推進京津冀協同發展的理論思考

邢華

2013年5月，習近平總書記在天津市考察時指出，要積極推進京津冀區域合作，譜寫新世紀社會主義現代化的“雙城記”。2013年8月，習近平總書記主持研究河北發展問題，強調指出要推動京津冀協同發展。2014年2月26日，習近平總書記在北京調研時再次強調實現京津冀協同發展。這是針對京津冀區域發展主要矛盾作出的重要論斷。在區域一體化不斷深化的背景下，只有通過區域合作，才能有效破解區域發展難題，提高京津冀區域發展的可持續性。

京津冀協同發展的理論前提

協同發展是指區域內部不同地區之間以及不同區域之間為了共贏發展而開展的地方政府合作行為。在區域合作過程中政府的作用主要是促進要素資源合理流動，糾正市場失靈，以實現區域協同發展。京津冀有著特殊的歷史淵源，經濟社會發展具有梯次性、互補性和共生性等特征，具備區域合作的良好基礎。

梯次性是指不同地區之間由于存在經濟社會發展差距而形成的階段性特征。梯度發展理論認為，各地區經濟發展和技術水平差異導致存在“技術梯度”，應根據梯度高低制定區域開發戰略，先讓有條件的地區發展“先進技術”，然后逐步向“中間技術”、“傳統技術”地帶轉移，進而縮小區域發展差距。梯次性構成了區域合作的內生動力，在梯度發展理論下，各地區可以通過合理分工以及技術轉移實現區域協調發展。京津冀區域發展具有比較明顯的梯次性特征。按照世界銀行對不同國家收入分組標準，北京市和天津市已經達到富裕國家水平，而河北省只有中等收入水平。2012年北京市第三產業比重達到76.5%，而天津市和河北省分別為47%和35.3%，經濟社會發展存在較大差距。梯次性為京津冀區域合作提供了理論前提，通過推動產業有序轉移，可以實現三地互利共贏。

互補性體現了各地區基于比較優勢而從交易中獲益的可能性。根據比較優勢理論，各地區應集中發展具有比較優勢的產業，并通過地區貿易使雙方獲得收益。京津冀要素稟賦不同，北京市教育、科技和文化資源豐富，天津市具有航運、物流和制造業優勢，河北省擁有勞動力、土地等成本優勢，在發展過程中應形成有效互補，以放大本地優勢?；パa性還為各地區借力發展創造了條件。單個地區發展到一定階段往往會受到本地要素資源的約束，如果地區之間具有互補性，則可以有效緩解約束，為區域發展提供持續動力。北京市、天津市擁有豐富的科技、文化和教育資源，但是也都面臨著人口過度聚集、交通擁堵、空氣污染嚴重等“大城市病”，河北省具有廣闊的產業承載空間，但由于發展資源不足，產業轉型升級壓力較大。開展區域合作，可以實現區域優勢互補，推動區域可持續發展。

共生性是指區域內部各地區之間所具有的相互依賴的特性。共生性存在的原因在于區域公共物品的外部性。諸如空氣污染、水資源開發與利用、水環境污染、食品安全等物品都具有跨域流動特征，無法在單個地區內部解決，只能通過區域協同在一體化框架內才能提出系統解決方案。當前，京津冀面臨著空氣污染嚴重、水資源緊缺等共性問題，亟須加強區域合作，有序推進區域整體的一體化發展。

京津冀協同發展要有新思路

近年來，京津冀交流合作頻繁，圍繞協同發展形成了多個合作發展協議。國家“十二五”規劃明確提出，推進京津冀區域經濟一體化發展，打造首都經濟圈。2013年，京津冀三省市分別簽訂了新一輪合作框架協議，進一步加強了頂層設計，區域合作的廣度和深度不斷加大。但是，與長三角、珠三角等區域相比，京津冀區域合作仍然滯后于經濟社會發展需要，導致區域發展差距不斷加大，人口和要素加速向北京市等中心城市集聚，區域資源和環境面臨巨大壓力，需要進一步解放思想，轉變發展思路。

首先，要由服務首都向服務區域轉變。首都往往是一個國家的政治中心、經濟中心、文化中心，在區域發展中居于核心地位，具有很強的輻射帶動作用。許多發達國家都圍繞首都形成了具有較強競爭力的都市圈。例如，倫敦都市圈以倫敦—利物浦為軸線，包括倫敦、伯明翰﹑謝菲爾德、曼徹斯特、利物浦等數個大城市和眾多中小城鎮，是英國主要的經濟核心區與金融貿易中心。國外首都都市圈發展非常重視區域整體規劃以及區域之間的合作。過去京津冀區域發展缺乏統一規劃，在北京市與周邊地區的關系上，過多強調周邊地區為首都服務，區域合作主要集中在農產品供應、生態環境建設、水資源供應、維護首都安全穩定等方面，使得優質資源大量向北京市聚集，形成北京市與周邊地區發展不平衡的局面，首都都市圈的作用沒有得到很好的發揮。未來應加快思路轉變，由服務首都轉向服務區域，加強首都經濟圈規劃，形成圍繞首都的區域合理分工格局。

其次，要由集聚向疏散轉變。集聚和擴散是兩個對立的經濟過程。由于存在規模經濟，導致就業和人口向中心城市聚集，當發展到一定的階段，中心城市的交通成本和生活成本等不斷提高，就會導致就業和人口向周邊擴散。因此，中心地區和外圍地區存在著動態平衡關系，這是一種積極的變化過程。但是，由于某些原因，擴散效應不足以彌補集聚效應，就會導致要素資源不斷向中心城市聚集的消極變化?？娺_爾在《經濟理論與不發達地區》一書中提出“擴散效應”和“回波效應”兩個概念對此進行描述。所謂擴散效應是指一個國家（地區）的某一地區經濟中心逐漸向周圍地區擴散和輻射，帶動周圍地區的經濟增長，這反過來又進一步促進中心地區經濟的發展，從而形成了上升的循環累積過程。所謂回波效應則是指經濟中心會引起其他地區經濟的衰落，從而形成發達地區的經濟更加發達，不發達地區的經濟越來越不發達的下降的循環累積過程。過去我國過多強調首都發展，扭曲了要素資源配置，導致形成回波效應，造成中心城市人口過度集中與周邊城市經濟發展滯后并存的局面。當前，應盡快轉變思路，將部分產業和公共服務資源向周邊地區疏散，以改變回波效應所帶來的循環累積問題，通過主動疏散，逐步形成中心地區和周邊地區相互促進的上升循環累積過程。

第三，要由分立式發展向一體化發展轉變。在傳統發展模式下，一個國家（地區）的發展主要依賴使用本地區要素資源形成地方化經濟，跨域的要素資源流動比較少，因此可以采取分立式發展模式。隨著信息技術和運輸技術的發展，企業可以在更大的范圍內配置要素資源，單個地區的發展越來越被納入區域乃至全球價值鏈中，因此，依賴單個地區的分立式發展優勢被大大削弱。各地區之間通過加深合作以區域為單元參與全球競爭，成為經濟發展模式的主流。在區域一體化背景下，城市之間的合作日趨密切，形成了“城市區域”這一獨特的經濟現象。我國長三角、珠三角，英國的大倫敦地區、日本的東京都市圈都是城市區域發展模式的典型代表。城市區域有助于城市之間形成緊密的經濟聯系，有助于統籌解決基礎設施建設、空氣環境污染、水環境污染、水資源開發與利用、區域安全以及社會管理等跨域問題，是區域經濟社會發展的重要載體。當前，京津冀區域發展面臨的諸多難題，在很大程度上是由于分立式發展以及缺乏有效的協調機制造成的，未來應推動將單個地區發展主動納入到全域視野，加快由分立式發展向一體化發展轉變。

最后，要由單純追求GDP增長向城市功能協調發展轉變。改革開放以來，我國堅持以經濟建設為中心，形成了一批有較強競爭力的城市群。但是，城市是一個有機的系統，隨著就業和人口的增加，也會出現交通擁堵、空氣污染、教育、住房、醫療、人口流動等“城市病”。由于過去我國較多采取了以追求GDP增長和人口聚集為目標的城市發展思路，因此，我國城市在治理“城市病”方面普遍缺乏經驗，形成了城市經濟發展快于城市管理水平提高的“一個腿長，一個腿短”的現象。例如，2012年北京市人均GDP13797美元，已經達到富裕國家收入水平，但是北京市的城市管理水平與發達國家相比仍有較大的差距。因此，未來要推動城市經濟與城市管理的協調發展，不能一味追求GDP的增長，而應該通過區域合作，在區域層面加強人口宏觀調控，充分考慮人口、資源和環境承載力，設定城市發展的合理規模。

京津冀協同發展要處理好利益平衡關系

協同發展實質上是基于共同利益的合作，合作方預期到區域合作能給雙方帶來好處，就會形成合作的動力。但是區域合作也存在內在的難題，由于合作收益是雙方努力的結果，單方面的努力與合作收益之間不具有直接關聯，因此，就會造成合作方的“偷懶”行為。例如，環境污染治理、基礎設施建設等區域公共物品具有較強的外部性，在區域合作中常常會出現“搭便車”等行為，導致區域合作陷入困境。因此，要正確處理區域合作中的利益平衡關系，完善利益平衡機制，明確區域合作方的責任，確保區域合作順利實施。在京津冀區域合作過程中，尤其要重點處理好四個方面的關系。

一是要處理好中心城市與周邊城市發展的關系。京津冀區域擁有北京市和天津市兩個特大型城市，是國家首都所在地，形成中心城市和周邊城市分立式發展模式：中心城市自成一體，缺乏腹地支撐；周邊城市自生能力弱化，缺少中心輻射。這種發展模式不利于形成合理的區域分工，需要加強區域層面的統籌規劃，明確中心城市和周邊城市的功能定位。首都發展應強調政治中心、科技和文化創新中心、國際交往展示中心等功能，在經濟功能上不求規模最大；天津市應突出經濟功能、物流航運等功能，建設我國北方經濟中心和國際航運中心；周邊城市應強化產業配套功能，提高自生發展能力，為京津冀區域發展提供腹地支撐。

二是要處理好疏散與輻射的關系。京津冀區域功能劃分必然導致中心城市和周邊城市在發展思路、城市功能和產業發展的重構。對于中心城市而言，就是要積極推動部分產業和社會公共服務職能向周邊城市疏散，以緩解人口、資源和環境壓力。在新一輪京津冀區域合作中，產業轉移和部分社會公共服務功能的轉移是區域合作的重要內容。但是，在疏散過程中不能忽視的問題是，周邊城市能否有效承接這些功能的轉移。產業發展和公共服務提供都需要完善的配套條件支撐，如果承接地缺乏配套條件，則會產生協調失靈等問題。因此，在中心城市加快向外疏散的同時，也要注重發揮好對周邊城市的輻射功能。京津冀三地應加強區域基礎設施建設，同時也要將中心城市的政策和體制優勢向周邊地區延伸，以提高周邊城市的軟硬件環境，完善城市功能，有效承接中心城市疏散。

三是要處理好利益分配關系。京津冀區域合作項目實施要求合作方共擔成本和風險，共享合作收益。因此，區域合作必然會涉及利益分配問題。根據區域合作內容不同，可以將合作利益分成三種類型，一是非競爭性利益，例如京津共建金融實驗區，建設京津科技新干線等，這種項目的收益可以為雙方共享，應主要強調雙方在項目中的合理分工。二是互補性利益，即“各取所需”，例如產業轉移有益于中心城市人口疏散，同時也有益于周邊城市經濟社會發展，在這種情況下，雙方要主動尋求利益結合點，擴大合作范圍和領域。三是競爭性利益，例如在合作建設園區中，就會涉及園區建設成本與收益的分配問題。對于競爭性收益分配問題，合作方需要圍繞自身的核心關切進行協商，中心城市應強調疏散目標，周邊城市則應強調合作項目對本地經濟的帶動性。只有合作方都從長遠利益考慮，才有可能妥善處理好利益分配關系。

四是要處理好利益補償關系。區域的開發與發展不是均勻展開的，而是要根據區域的要素稟賦條件，合理確定主體功能定位。例如，京津冀區域三北防護林以及燕山和太行山等地區承擔著生態屏障的功能，對于區域可持續發展具有重要意義。然而，上述功能對本地經濟的貢獻卻非常有限。由于存在較強的正外部性，這些地區主動進行生態環境保護的激勵比較弱，為此，需要對這些地區給予利益補償?？刹捎脙煞N方式計算利益補償數額。一是計算功能區保護所帶來直接效益，例如防護林建設對于減少環境損害的影響等；二是計算功能區保護的機會成本，以同等條件地區經濟發展的收益作為參考。只有處理好利益補償關系，才能保障區域的可持續發展。

完善京津冀協同發展機制

為保障京津冀協同發展的順利開展，應建立完善的區域合作機制。

一是加快編制首都經濟圈一體化發展規劃，明確京津冀三地功能定位、產業分工、城市布局、基礎設施建設、生態環境保護等重大問題，加強區域財政政策、投資政策、產業政策、土地政策的統籌協調，放大政策集成效應。

二是完善區域協調機制。推動建立京津冀聯席工作會議等協調機制，充分發揮城市群輻射帶動作用，探索建立京津冀區域城市協作聯盟，促進京津冀三地和城市領導定期磋商和互訪，成立區域合作工作協調辦公室，負責組織日常的溝通、協調、服務等相關工作。

三是構建現代化區域交通網絡體系。以交通一體化作為先行領域，加強區域交通一體化網絡規劃和建設，大力推進京津冀區域互聯互通，構建便捷、有效的區域綜合交通網絡體系。

四是搭建跨區域產學研用服務平臺。推動北京和天津兩個特大城市創新資源共享，共同申報國家科技重大專項和國家重大科技基礎設施項目，承擔國家高技術產業化項目和示范工程。加強高校、科研院所和企業合作，推動創新鏈、產業鏈的深度融合。

五是鼓勵人才交流合作。加快推進市場一體化進程，積極探索有利于人才流動的戶籍、社會保障政策，鼓勵人才跨區域流動。圍繞產業轉移，加大產業人才培訓和派遣力度，提高承接地人才素質。

六是加強金融合作。積極探索在京津冀交匯處設立金融綜合改革試驗區，試行金融活動同城化。發揮北京市和天津市金融改革創新中心作用，推動創新型金融產品的三地開發應用，為企業提供融資支持。

七是加強生態環境保護合作。加快建立和完善區域大氣污染聯防聯控協作機制、京北防護林建設生態補償機制、水資源保護和水環境污染治理協作機制、清潔能源一體化發展機制等，提高區域環境容量和生態空間。

八是探索合作有效模式。采取“飛地經濟”、合作共建園區等方式，充分發揮三地優勢，推動產業有序轉移。同時，將國家對北京市和天津市的相關扶持政策向河北省延伸，實現區域政策的有效銜接。

（作者單位：中央財經大學科研處）

責任編輯：蔡慶悅