李 棟,何英磊
(1.北京大學經濟學院,北京 100871; 2.北京大學市場經濟研究中心,北京 100871)
城鎮化與城鄉一體化
李 棟1,何英磊2
(1.北京大學經濟學院,北京 100871; 2.北京大學市場經濟研究中心,北京 100871)
十八屆三中全會報告中指出:“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系,讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”文章對城鄉一體化的內涵和相關的理論進行了說明,然后介紹了發達國家城鄉一體化的經驗,報告了我國城鄉一體化的現狀和部分地區城鄉一體化的實踐,認為我國目前城鄉一體化發展取得了一定的成就,經濟發展、城鄉收入、城鄉居民的儲蓄等不斷提高,公共服務水平也在上升,但是城鄉一體化的發展也存在一定的問題,如城鄉二元結構仍然存在,城市的發展遠遠快于農村的發展,城市和農村地區差距仍然很大等,文章針對問題提出了相關的對策。文章認為,只有促進城鄉一體化的發展,才能進一步完善城鎮化健康發展的體制機制,提高城鎮化質量,才能實現新型城鎮化。
城鄉一體化;城鎮化;區域經濟;公共服務;城鄉經濟
1.城鄉一體化的內涵
世界上各個國家的城市和農村的關系都經歷了農村孕育城市、城市和農村的分離、城市和農村的對立、城市和農村的融合這么一個過程。
城鄉一體化的思想最初由空想社會主義者提出,十六世紀英國的空想社會主義者托馬斯·莫爾在《烏托邦》中描述一個城鄉一體化的理想社會?!霸谝粋€月牙狀的島嶼上,島上有布局相仿、轄境得宜的54座城市,農村中到處是間隔適宜的住宅,配有充足的農具。人們居住在城市,但每個人需要在農村從事兩年的農業勞動,兩年期滿后就要回到城市從事原來的工作,除非那些特別喜歡農業的人才被準許在農村多住幾年。在烏托邦的社會里,沒有交換,當生產超過消費時,會將多余的物品送予鄰近社會,當農村缺少物品時,就到城市里取,沒有討價還價的麻煩。到達收割時節,政府官員便會派數量合適的人到農村,幾乎一個晴天飛快的全部收割完畢。”
馬克思對城鄉一體化的思想來自他在1858年寫的《政治經濟學批判》。這本書中,馬克思首次提到了“鄉村城市化”的概念。恩格斯也提到“通過去除舊的分工,進行生產教育和變換工種,共同享受大家所創造出來的福利,以及城鄉的融合,這樣使得全社會的成員得到全面的發展”。
英國學者埃比尼澤·霍華德提出了田園城市理論:理論認為建設一個具有城市和鄉村優點的理想的城市,城市的周邊被農業用地環繞,城市的規模發展要適度。20世紀60年代,美國學者劉易斯·芒福德在《城市發展史-起源、演變和前景》一書中寫到“城市和農村,不能截然分開,城市和農村,同等重要,城市和農村應該有機結合在一起?!?980年,美國學者詹姆斯在《地理學思想史》一書中認為,“自然界中沒有真正涇渭分明的區域存在,所以,我們不能將人類的活動空間絕對的劃分為城市和農村,應該作為一個以多樣性為基礎的關系統一體?!卑簻?1989)認為,城市和農村之間相互作用、相互聯系,他從城市和農村相聯系的角度尋找影響城鄉發展的因素。麥克道格拉斯(1998)提出了區域發展網絡模型,這個模型強調了提高人們的日常生活質量和改善城市和農村基礎設施網絡的連接度。
城鄉一體化的概念是由我國學者明確提出的,因為我國社會存在的城市和農村的典型的二元結構。對于城鄉一體化的概念和內涵,學者進行了相關研究。顧益康、紹峰(2003)認為城鄉一體化就是要改變過去我國計劃經濟體制下形成的城鄉差距發展戰略,建立起地位平等、互補互促、開放互通、共同進步的城鎮和農村社會經濟發展的新格局。王偉(2010)通過對我國城鄉發展新的趨勢的前提、基礎、關鍵和保證等方面的研究,對城鄉一體化的發展的新趨勢的概念進行了重新定義。《中國城郊發展研究》課題組的專家們指出,城鄉一體化應該是市郊一體化,以該城市的市區和城郊為整體,以提高市、郊綜合勞動生產率和社會經濟效益為中心,統籌規劃市、郊建設,合理調整產業結構,優化生產要素配置,促進資源綜合開發,加速各項社會事業的共同發展,從而使城市和城郊的經濟持續、穩定、協調的發展。付崇蘭認為城鄉一體化是城鄉結合的綜合概念,它體現了城鄉經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的綜合內容。城鄉一體化的目標是消除城鄉的二元結構,建立一元結構制度。通過城鄉一體化建設,可以加快轉變經濟發展方式,實施城鎮化、工業化、農業現代化和新農村建設等,實現城鄉一體化建設,提高我國城鎮化發展質量。劉家強、唐代盛、蔣華(2003)他們認為城鄉一體化模式的核心在于城市和農村的協調發展,即把城鄉建設成一個相互依存、相互促進的統一體,鄉促城,城帶鄉,互為市場、互為資源、互相服務,生態上協調相容,空間上互為環境,在經濟、社會、環境效益統一的前提下,促使整個城市和農村經濟持續、穩定協調發展,實現共同繁榮。王亞飛(2007)重點分析了城鄉一體化的基本內涵,提出了推進城鄉一體化的實現模式。黃坤明(2009)探討了城鄉一體化的內涵,把城鄉一體化的內涵概括為:在一定區域內,以廣泛尊重城鄉居民的發展權為前提,在城鄉制度創新和制度運行協調的基礎上,通過勞動力、技術、資金等生產要素的自由流動和配置,充分發揮城市和鄉村各自的優勢和作用,使城市和鄉村在社會經濟、生活方式、思想意識、生活水平及生態環境等方面廣泛融合,形成“相互依托、優勢互補、以城帶鄉、以鄉促城,互為市場、資源共享,相互服務、共同發展”的城鄉關系,實現城鄉經濟、社會、環境持續協調發展的過程。
還有很多學者認為:城鄉一體化是城市發展的最高階段,城鄉實現了職能一體化和空間一體化,城鄉之間互為資源、互相服務,城鄉兩個異質系統在經濟、文化、生態等要素上優化組合,交融協同、和諧發展。
文章認為城鄉一體化是指城市和農村實現了職能一體化和空間一體化,城市和農村在經濟、社會、文化、生態環境、居住環境、空間布局上實現整體協調發展、優勢互補、資源共享、互為市場、互相服務、共同發展的過程。
具體而言,城鄉一體化的內涵包括:
第一,逐漸消除城鄉二元結構,建立了一元結構制度,城市和農村實現了協調發展目標。
第二,城市和農村建立了一元結構制度,但是兩者之間由于規模、環境、作用等因素的影響,它們的差別不可能完全消除,正因為有這種差別,才能實現優勢互補,互相促進,共同發展。
第三,城鄉一體化和城鎮化的進程一致,共同發展,城鎮化的發展可以帶動農村的發展,促進城鄉一體化的進程,城鄉一體化進程加快反過來可以促進城鎮化的進一步發展,兩者相輔相成。
第四,城鄉一體化的發展,是強調全面的發展,包括經濟、社會、文化、生態等各個方面的發展。
關于城鎮化和城鄉一體化的關系,文章認為,城鎮化是城鄉一體化發展的前提,城鎮化發展才能推動城鄉一體化的進程,城鄉一體化是城鎮化發展的最高階段,城鎮化的發展的最終目標是為了實現城鄉一體化。城鎮化的發展可以通過轉移農村剩余勞動力、調整和轉移產業結構來促進城鄉一體化的進程,城鄉一體化進程的加快反過來可以促進城鎮化的發展。城鄉一體化關鍵是促進公共資源在城鄉之間的合理均衡的配置,實現生產要素在城鄉之間的自由流動,促進城鄉經濟社會的發展和融合。
2.城鄉一體化的理論
城鄉一體化的理論基礎主要有馬克思主義的城鄉融合理論,二元結構理論等。
馬克思和恩格斯將城鄉的關系沿革總結為城市的出現來自農村,農村是城市的載體、城市和農村的對立、城市和農村的融合三個階段。城市和農村的對立說明社會發展的不協調,未來的社會不是城市和農村的對立,而是城市和農村的互相融合。列寧和斯大林繼承和發展了城鄉融合理論。列寧認為電氣化是實現城鄉一體化的基礎。斯大林認為城市的發展可以帶動農村的發展,最終可以實現全國共同的發展,實現城鄉一體化。
城鄉一體化的理論還有二元結構理論,理論認為城市和農村地區在經濟、社會、公共服務、工業發展等方面存在全方位的差距,這種差距造成了二元結構。美國學者劉易斯首先提出了二元經濟結構理論。他認為在發展中國家中存在著二元的經濟結構,有現代部門和傳統部門兩種部門?,F代部門的工資高,對農村剩余勞動力需求量大,使得勞動力從傳統部門向現代部門轉移,最終達到一定的均衡,使得現代部門的工資和傳統部門的工資差距縮小,傳統部門的勞動生產率也會不斷提高,最終實現一元結構。劉易斯之后,很多學者如拉尼斯、費景漢、喬根森、托達羅等都對劉易斯的二元經濟結構理論進行了補充和發展。
推進城鄉一體化的發展,我們還有黨和國家領導人的理論指導。毛澤東在《論十大關系》中雖然指出重工業是我國建設的重中之重,但是也不能忽視農業尤其是糧食的生產,要處理好重工業和輕工業以及農業的關系。2007年,黨的第十七次代表大會提出建設社會主義新農村,加強農村基礎設施建設,健全農村市場和農業服務體系。加大支農惠農政策力度,嚴格保護耕地,增加農業投入,促進農業科技進步,增強農業綜合生產能力。2012年,中國共產黨的第十八次代表大會提出要推動城鄉發展一體化建設,要加大統籌城鄉發展的力度,縮小城鄉差距,堅持工業反哺農業和城市支持農村。提出要加快完善和發展城鄉發展一體化的機制體制,著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化,促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農和城鄉關系??梢钥闯觯覈h和國家的城鄉一體化的理論是馬克思恩格斯城鄉融合理論在我國的進一步發展,是毛澤東思想、鄧小平理論和三個代表重要思想以及科學發展觀的繼承和發展。
在發達國家,有很多城鄉一體化的實踐經驗。
1.英國的城鄉一體化實踐
英國為了促進城市和農村協調發展,首先,在法律和政策上提供保障。英國在1947年頒布了《城鎮與鄉村規劃法》,2004年頒布的《農村戰略》、修訂的《城鄉規劃法》為推進城鄉一體化提供了法律保障。其次,發展中小城市,促進城鄉融合。英國鼓勵政府、企業選址、居民遷往中小城市,控制大城市規模,促進中小城市發展,推進了城市和農村的融合。第三,促進農業產業化,城鄉基本公共服務均等化。
2.法國的城鄉一體化實踐
法國政府為了遏制大城市過快發展,促進城鄉一體化,主要有以下做法:①實施了工業分散的政策,20世紀中期,巴黎、里昂、馬賽等城市被禁止新建工廠,通過加大對落后地區的基礎設施建設,給予搬遷的企業國家發展獎金等獎勵措施,引導大城市的企業向中小城市搬遷。②實施了領土整治計劃,發展中小城市和農村市鎮。③促進農業產業化,加強農村基礎設施和基本公共服務供給。
3.德國的城鄉一體化實踐
德國為了促進城鄉一體化采取了幾方面的措施。第一,統籌城鄉發展,大力發展中小城市和小城鎮?!犊臻g秩序法》 《建設法典》 《田地重劃法》等為促進城鄉融合提供了法律保障。加強中小城市和小城鎮和農村地區的基礎設施建設。第二,大力發展生態農業以及農業產業化。第三,發展農村社會保障體系,城鄉社保一體化。
4.日本的城鄉一體化實踐
日本政府在推動城鄉融合方面采取了幾個措施。第一,加大對農業發展的金融支持,1961年頒布的《農業基本法》為農業現代化提供了法律保證。第二,實行農業價格保護和財政補貼措施。日本政府采取了最低價格保護制度、稅收返還制度、價格差額補貼制度等。第三,建立農業協會,為農民提供服務。第四,建立城鄉社會保障體系。
5.美國的城鄉一體化實踐
美國政府采取的州際公路計劃,推動了中小城市、小城鎮和大城市郊區化的發展,為了鼓勵企業到郊區建廠,政府提供了低廉的土地和稅收優惠。1955年美國農業部提出了“農村發展計劃”,促進了農村經濟的快速發展。
城鄉一體化是城鎮化發展的最高階段,隨著城鎮化的發展,城市和農村的關系越來越緊密,融合程度越來越大,勞動力等生產要素不僅由農村向城市轉移,也出現城市向農村轉移,城鄉之間的差距越來越小,最終實現一體化。
我國的城鄉一體化真正開始發展是從改革開放之后,黨的十一屆四中全會通過了《關于加快農業發展若干問題的決定》,自此,家庭承包責任制改革開始推行,大量的鄉鎮企業出現,帶動了農村經濟快速發展,縮小了和城市的差距。蘇南地區最先開始了城鄉一體化的探索,最先提出了城鄉一體化的概念。80年代鄉鎮企業的快速發展,農業生產率的快速提高,使得農村勞動力出現剩余,進入鄉鎮企業以及城市打工,城市和農村之間的交流也越來越多,城鄉之間的差距開始縮小。黨的十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,我國的市場經濟開始發展,這期間城市的發展超過了農村,城鄉收入差距自我國市場經濟體制改革后差距又開始擴大。為了縮小城鄉收入差距,實現經濟科學發展,2004年,黨中央出臺了《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》,開始統籌城鄉發展,2007年,黨的十七大提出加快社會主義新農村建設,社會主義新農村建設的要求是:生產發展、生活寬裕、鄉風文明、鄉容整潔、管理民主。表明我國進入了城市帶動農村的發展階段,2012年,黨的十八大提出加快推進城鄉一體化標志著我國的經濟發展已經進入了城鄉一體化發展的新時期。

表1 1978-2011年我國城鄉居民收入
我國的城鄉一體化發展取得了較大的成就。
1.我國的經濟快速發展
城鄉一體化的發展首先需要經濟的發展,只有經濟取得了發展,農村勞動力才能到城市打工,農業產品才能有剩余供給工業和城市,城市產業才能吸收農村勞動力,產業向農村轉移,城市和農村的交流才能越來越多,城鄉一體化進程越來越快。

圖1 1978-2011年我國人均國內生產總值(元)
我國國內生產總值從1978年的3645億元增加到2011年的473104億元,人均國內生產總值從381元增加到35197元。第二產業和第三產業都取得了較快發展(見圖1)。

表2 1978-2011年我國城鄉居民存款情況
2.我國城鄉收入不斷提高,儲蓄不斷增加
根據國家統計局數據可知,我國農村居民家庭人均純收入從1978年的133.6元增加到2011年的6977.3元,城鎮居民家庭人均可支配收入從1978年的343.4元增加到2011年的21809.8元。我國城鄉居民人民幣儲蓄存款年底余額由1978年的210.6億元,增加到2011年的343635.89億元,增長額度非常大。其中,1978-2011年我國城鄉居民收入情況參見表1,城鄉居民存款情況參見表2;城鄉居民收入和存款趨勢圖參見圖2和圖3。

圖2 1978-2011年我國城鄉居民收入(元)
3.城鄉公共服務水平不斷提高
我國的城鎮公共服務水平相對農村較高,隨著我國經濟增長,政府對農村提供的公共服務水平也不斷提高。教育方面,2008年,我國實現了義務教育全部免費,2011年,國務院啟動了實施農村義務教育學生營養改善的計劃。社會保障方面,2009年,我國開始開展新型農村社會養老保險試點工作,現如今已全面開展。2003年我國開始試點新型農村合作醫療制度,農民看病尤其是大病報銷比例不斷提高,報銷范圍不斷擴大,到2010年新型農村合作醫療基本實現覆蓋全國。
我國自改革開放以來,城鄉一體化不斷進步,各地區積極開展了城鄉一體化的實踐探索。
(1)上海城鄉一體化實踐
1984年,上海提出了“城鄉一體”的概念,開始實踐探索城鄉一體化發展,上海提出了城鄉一體化發展的幾個戰略措施包括:①集中城鎮化。由分散的城鎮化和工業化轉變為集中的城鎮化和工業化,加快郊區農民的市民化。②建立新型的城鄉關系,改革二元結構制度。③推進非農化,促動農村勞動力在二三產業就業。④轉變經濟發展方式。⑤保護生態系統。
(2)蘇南地區城鄉一體化實踐
蘇南地區周邊緊鄰上海等大城市,區位優勢明顯,1980年代蘇南地區的鄉鎮企業發展很快,由于鄉鎮企業的快速發展,使得蘇南地區的農村經濟依靠鄉鎮企業的發展與城市經濟發展不相上下,城市與農村互相帶動,互相影響,共同發展。蘇南地區的農村和城市居民的收入差距相對較小,二元經濟和社會結構不明顯。

圖3 1978-2011年我國城鄉居民儲蓄存款情況
(3)北京地區城鄉一體化實踐
改革開放后,北京提出了“工農協作、城鄉結合”的城鄉一體化的發展戰略。改革開放以來,北京先后出臺了很多促進城鄉一體化發展的措施。北京地區的城區經濟對于郊區具有很強的帶動作用,北京通過推進郊區的農業產業化和工業化來解決郊區的經濟發展不適應城市對郊區的經濟功能定位的問題,通過推動農民市民化和農村城市化解決郊區經濟和社會發展相對滯后的問題,通過這些措施,北京的城鄉一體化發展在全國處于領先地位。
我國的城鄉一體化進程雖然取得了較大的成就,但是仍然存在很大問題。我國目前還存在著二元經濟和社會結構,城市的經濟發展水平遠遠高于農村地區。城市居民的人均可支配收入遠遠大于農村居民家庭人均純收入;城市居民的消費水平要高于農村居民的消費水平;城市居民家庭子女享受到的教育要優于農村家庭所享受的教育,城市的辦學條件、教師水平都比農村高;大醫院、高水平醫生都分布在城市中,城市醫院的醫療設備更發達,城市人均床位數更多。我國城鎮基本養老保險和醫療保險參保人數多,覆蓋范圍大,金額合理,工傷保險、生育保險、失業保險等社會保險制度,城市老年人、兒童、殘疾人等社會福利制度,低保、流浪人員救助等社會救濟制度也比較健全。我國農村新型養老保險和醫療保險才剛起步,和城市相比各方面還有一定差距。社會保障的其他方面,農村也是遠遠落后于城市。
造成我國城鄉差距的原因有很多,我國在建國后優先發展重工業和工業,重視城市,農村和農業為城市的發展提供了大量的物質支持,城市的發展卻沒有帶動農村發展。我國長期實行的戶籍制度也阻礙了人口的流動,和戶籍制度相關的各種福利也拉大了城鄉之間的差距。為了實現經濟快速增長,地方政府更多的采取了城市偏向的政策,城鄉之間的差距不斷擴大。另外,農村勞動力素質不高,農村產業化水平偏低,也使得農村發展落后于城市。
要促進我國城鎮化的健康發展,走一條可持續的中國特色的新型城鎮化道路,必須要加快我國的城鄉一體化進程,做到城鎮和農村協調發展。因為離開了農村的支持,城鎮的發展就缺少了必需的農產品等資源,城鎮的發展就不可持續。我國在《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》中也提到要促進城鄉一體化發展,城鎮和農村的發展要齊頭并進。促進城鄉一體化發展,第一,要做好頂層設計,統籌城鄉規劃建設,構筑城鄉一體化的發展框架。第二,要健全完善相關政策,建立城鄉一體化的就業和社保體系。因為城鄉一體化的本質在于最終消除現存的城鄉二元結構,使城鄉人民享受同等的社會福利與保障。第三,建立城市帶動農村發展的體制機制。我國工業已形成了較好的基礎,已具備自我發展的能力,工業化和城鎮化進程明顯加快,工業反哺農業、城市支持農村的條件已基本成熟,總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段。第四,改革戶籍制度,促進農民工市民化進程,逐步取消城市和農村的流動障礙。第五,提高地方政府財政支出比例,鼓勵地方政府采取“農村偏向”的政策激勵措施。第六,發展遠程教育、職業培訓等措施,提高農民的文化和技能,以更好的適應現代技術的進步。
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(責任編輯:FMX)
Urbanization and Urban-rural Integration
LI Dong1,HE Ying-lei2
(1.School of Economics,Peking University,Beijing 100871,China;2.Market Research Center,Peking University,Beijing 100871,China)
The Third Session of the Eighth Plenary Conference Report holds that:"urban-rural dual structure is the main obstacle in the integration of urban and rural development.We must improve institutional mechanisms in order to form a new type of urban-rural relationship between city workers and farmers in which industry contributes to agriculture,city promotes countryside development,city workers and farmers benefit each other and city integrates the countryside.So farmers can equally participate in the process of modernization and share its fruits." This paper expounds the implications of urban-rural integration and its related theories,introducing the experience from developed countries in this regard,and renders an account of China's status quo of urban-rural integration as well as the practice in certain regions.It is thereof concluded that substantial achievements have been registered in China's urban-rural integration undertaking, with steady improvement in economic development, urban-rural incomes and savings,and public service level upgraded.There are,however,still problems involved,hindering the integration process,including the remaining dual structure,urban economy developing far faster than that of rural areas,and the widening gap between the urban and rural areas.This paper then proposes pertinent countermeasures for the aforementioned problems.This paper argues that only an integrated urban-rural development can further improve the institutional mechanism for the healthy development of urbanization,so as to guarantee the quality of urbanization and to achieve new urbanization.
Urban-rural integration;Urbanization;Regional economic;Public service;Urban and rural economy
F299.2
A
1004-292X(2014)06-0123-06
2014-04-28
李 棟(1985-),男,山東濰坊人,博士研究生,研究方向:城鎮化、房地產、環境經濟。