宏觀調控與市場改革如何“兼容”

周范才+康佳

在數日前的國務院第二次廉政工作會議上，國務院總理李克強在談及新一屆政府管理模式時，明確提到要對“負面清單”管理模式進行探索，意即對市場主體，“法無禁止即可為”，而對政府則是“法無授權不可為”。

這不僅是打造廉潔高效政府的需要，也是革新管理模式的必然要求。

作為北京大學國家發展研究院副院長、北京大學中國宏觀經濟研究中心主任，盧鋒常年關注我國宏觀經濟形勢和國家宏觀調控的理念變遷與實踐探索，《瞭望東方周刊》就近年宏觀調控得失及近期宏觀經濟特點對他作了專訪。

宏調體制根源在于計劃經濟傳統

《瞭望東方周刊》：經濟學教科書將宏觀調控定義為對經濟總量的調節，主要通過承擔貨幣、財政政策職能的央行、財政等部門實施。但近年來，政府控制土地供應、房地產限購，甚至干預生豬供應等均成為所謂宏觀調控手段。社會上難免會有這樣的疑問：這是計劃經濟模式的行政干預還是市場經濟條件下的宏觀調控？

盧鋒：我國現階段宏觀調控的部門和工具都比較寬泛。中國處于轉型期，難免有一些中國特色的東西，一定程度上有其現實性和必要性。問題是不能偏多偏廣偏泛，否則就會妨礙微觀，妨礙市場機制的成熟。

十八屆三中全會決定講到要大幅度減少政府對市場的干預，這說明中央也意識到要改革完善宏觀調控。但我們也注意到，三中全會決定講到宏觀調控時要以財政和貨幣為主要手段，也提到要和產業、價格等政策手段協調配合。

這種說法代表了一種改進，因為過去我們常說產業政策就是宏調政策的一部分。問題是這二者怎么能結合起來呢？比如說“土地宏調”，2008年底刺激經濟形勢下，土地部門決定提高用地審批效率，使2009年新增建設用地計劃總量同比增加8.6%。不過從后來“中國國土資源公報”公布的信息看，當年實際建設用地供應比上年增長44.2%，建設用地增量與增長率超過計劃指標幾倍，可見把土地作為逆周期調節工具客觀面臨難以靈活調整與有效操控的困難。

再比如“環保宏調”，政府環保干預是利用“看得見的手”來治理私人部門市場行為的負外部性效應，依據主要是提高資源配置效率而不是宏觀穩定目標。環保標準高低，雖然會通過改變投資預期成本收益具有宏觀影響，但環保政策本身與宏觀穩定之間并不存在必然邏輯聯系，實踐層面上缺少全周期調節工具的制約。此外，環境問題日趨嚴重，政府的環保干預范圍和力度也不應該隨著宏觀周期變動而頻繁改變。

說到底，宏觀調控是針對經濟形勢的短期性變化，但土地、環保、產業政策等應該是相對穩定的，不能說經濟不好了就松，經濟好了又緊了。

《瞭望東方周刊》：你最近在研究近十年的“宏調史”，宏調改革和經濟體制改革關系如何？

盧鋒：宏調改革和行政體制改革、市場化改革應該是一致的。宏調的科學化和改革完善，關鍵在于落實市場在資源配置中的決定性作用，大范圍減少政府對市場的干預。

對宏觀調控寬泛化的問題，有一種理由是市場經濟體制還不完善，所以不得不這么做。但是，要認識到這也將加劇既有體制的扭曲和固化，從而形成一整套利益集團思維模式。現有宏調背后有一整套理論架構，一些聲音從各自利益出發認為就應該這樣。

宏調改革和市場化改革實際上是互動的，推進宏調體制改革本身就有市場改革的涵義；完善市場體制，也必然要改革宏調體制。

《瞭望東方周刊》：從歷史上看，我們對宏觀調控的認識是如何演變的？

盧鋒：上世紀80年代，中國提出要搞“有計劃的商品經濟”。這話外國人根本聽不懂，但中國人覺得這就是中國特色社會主義，當時意識形態要求不能放棄“計劃”。直到1992年鄧小平南方談話，強調市場經濟是一種調節機制，社會主義也可以搞，才把窗戶紙捅破。隨后決策層接受了，表述依然是“在國家宏觀調控基礎上，發揮市場的基礎性作用”。我理解，這就是中國特殊政治環境下兩種力量的某種平衡。

十六大之前，宏調還強調“計劃”，后來改成“規劃”，強調財政、貨幣、產業等手段的綜合運用。最新的表述就是十八大和十八屆三中全會，強調要進行科學的宏觀調控，以財政、貨幣政策為主要手段。這種演變的邏輯，說到底還是因為中國曾有計劃經濟的深厚傳統，在如今的轉型過程中才呈現出這種特點。

警惕審批隨宏調形勢變動回潮

《瞭望東方周刊》：你剛才說的這種固化的思維模式，在一些人看來就是所謂“中國模式”的成功。

盧鋒：這確實有其特殊性。比如說1987年，十三大就曾講到要采取間接的宏觀調控，這其實挺超前的，但是今天回頭看當時并沒有改變過去的基本結構，馬上實行間接調控難以做到。比如，當時央行剛剛建立，還沒有貨幣市場工具，也沒有公開市場操作，所以那時所謂市場化的宏觀調控還只是存在于研究所一些年輕專家的理念中。

但是經過后來20年改革推進，實行與市場經濟體制原理更為兼容一致的宏調方式的條件改進了。為什么宏調體制和方法改進完善仍是這么慢、這么困難呢？可能有利益的作用，也可能有認識的作用。新時期問題在于，逐漸形成了一種固化的與開放型市場經濟不好兼容的宏調模式。比如，過去十年一遇到什么事就調控，一會兒產能過剩，一會兒房價飆升，從短期看有一些作用，但是從長期看積累的矛盾越來越多。

《瞭望東方周刊》：這種宏調模式的一個突出特點就是行政審批。審批制度改革一直在說，但為何經常反復？

盧鋒：早在2001年9月，國務院就組建了行政審批制度改革工作領導小組。改革之初，國務院65個有行政審批職能的部門和單位共清理出行政審批項目4000多項，上兩屆政府六次取消調整審批數量，占原有審批總量近六成。

但是，2004年宏調以后一些領域的管制政策又有了明顯變化。比如，2004年6月國務院曾發文對各部委500項行政審批項目設定行政許可，后來又發文保留200多項非行政許可審批項目目錄。去年新一屆政府把治理審批作為轉變職能和推進改革的突破點，2013年國務院共取消下放334項行政審批等事項，在政府核準投資項目目錄中，由中央核準的項目數量也減少了60%。endprint

很明顯，審批根治起來難度不小。去輕留重、邊減邊增、“新瓶舊酒”等都可能是原因，與轉型期特有的宏調理念與宏調模式也有隱秘聯系。根治審批需要繼續清除下放現有的不必要審批，同時還要在總結歷史經驗基礎上反思深層根源，對癥下藥。否則，宏觀形勢一變，宏調取向一變，審批仍有可能再次回潮。

《瞭望東方周刊》：十八屆三中全會提出了一攬子的改革計劃，對比剛才說到的上世紀八九十年代的改革，國企、稅改等一些領域內的改革更讓人印象深刻。

盧鋒：這個問題很有意思。十四屆三中全會其實也有比較全面的經濟體制改革，而實施過程給人感覺似乎不太強調整體性，或者說更為注重在某個或某些領域的“單兵突破”。我覺得這可能是當時的中央政府和領導人知道什么是當時最重要的東西。比如，90年代為什么會有通脹呢，是因為銀行貸款過多；為什么貸款過多，是因為國有企業到最后就形成一個三角關系，財政、國企、銀行生死相關。可以治標先把通脹打下去，但不解決根本問題，最后也是沒法持續的，所以國企改革的問題回避不了。

90年代中期開始的那一輪通脹治理實踐，已充分暴露出原有國企和銀行體制不可持續的特點。當時決策層并未回避矛盾，而是把宏觀調控與體制改革突破結合起來積極應對。比如，設立資產管理公司剝離四大國有銀行壞賬，重建財務獨立與治理規范的商業銀行體制架構，同時大刀闊斧推進“國有經濟戰略性改組”，通過“抓大放小”全面推進國企改制。

當時面臨的問題是，中國企業利潤率處于歷史最低點，商業銀行轉制后企業利潤率低下與資本金不足，明顯制約信貸融資合理增長。回過頭來看，國企改革的突破對完善中國市場經濟體制具有深遠積極影響，盡管短期內造成了大量員工下崗分流和失業，對總需求也產生了一定抑制作用，客觀上增加了通縮壓力。

產能過剩應是自發調節過程

《瞭望東方周刊》：什么力量促動了對于是市場化調控手段還是計劃經濟手段的選擇？

盧鋒：力量當然有。比如說傳統的行政管理體制，難免會偏向國有企業，這樣民營企業會覺得在這個體制下是受歧視的。

從政府管理的角度來說，改革是不是市場取向也會涉及不同的部門利益。比如說，央行作為一種政府機構的制度定位使其總體更趨向改革。因為央行的存在就決定了它會用市場手段進行宏觀調控，至于“有保有壓”等主張都只是貨幣政策衍生出來的，我猜測央行的高層也一定不認為這是最好的方式。

現在的問題是國家發改委怎么調短期宏觀經濟？這里受到調節工具的限制。過去強調計劃和規劃指導，但這些畢竟是年度性甚至更長時期工具，對于更短時期形勢變化難以靈活調節。發改委短期調控手段較多用審批、核準等辦法。

我們長期以來覺得發改委是缺不了的，沒有發改委，一旦出了大事怎么辦？很多人從中國的現實國情和中國特色出發，堅信中國經濟發展需要發改委協調。

問題在于，發改委的前身計委是計劃經濟體制下形成發展的，它的基本定位是對經濟進行計劃干預控制，在市場經濟下實施宏觀調控受到工具手段選擇性制約。更深層思考，我們一方面賦予發改委最重要的宏調部門職能，另一方面又批評它宏調不夠市場化，二者可能有內在矛盾。

比如2004年宏調風暴，當時因為鋼鐵、水泥、電解鋁等投資增速、建設用地擴張而開始的新一輪宏觀調控，明顯使得產業政策成為宏調的重要手段，而作為總量調節工具的財政、貨幣政策退位。這也使得國家發改委找到了新形勢下主導宏調的實踐戰法和抓手，給公眾留下了發改委地位不可替代的深刻印象。到2008年實施4萬億刺激計劃，發改委再次將設計產業政策的能力充分發揮出來。但是回頭看，這些短期成效明顯的舉措，可能都與宏調體制的內在局限性有關。

在現階段，發改委不可能不存在，比如區域性協調這些功能是非常重要的，但是現在有些收歸發改委的職能和權力，比如“土地宏調”、“環保宏調”、反壟斷等是否必須在發改委？是否可以歸口到住建部、環保部、公安或者商務部門呢？

十八屆三中全會改革決定出來后，市場化改革力度空前，你看過去一年發改委說得最多的估計就是產能過剩。如何更好地發揮發改委的特有優勢和職能，同時改革其內在體制不足，無疑是觀察后續改革進程的一個看點。

《瞭望東方周刊》：在你看來，產能過剩應該怎么調？

盧鋒：產能過剩本身就是產能閑置率過高，任何國家都會有，在經濟衰退或者不景氣的時候比較突出。如果是完善的市場經濟，產權界定清晰，產能過剩給企業帶來的問題就是可能會虧損。如果虧損持續，甚至固定資本折舊都不能補償，流動資本也不能補償的時候，企業生產自然會選擇退出。市場經濟有進有出，因此產能過剩會是一個自發調節的過程，并不一定需要直接的干預。當然，國外在某些情況下需要一些產業退出的時候，也需要政府的政策指導和干預，但這不是常規性的。

另外，原則上民營資本可以進入汽車、鋼鐵業領域，但國企占有不小份額，如果是充分市場競爭，國企未必就一定能搞得過民企，這個時候就可能有產能過剩。現在來看，產能過剩最嚴重的部門，比如鋼鐵、水泥等，國企占相當大的比例，但民營企業已經進入，并且咄咄逼人。這可能是因為民企對市場更敏感，也有更多市場“能人”。但國家政策上是鼓勵民營企業的，而實施過程中有時難免偏向國有企業，一些時候民營企業在調控中不一定有優勢。

《瞭望東方周刊》：總體上看，未來應如何加強科學的宏觀調控？

盧鋒：市場經濟需要尊重微觀主體的合法決策自主權，保障各類產權、合約與規則的有效性，培育市場行為主體“有恒產者有恒心”的穩定預期，促使人們行為理性化并鞏固市場經濟基礎。如果宏調過于寬泛并不時干預微觀，特殊場合下出臺超常政策就會有損產權原則，同時由于突破游戲規則和改變政策預期，對市場經濟長治久安帶來不利影響。

未來更應關注現有宏調模式寬泛化的局限，它與市場經濟體制的發展完善還有不能很好兼容的地方。市場經濟需要鼓勵競爭，但是寬泛宏調范式意味著對投資等市場經濟活動頻繁采用審批、核準，或者是“沒有審批的審批”等方式干預，差異性與歧視性準入管制層出不窮，自然也就會妨礙充分發揮競爭機制作用，抑制市場經濟的內在活力。endprint