話語權視域下中國農民權益保護機制構建

趙 飛

(華中師范大學公共管理學院， 湖北 武漢 430079)

話語權視域下中國農民權益保護機制構建

趙 飛

(華中師范大學公共管理學院， 湖北 武漢 430079)

農民話語權是農民表達自身訴求、追求自身權益的重要手段。由于制度設計與公共參與機制的不完善，我國農民呈現出集體失語狀態；在社會主義初級階段，只有通過大力發展農村物質生產資料、完善政權體制設計、擴大農民政治參與、促進民主法制教育等，才能拓展農民話語權的表達平臺，才能從根本上維護農民權益。

話語權；農民權益；機制建設

一、 農民話語權概念界定與價值分析

1.話語權與農民話語權

話語意味著一個社會團體依據某些成規將其意義傳播于社會之中，從此確立其社會地位，并為其他團體所認識的過程[1]。從政治術語的角度來說,話語權是指在一定的情境中以言語形式進行的權力擴展, 主體話語的特定言語內涵如概念、定義、邏輯、價值標準等, 對其他人群有強烈的影響,帶有明顯的強制性誘導[2]。在當代社會思潮中，話語權既是一種權力(即控制社會輿論的權力)，又是一種權利(即表達利益訴求的權利)。從社會權益分配角度來說，話語權有兩個方面的含義：一是市場經濟中個人與組織根據市場法則與競爭規則，通過現代化的信息傳播手段，傳播與表達話語所能帶來的經濟利益；二是基于我國政治經濟發展的不平衡性，各階層人民利用手中的信息媒介制造輿論，表達政治與權力訴求，謀求政治權利的過程。農民話語權，并不是一般意義上考察農民有沒有說話的權利，而是在社會經濟與政治生活中，農民作為一個利益群體，是否具有利益表達的機會與機制，其利益表達是否得到社會的重視。在我國當今的社會機制中，農民話語權實質上是農民政治權利和民主意識的集中表達。它內涵豐富，主要包括農民的信息知情權、發展決策權、管理參與權、分配監督權和平等訴求權等方面[3]。

2.農民話語權的價值分析

話語權既是人類信息價值的載體，又是人類信息傳播的工具[4]。民主社會本質上是利益多元的社會，社會價值分配就在各個階級的相互博弈中達到平衡。作為社會意識形態工具，話語權能否表達不僅影響該群體的輿論導向和社會地位，而且還深深影響著該群體的利益表達與政治訴求。

在社會主義初級階段，廣大農村地區經濟落后、政治民主缺失，農民既缺乏表達訴求的渠道與平臺，又缺乏利益表達的能力與媒介，這種話語權的缺失嚴重地制約了農村政治經濟的健康發展，而農村基層民主制度發展的滯后又深深地束縛了農民話語權的表達。因此，在黨的十八大倡導社會主義新農村建設之際，把多年農民話語權的缺失重新提上案頭，具有十分重要的理論與實踐意義。一是加強農民話語權的分析研究，可以進一步深化對“三農問題”的認識。過去的研究表明：單單從加大對農村農業的投入不能解決根本問題。如果說“三農”問題是一個系統的話，那么農民話語權則是系統的核心，只有好好解決農民話語權缺失的問題，提供民意表達的平臺與機制才能從根本上解決好“三農”問題。二是從實踐層面來說，農民話語權的提高，不僅意味著農民敢說話了，更重要的是農民參政議政的渠道多了，農民表達利益訴求的平臺多了，農民對于政府的監督多了，農民的知情權與參政的積極性提高了……這一系列的提高與轉變不僅意味著農民地位的提高，還傳遞出農民這個占我們國家人口三分之二的利益群體的成長與發展，對于農村發展與民主建設是好事，對于我們國家的協調發展也有積極意義。

二、 現狀分析與原因探究

在我國現有的社會體制機制下，由于歷史與現實的種種原因，農民階層處在社會利益鏈的末端，農民政治經濟地位的低下以及農民話語權的缺失始終制約著我國“三農”問題的解決。

(一)集體失語：我國農民話語權的現狀

在我國幾千年的歷史進程中，農村始終都是社會結構的末端，農民始終處在利益表達與政治訴求的下層，農民話語權缺失不僅造成了廣大農村地區經濟政治發展的落后，還造成了農民人微言輕，不敢、不能、不會合理表達訴求。新中國成立尤其是改革開放以來，我國政府在改善農村環境、提高農民收入、土地流轉等方面加大投入，取得了長足的進展。然而，生產資料的投入不足、頂層設計的不合理、基層民主制度的不完善不僅造成了農民權利意識淡薄，農民訴求難以滿足的不利局面，還造成了農民民主參政積極性不高，農民缺乏參政議政的意識等嚴重問題，造成了我國農民的“集體失語”。根據相關統計，農民話語權的幾個指標(信息知情權、發展決策權、管理參與權、分配監督權和平等訴求權)要遠遠落后于發達國家農民的指標，甚至與我國市民階層相比也相差甚遠。總的來說，我國農民話語權的制度性缺失主要體現在以下三點：

一是官代民言，農民缺乏訴求表達的機會與平臺。鄉鎮政府作為最低一級行政單位，對廣大農村地區進行直接的管理，村委會作為一個民選自治組織，是全體農民進行“自我管理、自我教育、自我服務”的組織。村委會本應本著為民解憂為民服務的宗旨，然而卻成為鄉鎮政府在村里的分支機構，村主任、支書手握村里的資源，成為民眾口中的“官”，這些“官”往往“對上負責，對下敷衍”；本應是民意的上傳與民主的訴求的機構卻往往“官代民言”，架空了農民的話語權。

二是農民主體意識不強，話語表達能力不足。改革開放三十多年來，我國民主建設取得舉世矚目的成就，基層民主建設也有長足進步。農民的民主意識有了一定的增強，參與民主選舉民主治理的積極性也有所增加。但由于經濟政治發展的不平衡性，在我國廣大農村地區尤其是中西部農村，農民參與民主政治的意識不強，主動地行使村民選舉權、監督權、話語權的意識淡薄，調查發現，現在有些農村的基層民主已經變了味，村委會的選舉出現賄選、拉票選舉的情況。農民民主參與積極性的低下不僅反映著我國基層民主建設的滯后，更反映出我國農民主人翁精神的缺失。這種民主精神的退化、主人翁精神的缺失對于農民地位的提高、農村的建設發展都是一種阻礙，不能不引起重視。

三是農民向上話語表達機制不暢，缺乏“官-民”對話機制。農村相對于都市，信息閉塞，交通不便，加之現有政治經濟體制的制約，我國廣大農民缺乏對話渠道，主要體現在：我國各級人代會中農民代表較少，即使是農民代表也大多是脫離農業與農村工作多年的“成功人士”，廣大農民在國家權力機關缺失表達利益訴求的“代言人”：在我國廣大農村地區，村委會是農民行使權力表達訴求的重要組織，然而通過近些年的觀察發現，在許多地區，村委會在基層民主建設中所起作用不大，村主任、支書忙著給上級辦事，對村里大小事務說一不二，村務從不公開；信訪制度存在一定弊端，各級地方政府為了一己私利不僅不妥善對待廣大農民的合理訴求與意愿表達，甚至采取“圍、追、堵、截”的方式阻礙農民上訪。造成農民信訪難，農民表達訴求、參與民主的效用大大降低。鄉村社會及農民自身缺乏民主的資源和能力。經濟力量弱小、分散的農民無論怎么看都不會成為推動民主政治的主要動力[5]。

(二)集體失語背后的體制原因分析

我國農民集體失語的背后有著多重的經濟、政治、文化與社會的因素，根據現代系統論的觀點，農民集體失語是由于多個要素相互影響相互制約而形成的，以整體視野觀之，造成我國農民長期缺乏話語權的因素主要有：

一是農民缺乏參與政治民主的機會。西方學者諾斯認為，制度的演進方向與社會中利益集團之間的博弈過程有關，制度就是博弈規則[6]。我國憲法規定，工人階級是領導階級，農民階級是工人階級的同盟軍。我國權力體系在設計時就過多地傾向工人而忽視了廣大的農民。比如我國的最高國家權力機關——全國人民代表大會的組成，根據相關的法律與政策，長期以來我國農村和城市每一名全國人大代表所代表的人口比例經歷了從8:1到4:1，2010年新修改的選舉法才第一次將這一比例規定為1:1，農民代表參政機會的缺失，在很大程度上說明了農村農民聲音的缺失。即使在同票同權的制度規定下，如何保障基層的農民代表能夠表達農民的心聲與訴求又是個新的問題；再者我國長期以來的二元城鄉體系，農村長期游離于體制以外，公共產品提供的缺失、教育水平的落后、消息的閉塞等都進一步加深了農村與城市的差距，也使農民失去了表達權利訴求的機會與平臺，這些不利因素造成了“農民不能說”、“農民不會說”；基層村委會與居委會是與農民權力行使關系最為密切的地方，然而近年來這些基層農民自治組織也成為一些了人權力尋租的重要機構，某些地區基層民主早就變了味，農民訴求表達無門，只能趨炎附勢，對于基層民主避而遠之。

二是農民組織化程度低，缺乏表達權益的政治“代言人”。在政治生活中，在政府制定公共政策的過程中十分容易受到利益集團的影響，哪個群體手中握有資源、處在社會的有利位置、控制輿論，哪個群體就會是政策的受益者，而強勢群體一般是組織化制度化程度較高的聯合體。在現代社會中，農民權益的保護不能僅僅依靠個體，而是要依靠組織，常常需要借助組織的力量與表達利益訴求，以期影響決策，盡可能地使公共政策順著自己意愿的方向發展。以比較行政的視野觀之，較之于農民組織化程度較高的西方國家，我國農民組織化程度低，甚至在很多地方根本沒有一個現代意義上的農民組織。當前我國農民組織化程度較低主要表現在以下幾個方面：第一，我國農民缺乏自己的政治組織，我國農民階層龐大但是沒有自己的政治組織，政治利益與要求沒有合法化的表達平臺。第二，我國很多地方都成立了經濟組織，例如生產協會、養豬協會等，這些組織有些是完全自發形成的，有些是政府帶頭創立的，這些組織往往象征意義大于實際意義，對農民地位的提高、農民話語權的發展所起的實際作用不大。第三，我國東部發達省份的很多農村都成立了各種形式的農民生產協作式的組織，這些組織在科學種田、提高農民收入方面具有較大作用，但是往往由于組織規模較小、缺乏明確組織目標，這些組織往往具有很大的封閉性，只代表少數農民的利益。由于制度規章不全，這些組織管理混亂，很難造成較大的影響。

三是農民話語權保障的法制化程度低。改革開放的三十多年，我國法制化進程加快，法制建設取得了長足進展。在法制化的進程中，農村、農民始終是一個立法盲點，對農民的權益保護與制度關懷僅僅見諸各級地方政府的“紅頭文件”，對農民這一弱勢群體的保護始終沒有一部成文的法律，對農民的權益保護始終沒有上升到立法的高度。法制化的缺失，使本就相對弱勢的農民在遇到問題時只能“忍氣吞聲”。話語權本身作為一個“軟權利”，需要別的權利的實現來做鋪墊，而在實際中，現行的法律法規對農民的參與權、知情權、監督權、上訪權的規定少之又少，加之各級政府部門的政策文件主觀性、隨意性較大，農民在受到不公正待遇往往無法可循。農民法律話語權的缺失不僅僅體現在農民缺失法律途徑表達訴求，更體現在農民“不懂法、不用法、不會表達法”。農村民主建設的法制化程度低，農民法律意識的缺失才是我國農民法律話語權的缺失的關鍵。在法治社會，一個人的行為只能由法律來裁決，一個組織的行為也只能由法律來裁決。我國當下的問題是農民在表達權利訴求、維護自身利益時缺乏這樣一個法制依據，農民“說什么、怎么說”缺乏一個法律平臺。我國農民話語權的缺失實質上農村、農民權益保護法制化的缺失。

三、 路徑設計與方法選擇

(一)政權結構設計是制度基礎

1.同票同權

參與國家民主政治、有效行使政治權利是提高我國農民話語權的制度保障，農民話語權的提高依賴于政治權利的有效表達。可喜的是，我國新頒布的《選舉法》明確規定：“全國人民代表大會代表名額，有全國人民代表大會常務委員會根據各省、自治區、直轄市的人口數，按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配”，“這一修改實現了選舉法的平等原則”。如何避免法案僅僅停留在制度層面，如何有效實施該法案都存在一些理論與實際的難題。筆者認為，在實際工作中我們應該明確以下幾點：

第一，農民話語權的真正實現有賴于“同票同權”。從官樣文章走向現實操作層面，在工作中，“同票同權”不應成為各級政府的官樣文章與口號，要切實按照法案的要求，進一步完善民主選舉制度，在分配名額時，要實事求是，尊重民意，確保農民代表真正代表農民的訴求。

第二，“同票同權”有賴于社會民主意識的提高，長期以來，農民相對于城市居民往往低人一等，保守、愚昧、素質低下往往成了農民階層的代名詞，很多人竟然質疑農民的參政能力與參政動機，更有甚者認為農民人大代表只是“民主的擺設”，根本起不了任何作用。由此可見，如果社會缺乏民主參與、平等行使國家權力的覺悟與意識，“同票同權”不僅不會增大農民的參政機會，還會造成社會的動蕩與不穩定。因此政治民主法制教育應該走在前頭，只有全社會的民主法制意識的提高，“同票同權”才會有生根的土壤，農民參政才不至于是一句“民主的空口號”。

2.基層民主制度的完善

基層民主是民主制度的載體，只有關乎農民切身利益的基層村委會、居委會才能真正成為農民參與“自我管理、自我教育、自我服務”的組織與平臺，才能提高農民群眾的民主參與主體性與積極性。如上文所說，在我國某些農村地區，基層民主的變味造成了十分惡劣的影響，基層民主體制的不完善是導致我國農民集體失語的主導因素。有鑒于此，要從以下兩點入手改變不利局面。

一是要明確村委會的自治地位，鄉鎮政府轉變行政觀念，改變過去干預、控制的做法，積極放權，培育基層民主制度，要加大積極引導與政策支持力度。在實際的工作中做到：不干預村委會選舉，不影響村委會的作集體決策，在村委會的日常工作要給予指導與監督，尊重民意，變過去的“司令員”為“輔導員”。二是建立健全村委會機構與制度，各級村委會在實際的工作中要根據地區的實際情況設立村委會辦公室，村主任、書記要當好“當家人”的角色，制定與完善各項制度，實行村務通報與村務公開制度，虛心接受全體村民的批評與建議，主動接受村民監督，努力營造一種民主參與的有利氛圍，切實維護村民的民主選舉、民主決策、民主管理與民主監督的權力。

3.完善“民-官”溝通機制，提供農民話語機會與平臺

農民話語權的缺失很大程度上是由于沒有機會與平臺，很多農民“滿腹話語”卻無處表達，我國的農民天生有著忠厚老實、淳樸善良、勤勞勇敢等優良品質，他們渴望得到認可。他們文化素質不高，遇事第一感覺就是求助于政府，然而多年的碰壁經歷使他們逐漸的冷淡，直至冷漠。農民的這種群體性心理有著深刻社會與現實的印記，這種集體性失語的背后是爭取與渴望。根據我國現行的政治行政規則，可以嘗試在完善信訪制度的同時設立官民對話機制，在縣級及鄉鎮政府信訪機構內設立官民對話機構，采取接待來訪與下鄉調研相結合的工作方式，及時聽取農民的意見、建議與心聲，努力向上級傳達農民的意思表達與客觀訴求，積極為農民排憂解難。這種官民對話機構可以有多種形式，例如可以舉行縣長、鎮長、鄉長見面會，“三農問題”論壇、國家政策宣傳會等等，對話機構的工作一定要做細做好，不論是田間地頭還是政府辦公室，基層政府工作人員一定要樹立責任與服務意識，這對于農民話語意識的提高與政府形象的樹立都是十分有益的。

(二)農民組織化程度的提高是組織保障

我國廣大農村地區交通不便、信息閉塞，農民這個擁有中國最多人數的群體卻呈現出組織渙散、集體戰斗力弱等缺陷。與西方發達國家相比，我國農民組織化的程度十分低下，與之聯系的就是農民話語的影響力的缺失，農民話語在公共政策的制定與執行中缺乏關注。根據現代博弈論的觀點，單個農民與其他組織化程度較高的階層博弈時，勢必存在著信息不完備、能力嚴重不足的缺陷，個人與組織的博弈往往不是對等地較量，個人一方的失敗在所難免。因此，我國農民話語權的提升依賴于新型農民組織的建立與發展完善。針對我國目前農民組織嚴重缺失的現狀，筆者認為可以采取以下幾點做法：

一是要鼓勵與引導農民組織的建立和運行。我國是一個政治色彩較濃的國家，農民階層的崛起離不開政府部門的鼓勵與認可。在有條件的農村地區，政府要積極鼓勵與引導農民組織的建立與運行，發揮農民組織在我國新農村建設中的積極作用，積極扶植新型農民組織的發展運行。另一方面，由于我國各地區發展的不均衡性，農民文化素養較低，農民自我服務意識較低，加之農民階級自身的局限性，因此，必須加強相關部門對于農民組織的引導與監督，要嚴格建立農民組織的法定條件與要求，要建立健全常規的監督檢查機制，防止農民組織誤入歧途。

二是要不斷完善農業生產合作組織。眾所周知，我國現有的農業生產合作組織較為零散，組織目的不明確，組織結構渙散，組織的人員多為鄉里鄰居，組織運轉困難，影響力十分有限。針對以上的不足，筆者認為首要問題是解決組織的地位與目的問題，農民生產合作組織不僅是生產資料生產經驗的互助與交流組織，更是農產品議價、農民利益保護、農民話語表達這些關系農民切身利益的組織，只有解決農民組織的定位問題，才能從更高的高度去解決農民組織的其他問題。

三是可以嘗試建立農民權益保護組織，我國有各種各樣的權益保護組織，例如消協、婦聯、工會等，這些組織對于目標人群權益的保護、話語權的表達中起著非同一般的積極作用。農民作為一個獨立的群體，有著自己的特殊性，有著自己的權利訴求，可以參照其他群體保護組織以及西方國家的有益經驗與做法，建立具有中國特色、符合我國實際的“農協組織”，建立真正屬于中國農民的權益保護與話語表達組織。

(三)完善法律法規是必要條件

現代法治社會農民話語權的保障不僅取決于制度設計，還要依靠法制的完善。而在我國的現實中，農村、農民始終是法制建設的盲點，相比其他領域，涉農法律法規十分缺失，農村法制建設任重而道遠。當前，我國農村建設一是要制定大量完備的、行之有效的法律法規，各級立法機關要立足實際，加大涉農法律法規的制定，十分迫切的任務應該是對農村村民自治地位的確認以及農村村民委員會的重新定位，在立法工作中要針對我國現在農村的現實，農村土地的流轉、留守兒童權益的保護、農村教育、公共產品的均等化以及農民話語權的表達渠道都要進行明確地界定。二是要努力營造一種氛圍，努力改善法制環境，加大涉農普法教育，完善鄉鎮法院，肯定村委會的民主自治功能，切實保障農民的“民主選舉、民主管理、民主監督”的權利，以法律法規來確保農民話語權的渠道通暢，不僅要讓農民“敢說、會說”，更要讓農民“想說、能說”，加大農村及基層傳媒的建設，讓政府能夠傾聽到農民真實的聲音。

從根本上來說，農民話語權的缺失還是與我國農村發展的階段性特點，我國農村生產力的發展水平以及農民自身素質低下的現實息息相關，因此要想從本質上改變這種狀況還取決于農村生產力的提高、農民物質文明與精神文明的提升。當下，要大力發展農村生產力，加快社會主義新農村建設的步伐，努力實現農村公共物品的均等化。只有物質基礎的不斷提高與夯實，才是提高農民話語權這個“上層建筑”的根本性舉措。

[1]王治河.福柯[M].長沙：湖南教育出版社，1999：158-159,1.

[2]應瑞瑤, 方曉軍, 張茹.農村商業銀行公司治理初步研究[J].南京農業大學學報(社會科學版), 2002, 2( 2) : 23-28.

[3]袁金輝. 和諧社會視閾下的農民利益表達機制研究[J]. 理論探討, 2010, 1(1): 28-29.

[4]徐國良.話語、權力與社會價值[J],求索，2008,10(4):6-7.

[5]吳愛民.地方性農村商業銀行改革發展的實踐探索與思考——基于江蘇省常熟、張家港、江陰三市農村商業銀行運行現狀的研究[J].武漢金融, 2007，32( 8) : 46-47.

[6]陳燕玉.農民利益訴求之表達[J].哈爾濱學院學報，2008，31(8):18-19.

責任編校：汪沛

OnBuildingtheMechanismforProtectingChineseFarmers’RightsfromthePerspectiveofDiscoursePower

ZHAO Fei

(School of Public Administration and Policy, Central China Normal University, Wuhan 430079, Hubei, China)

Farmers’ discourse power is an important means to express their demands and pursue their rights. Due to the incomplete system design and public participation mechanism, collective aphasia exists among farmers in China. In the primary stage of socialism, only by striving to develop material means of production, improving the design of political systems, increasing farmers’ political participation and strengthening democratic and legal education can farmers hold their discourse power and protect their rights and interests.

discourse power; farmers’ rights and interests; mechanism construction

2013-11-22

趙飛，男，湖北武漢人，華中師范大學公共管理學院行政管理專業碩士。

時間：2014-6-17 14:29 網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.03.012.html

D422.7

A

1003-4730(2014)03-0049-05