實施最嚴格水資源管理考核制度的實踐與思考

尚釗儀，車 越，張 勇，楊 凱

(華東師范大學生態與環境科學學院，上海 200241)

國務院《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》明確提出了水資源管理的“三條紅線”和“四項制度”，要求建立水資源管理責任和考核制度，提高最嚴格水資源管理制度建設的系統性、精細性和嚴格性。最嚴格水資源管理制度的出臺，引起了學者在理論方面(如最嚴格水資源管理制度的理論建設體系［1-4］、制度實施技術支撐體系和評價指標體系的構建［5-7］、最嚴格水資源管理制度的完善措施［8-11］、最嚴格水資源管理在各流域、省市的實踐［12-16］)等的重視和探討。各級行政區人民政府也陸續出臺實施意見、考核文件等，逐步開展考核工作。本文在總結對比國家、省市考核文件的基礎上，評價上海市最嚴格水資源管理制度考核的現狀特點，反思存在問題，提出改進建議，以期為進一步落實最嚴格水資源管理制度提供支撐。

1 最嚴格水資源管理考核制度政策文件內涵分析

2013 年1 月，國務院出臺《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，規定實行最嚴格水資源管理制度的責任主體為各省、自治區、直轄市人民政府，考核內容為用水總量、萬元工業增加值用水量比2010 年下降率、農田灌溉水有效利用系數、重要江河湖泊水功能區水質達標率4 項最嚴格水資源管理制度目標完成情況，用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任和考核等制度建設及相應措施落實情況，并明確將考核結果納入領導干部綜合考核評價實施獎懲［17］。

2014 年2 月，水利部、發改委等十部委聯合印發了《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》(以下簡稱《考核方案》)，明確全國省級行政區的考核組織和程序，規定由水利部等十部門組成考核工作組，下達考核要求，并負責具體組織實施，綜合自查、核查和重點抽查結果，形成年度或期末考核報告。《考核方案》進一步細化考核評分方法，詳細說明了目標完成情況四項考核指標的數據提供單位、定義、計算公式、評分方法，設定了制度建設和措施落實情況中用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污控制、監督考核制度建設及相應措施落實4 項工作包含的17 條工作考核內容進行定義和評分標準，并對兩方面內容的年度考核、期末考核評分權重系數進行規定［18］。

《考核辦法》的出臺標志著我國最嚴格水資源管理責任與考核制度的正式確立，而《考核方案》是具體落實考核工作的行動指南，完善了最嚴格水資源管理考核制度配套體系，是最嚴格水資源管理考核制度落實到位的關鍵和保障。相關文件如圖1所示。

圖1 國家最嚴格水資源管理制度相關文件Fig.1 National Regulations of the Strictest Water Resources Management Examination and Assessment System

2 省級行政區最嚴格水資源管理制度考核實踐比較

目前，已有近20 個省、直轄市、自治區正式頒布了省級最嚴格水資源管理制度考核辦法［19-37］。比較主要省級行政區最嚴格水資源制度考核文件的趨勢和差異可以發現，各省級行政區在考核對象、考核方式、考核等級、考核程序、獎懲措施等方面，與國家《考核辦法》保持同步;僅有天津、吉林、寧夏、江蘇等省市在考核目標年、考核等級等方面與國家《考核辦法》略有不同。在考核內容和配套體系建設方面，各省級行政區的考核實踐進展存在一定差異如表1 所示。

(1)目標完成情況考核與國家總體一致，部分省市有所擴展。重慶、吉林、江蘇、山東、安徽、河南、寧夏、湖南等十幾個省市與國家考核指標相同，為用水總量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數、重要河流(水庫)水功能區水質達標率三項四個指標;天津、廣西、廣東、陜西、浙江等省市，結合地方水資源管理實際，增加對河流交界斷面水質、計劃用水情況、節水器具普及情況、飲用水源地水質達標情況、地下水水位控制情況的考核，考核6 至9 個指標。其中，天津市、陜西省針對的所轄各個區域特點進行分類(如市區、近郊區、遠郊區，或城區、灌區、風沙區)，對不同類型區域設置不同考核指標。

表1 各省市已出臺考核辦法考核內容比較Tab.1 Comparison of Contents among Examination and Assessment Regulations of Different Provinces and Cities

(2)制度建設和措施落實情況考核存在差異。除目標完成情況即指標考核外，各省市中甘肅、湖北、廣東、浙江等省明確進行工作考核，對下一級行政區用水總量和效率管理、政策機制建設、信息化等基礎能力建設、投入機制等方面進行評估;湖北省、廣東省要求開展公眾滿意程度評價;河北省增設監測評估目標，對制度建設和措施落實情況、重點用水監控單位嚴格用水管理情況進行監督評估。

(3)配套文件的出臺有待推進落實。廣東省已正式出臺《廣東省實行最嚴格水資源管理制度考核細則》，對考核的指標定義、統計口徑、計算方法、工作考核及公眾評價的內容和評分標準等進行了詳細說明;湖南、甘肅、湖北等省雖尚未頒布正式考核配套文件，但在考核辦法附件中對考核內容的定義、計算方法、評分方法等進行了明確和細化。

3 上海市最嚴格水資源管理制度考核推進實踐評價

根據上海市歷年水資源公報及水務局等職能部門工作報告［38］，目前上海市水資源開發利用和水環境狀況存在以下特點。

(1)火電直流冷卻水占用水總量比例較高，特大型工業企業(集團)是取用水的主要單位。2010 年，上海市取用水總量為126.29 億m3(按照《全國水資源綜合規劃(2010 ～2030)》中的統計口徑，火電工業直流冷卻機組用水量以2000 年為基數，2000 年以后關閉的裝機用水量在基數中扣除，2000 年以后新增裝機的用水量按耗水量計算(耗水率暫取3%)，2010 年上海市用水總量調整為105.18 億m3)，其中火電工業用水占全市用水總量的58.4%。規模以上的工業企業用水量占全市工業企業用水總量的93.9% ，其中10 個特大型取用水戶占全市重點工業企業(集團)用水量的98.8%。

(2)市區、郊區水資源利用方式和污水處置程度存在顯著差異，市內8 區無農業耕種和農業取水，生活、生產用水主要通過公共供水，污水納管率較高;市郊9 個區(縣)農業取水量較大，城鎮污水處理率相對較低。

(3)上海市2010 年萬元工業增加值用水量為92 m3/萬元，用水總量中扣除火電直流冷卻水后為21 m3/萬元，工業用水效率水平較高，但受統計口徑和年度經濟形勢影響;各郊區縣農田灌溉水有效利用系數在0.687 至0.716，農業用水效率仍有一定提高空間。

(4)水功能區水質達標率與國家考核目標差距顯著，2010 年上海市國家考核水功能區水質達標率約45%，其中太湖流域水功能區水質達標率不足25%，達到2015 年的目標難度較大。另外，根據《太湖流域及東南諸河水資源公報》［39］，2010 年太湖流域蘇滬、浙滬省界斷面達到或優于Ⅲ類的比例分別為28.6%和33.3%，來水水質對上海市水功能區存在顯著影響。

在制定區域考核辦法過程中，上海市從考核對象、考核內容、監測內容等方面深化考核實踐。(1)在選擇考核對象時，針對區域水資源管理特點，選擇代表性的考核對象，不僅包括17 個區(縣)人民政府，還包括2010 年用水總量累積超過全市用水量80%的10 個公共供水、電力、石化等大企業集團。(2)在設定考核內容時，除指標考核外，明確工作考核的內容，將《關于上海市加快實施最嚴格水資源管理制度試點方案的批復》中的工作任務分為用水總量控制、用水效率控制、限制納污控制、制度建設和措施落實、附加部分5 個內容逐項分解落實。(3)在考核指標選取上，針對上海市“三條紅線”目標達標可能性，增加至6 個考核指標(萬元工業增加值用水量與萬元產值用水量、污水納管率與城鎮污水處理率為同一指標在中心城區、郊區縣的不同表述)(如表2)，并結合歷史趨勢和發展規劃，通過線性內插法、專家判斷法等分解確定考核目標值。(4)除考核內容外，對重點工業企業(集團)(除特大型取用水戶)的萬元產值用水量、重點非工業企業(單位)的單位建筑面積用水量和公共供水企業的城鎮供水管網漏損率3 個指標進行監測評價，為全面掌握用水效率情況和后續進一步完善考核工作提供數據基礎。

表2 上海市最嚴格水資源管理考核對象及內容Tab.2 Contents of the Strictest Water Resources Management Examination and Assessment Regulation in Shanghai City

經過廣泛征求考核對象及相關委辦局意見，市政府辦公廳頒布《上海市實施最嚴格水資源管理制度考核辦法》，并參考單位GDP 能耗、污染物總量減排監測統計評價考核方案等文件，制定《上海市實施最嚴格水資源管理制度考核工作實施細則》和《上海市實施最嚴格水資源管理制度考核指標監測和統計辦法》，建立了相對系統的最嚴格水資源管理制度考核配套體系［36，37］，為考核實踐提供技術依據(如圖2)。

4 進一步完善上海市最嚴格水資源管理考核制度的建議與思考

(1)充分考慮上游來水水質跨界影響，保障水功能區達標考核公平性。上海市重要江河湖泊水功能區水質達標率的提高，不僅取決于區域入河污染物減排工作和水環境綜合整治工程的持續開展，也受上游江浙來水、長江來水水質的顯著影響。目前國家考核文件中，缺乏對河流水質跨界影響問題的考慮，使下游省市考核達標難度加大。上海市在對徐匯區、浦東新區等15 個區(縣)的28 個水功能區進行達標考核時，也缺乏對上游來水水質影響、排除突發水污染事故影響的解釋說明，影響考核的公平性。因此，在下一步水功能區水質達標考核中，需結合流域上游來水水質條件，根據區域水環境質量現狀和水動力條件開展模擬研究，提出扣除上游來水影響的評價考核方案，保障考核的公平性。

圖2 上海市最嚴格水資源管理制度考核文件體系Fig.2 Framework of the Strictest Water Resources Management Examination and Assessment in Shanghai City

(2)進一步完善限制納污控制紅線考核內容，促進河道生態系統有效恢復。上海市持續推進以污水廠網建設和河道整治為主體的水環境治理，已形成覆蓋中心城區和郊區城鎮化地區的污水處理系統布局，水環境質量整體改善。隨著點源污染得到有效控制，中心城區暴雨徑流放江污染以及農村地區面源污染逐漸成為影響上海市水環境質量達標的主要問題，但在限制納污紅線考核中，尚未得到全面體現。此外，上海市水功能區水質達標率考核依據高錳酸鹽指數和氨氮兩項指標評價，對其他常規指標或缺乏綜合控制，不利于水環境整體質量的改善。在最嚴格水資源管理制度考核的下一步工作中，應逐步將非點源污染控制、常規污染物評價納入考核，完善限制納污紅線考核內容，形成內容全覆蓋的考核指標體系，并在開展河道整治過程中，引入河流健康的理念和技術，實現河流生態系統恢復。

(3)持續推進水資源管理規范化、精細化、信息化建設。上海市已全面建立建設項目水資源論證制度和取水許可制度，基本建立市、區兩級計劃用水管理體制，但最嚴格水資源管理考核制度的有效實施需要長期、大量監測統計數據資料的支撐，需要各級政府、水務部門全面完善用水計量制度，加強計量管理，制定取用水計量、統計標準和辦法，規范取用水統計內容，健全取用水臺帳管理，各用水戶加強取、供、用、排過程的計量、監測。此外，需提高軟硬件條件建設，加強水資源管理信息化建設和水資源管理數據共享，形成最嚴格水資源管理制度信息采集、傳輸、應用的系統平臺，提高水資源管理信息的精細化管理。

(4)形成最嚴格水資源管理制度考核社會參與機制。上海市作為人口稠密、產業密布的特大型城市，應充分意識到公眾環保意識的提高、積極參與解決水問題，提高水管理的效率和效果。上海市應強化最嚴格水資源管理制度宣傳，充分利用媒體、網絡等平臺，普及先進的水資源和水生態倫理價值觀，加強節水、愛水、護水、親水等方面的水文化教育，建立水資源管理網上互動平臺，逐步將公眾評價納入最嚴格水資源管理制度考核中，在計劃管理、市場引導的基礎上，建立公眾參與機制，促進社會節水、減污意識從強制發展逐步向自律發展和自覺發展過渡。

(5)強化用水效率和效益管理，促進水資源開發利用機制和經濟發展方式轉變。部分產業、行業低產值、高耗水，不僅對達到最嚴格水資源管理制度考核目標造成阻礙，也嚴重制約上海市水資源綜合調控利用和社會經濟全面發展。以農業為例，2012年上海市農業用水量占全市總用水量的20.05%，占除火電工業用水外用水總量的32.79%，農業增加值占全市生產總值的0.63%，農業節水尚有較大空間和潛力，用水效率和效益有待提高［40］。上海市為加快水利改革發展，“十二五”期間水利年平均投入比2010 年高出1 倍，水務投資總額預計超過1 000 億元，這要求上海市在水務管理中更重視用水、節水、減污效益的管理。上海市需結合最嚴格水資源管理制度考核要求，在水資源開發、利用、配置、節約各環節，強化用水效率和效益管理，從“供水管理”向“需水管理”轉變，同時鼓勵非常規水資源利用和低影響開發源頭控制，以持續推進產業結構優化和布局調整，逐步淘汰能耗高、污染重的產業，促進經濟發展方式轉變，以可持續的水資源利用支撐社會經濟的可持續發展。

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［18］水利部.關于印發《實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》的通知［EB/OL］. (2014)http://www. mwr. gov. cn/zwzc/tzgg/tzgs/201403/t20140307_550024.html.

［19］重慶市人民政府辦公廳，關于印發重慶市實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知［R］.重慶市人民政府公報，2013.

［20］吉林省人民政府辦公廳，關于印發吉林省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知［EB/OL］. (2013)http://www.chinaneast.gov.cn/2013-12/13/c_132965565.htm.

［21］江蘇省人民政府辦公廳.關于實行最嚴格水資源管理制度考核事項的通知［EB/OL］. (2013)http://www. jiangsu. gov. cn/jsgov/tj/bgt/201309/t20130918_400071.html.

［22］山東省人民政府辦公廳.關于印發山東省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知［EB/OL］. (2013)http://www.foodmate.net/law/shandong/178485.html.

［23］安徽省人民政府辦公廳.關于印發安徽省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知［EB/OL］. (2013)http://www.bzzwgk. gov. cn/zfxxgk/content. php?bcode = SB019＆partid =3562＆id=469392.

［24］河南省人民政府辦公廳.關于印發河南省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知［EB/OL］.(2014)http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2014/01/25/010448478.shtml.

［25］寧夏回族自治區人民政府辦公廳.寧夏回族自治區實行最嚴格水資源管理制度考核辦法［EB/OL］. (2013)http://www.nx.gov.cn/zwgk/gtwj/nzbf/80183.htm.

［26］湖南省人民政府辦公廳.關于印發《湖南省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》的通知［EB/OL］. (2013)http://www.hunan. gov. cn/zwgk/zjzf/hnzb/2013/201307 _48128/szfbgtwj _40045/201312/t20131225_1015752.html.

［27］四川省人民政府辦公廳.關于實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知［EB/OL］.(2014)http://www.scyxhq.com/2014/0526/3627.html.

［28］山西省人民政府辦公廳.關于印發山西省實行最嚴格水資源管理制度工作方案和考核辦法的通知［EB/OL］.(2014)http://www.shanxigov.cn/n16/n1203/n1866/n5130/n31265/17992711.html.

［29］甘肅省人民政府辦公廳.關于印發甘肅省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知［EB/OL］.(2014)http://www.gansu.gov.cn/art/2014/6/27/art_3723_182091.html.

［30］湖北省人民政府辦公廳.關于印發湖北省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法(試行)的通知［EB/OL］. (2013)http://gkml. hubei. gov. cn/auto5472/auto5473/201310/t20131012 _473832.html.

［31］河北省人民政府辦公廳.河北省人民政府辦公廳關于印發河北省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知［EB/OL］.(2013)http://info. hebei. gov. cn/gov/content. jsp?code =000217883/2013-05420.

［32］廣西壯族自治區人民政府辦公廳.關于印發廣西壯族自治區實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知［EB/OL］. (2013)http://www. gxzf. gov. cn/zwgk/zfwj/zzqrmzfbgtwj/2013ngzbwj/201312/t20131226_427425.htm.

［33］天津市人民政府辦公廳.轉發市水務局擬定的天津市實行最嚴格水資源管理制度考核暫行辦法的通知［EB/OL］. (2012)http://www. tj. gov. cn/zwgk/wjgz/szfbgtwj/201212/t20121226_186727.htm.

［34］廣東省人民政府辦公廳，印發廣東省實行最嚴格水資源管理制度考核暫行辦法的通知［EB/OL］. (2012)http://zwgk. gd.gov.cn/006939748/201202/t20120209_303497.html.

［35］浙江省人民政府辦公廳.關于印發浙江省實行最嚴格水資源管理制度考核暫行辦法的通知［EB/OL］.(2013)http://wenku.baidu.com/link? url = hkPBPUYDH1gffGEi0ch5NUG1GWvEHrxX _4MxAL407nOpA1T0oKa2AsZV4CZn169pxikxVB826YUIYAtjyp1S TGvL9_c8nPGn2LfeSMOJ1c7.

［36］上海市人民政府辦公廳.關于轉發市水務局等十一部門制訂的《上海市實施最嚴格水資源管理制度考核辦法》的通知［EB/OL］. (2013)http://www.shanghai. gov. cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/u26ai37515.html.

［37］上海市水務局，上海市發展和改革委員會，上海市經濟和信息化委員會，等.關于印發《上海市實施最嚴格水資源管理制度考核工作實施細則》、《上海市實施最嚴格水資源管理制度考核指標監測和統計辦法》的通知［EB/OL］. (2013)http://www.shanghaiwater. gov. cn/xxgkAction!view. action?par. fileId =219159＆sdh.code=002006013.

［38］上海市水務局. 上海市水資源公報［R/OL］. (2010)http://www.shanghaiwater.gov.cn/web/sw/2010_1_1.jsp.

［39］水利部太湖流域管理局.太湖流域及東南諸河水資源公報［R/OL］.(2010)http://www.tba.gov.cn//tba/content/TBA/lygb/szygb/JCMS000000043151.html.

［40］上海市水務局. 上海市水資源公報［R/OL］. (2012)http://www.shanghaiwater.gov.cn/web/sw/2012_1_1.jsp.