村級集體經濟組織職能問題探析

王啟杰+孫艷萍+段慶廣

隨著農村改革的不斷深化和發展，目前我們實行的家庭聯產承包責任制這種統分結合的經營主體出現了嚴重分化。一方面由于農民的生產積極性得到極大釋放，農戶家庭經營得到了迅猛發展；另一方面由于發展條件的缺乏，集體統一經營特別是集體經濟出現嚴重萎縮。從吉林省的情況看，多數地方村級集體經濟發展面臨嚴重困難，出路狹窄，動力不足，村級集體經濟總量小、層次低、實力弱、發展慢的狀況比較嚴重，這種狀況已成為制約農村經濟社會發展的一個重要因素。

村級集體經濟發展嚴重滯后，一個重要原因是村級集體經濟組織的長期缺失。原有村級集體經濟的組織形式已經與現代農業產業的發展不相適應，發展壯大村級集體經濟，核心問題是健全完善村級集體經濟組織。本文從分析農村集體經濟組織的相對獨立性和經濟職能入手，通過對村民委員會的性質、任務以及農村集體經濟組織與村委會經濟職能的區分，闡述了健全完善村級集體經濟組織的必然性，并提出了健全完善村級集體經濟組織的有效途徑。

1農村集體經濟組織的相對獨立性和經濟職能

“農村集體經濟組織”一詞來源于1982年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，是由“人民公社基本核算單位”演變而來。農村集體經濟組織相對獨立性。2004年《中華人民共和國憲法修正案》規定：“集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。并實行民主管理，依照法律規定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題。”2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定“集體經濟組織依法獨立進行經濟活動，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益。”同時，《中華人民共和國農業法》也賦予了農村集體經濟組織直接參與經濟活動的職能。

2農村集體經濟組織與村委會經濟職能區分

1995年，國家工商行政管理局在《關于公司登記管理中幾個具體問題的答復意見》中規定：“農村中由集體經濟組織行使集體經濟管理職能的，由農村集體經濟組織作為投資主體；沒有集體經濟組織，由村民委員會代行集體經濟管理職能的，村民委員會投資設立公司，應由村民委員會做出決議。”也就是說，村民委員會的“經濟職能”，就一種代行職能，也從另一側面說明，村民委員會沒有真正的經濟職能，其所謂的“經濟職能”，是在集體經濟組織缺失的情況下，在村民自治基礎上的一種管理職能，而不是直接經營的職能。嚴格來講，村民委員會不具備直接參與經濟活動的職能，它的經營管理職能是間接的，是為村民自治服務的。特別是2010年全國人大法律委員會向全國人大常委會提交的《全國人民代表大會法律委員會關于<中華人民共和國村民委員會組織法（修訂草案）>修改情況的匯報》中，對村民委員會和集體經濟組織作了說明：農業部提出，村委會、村集體經濟組織是兩個不同性質的組織，屬于土地承包經營方案、宅基地使用方案等事務，應當由村集體經濟組織成員討論決定。

3如何健全完善村級集體經濟組織

發展壯大村級集體經濟，既要練“外功”，即重點抓政策、資金和人才支持，更重要的是練“內功”，即健全集體經濟組織，完善內部管理運行機制。同時，健全完善村級集體經濟組織，不是走歷史“老路”，也不是“回頭看”，而是適應農業產業發展要求和市場經濟發展，建立現代運營制度的必然要求。可以說，當前，只要提出發展壯大村級集體經濟，村級集體經濟組織就不是建與不建的問題，而是不得不建的問題。原因有三：一是從理論上講，這個問題繞不開、躲不過；二是從實踐上講，如不解決這個問題，操作過程中會有很大風險；三是從操作層面講，不解決這個問題，村級集體經濟這個老大難問題很難得到有效破解，因為村級集體經濟不是政策和資金解決的問題，需要從農村基層組織和治理結構的角度來看待這個問題。黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確提出：“抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設，領導和支持村委會、集體經濟組織、共青團、婦代會、民兵等組織和鄉鎮企業工會組織依照法律法規和章程開展工作。”所以，我們認為應將這項工作作為發展壯大村級集體經濟的核心內容來抓，重點推動健全新型村級集體經濟組織，并以此為抓手，逐步或在符合條件的村建立和完善以基層黨組織為核心，村民委員會、集體經濟組織、村務監督委員會相存并立、各司其職、有序運行的農村基層管理體系。一是間接建立健全村級集體經濟組織。繼續由村民委員會代行村集體經濟組織職能，通過由村級組織直接領辦創辦合作社或公司等形式，大力推行合作制、股份制，特別是股份合作制經濟來實現。二是直接建立健全村級集體經濟組織。對于符合條件的村，通過明晰產權、專門設置集體經濟組織、明確成員資格邊界、規范農村集體經濟組織章程，并通過依法選舉等程序進行，逐步實現村民委員會與村集體經濟組織職能分開。