問題，進行逐步分析，主要是由以下幾個因素引起的：

第一，落后行政觀念的消極影響。行政權力來源于人民的委托，其行使的目的在于服務人民。依法行政首先是依法治官、依法治權，行使的目的在于服務人民。行政機關工作人員只有牢固樹立權力本原意識，才能擺正自己和人民群眾的關系，才能真正做到依法行政。

第二，行政體制的阻礙因素。目前行政執法存在的問題可以從體制的缺陷中找到其深層原因，一方面，與市場經濟發展相適應的新的行政管理體制正在建立和完善中；另一方面，長期以來在我國行政管理領域形成的與計劃經濟相適應的行政管理體制仍在起作用。這種舊的行政管理體制存在著權責不清、關系不順的弊病。

第三，缺乏有效行政執法的監督措施。當前，我國在行政執法領域中的問題十分突出，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象大量存在，以言代法、以權壓法、知法犯法、徇私枉法時有發生。主要是責任追究不到位，責任追究是行政執法監督的有機組成部分，是執法監督強制力和約束力的體現，同時也是目前執法監督體系中最為薄弱的環節。

第四，社會環境因素對行政執法工作的影響。社會上一些從事走私販私、制假販假、偷稅漏稅等違法犯罪行為的人員，千方百計在行政執法隊伍當中尋找保護傘、代言人，用金錢、美色等各種方法拉攏執法人員。有相當一部分公民法律意識和法制觀念淡薄，自覺遵守法律、維護法律的覺悟還不高，對行政執法機關的執法活動缺乏理解和支持，甚至阻撓執法人員正常執行公務。

行政執法標準化的必要性以及可行性分析

1.行政執法標準化的必要性分析

在我國，行政執法是政府大量的、日常性行政活動，與企業和人民群眾的切身利益密切相關。經統計，在我國，約有80%的法律、90%的地方性法規和全部的行政法規、規章都是通過行政機關來貫徹執行的。就廣東省中山市而言，全市范圍內31個具有行政執法實施主體資格的市屬行政職能部門或法律法規授權組織行使的行政執法職權就達7 800多項，每年實施的行政執法行為更是數以萬計。

2.行政執法標準化的可行性分析

國家標準是行政執法標準化工作的技術基礎。根據國家標準化管理委員會為貫徹落實國務院辦公廳《關于加快發展服務業若干政策措施的實施意見》（國辦發〔2008〕11號）和國家標準化管理委員會、國家發展和改革委員會等六部委聯合印發的《關于推進服務標準化試點工作的意見》（國標委農聯〔2007〕7號）等文件的相關要求，該項目將在行政執法領域開展標準化體系建設，以GB/T 24421《服務業組織標準化工作指南》系列標準為指導，建立行政執法通用基礎、服務提供、服務保障等3個母體系。

行政執法作為一種國家對社會和公民生活的干預，它提供的范圍和深度反映了國家干預的廣泛程度；由于其保障社會和公民的基本生活運行，因此范圍、程度和方式都比較明確，政府和行政執法部門的保障方式使得行政執法具有標準化的可能。

中山市法制局在2011年10月出臺了完整的《行政處罰自由裁量量化標準（上、下）》，將中山市2 600多項行政處罰事項，量化為行政處罰裁量檔次7 800多檔，精細地規定每一種行政處罰行為的標準，以實現對基本相同的行政違法行為實行一把尺子衡量，一個標準處罰。此種做法不但開廣東省之先河，在全國也居于領先地位。同時，這也為中山市行政處罰自由裁量權標準化管理及執法監督系統建設奠定了良好的信息化基礎。

行政執法（行政處罰）標準化工作流程

網上辦案子系統的功能主要包括：立案登記、調查取證、案件審核和復核、處罰決定書制作、執行、結案歸檔。該子系統主要將執法業務處理的關鍵環節實現電子化，使每一宗案卷網上留痕，防止網外循環，并提供相關數據分析功能。目前，諸如公安交警、公安消防、交通等部門已經內部實現了處罰流程電子化、信息化，然而也存在一些部門暫未實現處罰過程的信息化，為了更好地對處罰過程做到標準化監控，系統將從行政處罰的源頭——立案登記和關鍵環節——制作處罰決定書進行監控。系統將通過行政執法人員對案件的描述，自動匹配處罰條款，當實際處罰結果與系統匹配處罰條款出現明顯不一致的時候，系統將發出內容異常和結果異常告警，提醒法制和監督部門監督人員對異常情況進行實時監督和必要干預。工作流程如圖1所示：

圖1行政處罰程序崗位操作流程示意圖

1.立案登記

案件基本信息，包括當事人類型（法人、自然人），姓名（單位名稱）、聯系電話、地址，案件類型，案件來源、案由、違法時間、違法地點、執法機關、違法情節描述。

2.調查取證

執法部門根據案卷內容，指定人員進行調查取證并將相關信息（地點、時間、人員、圖像、聲音、影像等）反饋至系統，完成調查取證工作。

3.告知與聽證

執法部門根據案卷內容，指定人員進行處罰告知，并將告知當事人接收告知后是否愿意接受處罰的結果反饋給系統。如果用戶有聽證要求的，也應將聽證結果反饋至系統。

4.案件審核與復核

執法人員就調查取證取得的相關信息，在聽取涉案相對人的陳述申辯后，根據相關法律法規規定和本部門行政處罰自由裁量權標準的規定，對案件提出處理意見，并將相關信息上報至系統，在系統上完成本部門的案件審核程序和對有需要的案件進行復核。

5.處罰決定書制作

執法人員完成案件審、復核后，可即時制作標準規范的行政處罰決定書，同時在完成行政處罰決定書制作后通過手機短信通知當事人，并按規定將處罰決定書送達當事人。

6.結案歸檔

執法人員將每一宗案卷進行結案歸檔，系統自身具備電子檔案功能，可以隨時查詢案件處理全過程的文書。

針對以上的每個環節制定相應的標準規范，主要從以下幾個方面著手編制：違法行為描述，法律規定，處罰依據，標準實施。

法規、標準、合格評定三者形成，法規是原則性剛性規定；標準是落地執行路徑；合格評定則是驗證標準是否準確執行并符合法規要求，驗證行為是否符合標準的要求以及是否具備聲明標識規定。

行政執法只有結合標準，才能使得執法過程更加人性化，更加和諧、健康、規范開展。總之，開展行政執法標準化工作既是當前政府部門面臨的緊迫任務，也是我國全面打造高效能政府的不二選擇。行政執法中大量工作重復性出現的特點為標準化工作提供了良好的舞臺，而標準化也將用其統一、規范、簡化、優化的處理機制為行政執法節本增效。