戰后美國退伍軍人安置與房地產發展

李 浩

(安徽師范大學歷史與社會學院， 安徽 蕪湖 241003)

戰后美國退伍軍人安置與房地產發展

李 浩

(安徽師范大學歷史與社會學院， 安徽 蕪湖 241003)

二戰后期，陸續退役的美國士兵需要妥善安置，《退伍軍人權利法案》的頒布成為戰后安置退伍士兵的法律基礎。該法案對于退伍軍人的房屋貸款和住房補貼等都作出了明確的規定。政府對退伍軍人的教育支持，更是促進了高等教育的發展和造就了戰后一大批中產階層的崛起，為房地產市場提供了一個穩定的購買力。

美國；退伍軍人；房地產

二戰結束，美國面臨著老兵退役的巨大壓力。由于美國在和平時期沒有保持大量常備軍的傳統，所以二戰后美國將有一千萬左右軍人退出現役，“截至1947年7月，陸軍官兵(包括空軍在內)將減至107萬人”[1]507。這項任務是艱難的，正如杜魯門所說：“我們不是在退役軍人，而是在瓦解整個組織。”[2]在這樣的巨大退伍潮之下，美國政府面臨巨大的就業和社會保障壓力。要讓一千多萬的退伍士兵及其家屬得到很好的安置，同時也是為了避免重蹈一戰退伍軍人“補償金遠征軍”[3]的覆轍，美國政府制定了一系列非常的政策和法律來安置退伍軍人，尤其是《退伍軍人權利法案》的頒布，為戰后美國軍人的退役安置提供了法律保障，也為美國房地產行業提供了巨大的發展機遇。

一、戰前房地產行業基礎和戰后行業需求準備

美國是二戰主要參戰國中本土唯一沒有受到破壞的國家，生產力非但沒有因為戰爭而遭到破壞，反而得到了極大的保護和發展。二戰期間，美國成了“民主國家兵工廠”。從1941年羅斯福總統簽署《租借法案》到戰爭結束，美國向反法西斯同盟提供總共超過300億美元的物資。珍珠港事件爆發后，美國被迫直接卷入大戰，在太平洋戰場和亞歐戰場上的軍事行動，消耗的戰爭物資將近2 000億美元。如此龐大的軍事物資消耗，必然需要建立強大的軍事工業體系，最直接有效的辦法就是將現有的相關民用工業迅速軍事化。

二戰期間，美國的房地產建設基本上處于停滯狀態。由于軍事工業發展的需要，民用工業軍事化生產占用大量的勞動力、戰略物資(原材料)和資金設備。“由于建筑材料的缺乏以及沒有把家庭建筑計劃列入優先發展規劃，大多數家用建筑工程都停止了”[4]778。在參加戰爭之后，美國就將幾乎所有的相關重工業產業轉變為軍事性質。例如為了節省鋼鐵，“1941年夏天，政府頒布了第一道限制令，禁止生產汽車、卡車、冰箱、洗衣機和其他家用電器。”[4]778房屋建筑所需的大量鋼鐵也不可能得到滿足。在勞動力方面，青壯年參軍入伍，剩余的國內勞動力大多數都在為戰爭服務的行業就業。與軍事無關的項目基本上沒有勞動力可供使用。同等需求下，很多房地產項目因為其非軍事性質而無法開工。1943年—1945年美國新建房屋總量僅占1941年—1942年新建房屋總量的一半[5]。這就直接導致了房地產市場無房可供。這不僅極度壓抑了國內對住房的需求，更重要的是，美國沒有足夠的“房屋儲備”來滿足或者說是應付退伍軍人對住房的需求。

二戰時期美國積壓了大量的住房需求，再加上戰后大量的退伍軍人和家屬需要安置，所以在戰后的很長一段時期內房地產市場始終保持需求大于供給的狀態。由于供給始終得不到滿足，“剛性需求”帶來的房地產行業的發展一直是戰后初期房地產行業發展的主導力量。在經濟復蘇和房地產政策的刺激下，美國房地產行業進入一個快速發展的時期，住房需求遠遠大于住房供應，開工率創新高，住房擁有率節節上升，從1950年的55%上升到1960年61.9%。

20世紀初，以建筑業、汽車業和制造業為三大支柱的產業格局奠定了美國20年代的“柯立芝繁榮”。所以，20世紀初美國建筑業得到了巨大的發展，奠定了戰后房地產行業堅實的基礎。從法律方面來說，美國在20世紀頒布的幾項有關房地產行業的法律，雖然是為解決國內民生問題，但無一例外地鞏固了美國房地產行業的發展。30年代大危機時期，羅斯福簽署了《住宅抵押貸款法》，該法規定由聯邦政府提供擔保，形成長久性、以分期還款方式運作的抵押市場；1934年，美國國會頒布《國家住房法》，成立聯邦住宅管理局和聯邦儲蓄貸款保險公司，組建“互助抵押貸款保險基金”，對個人住房抵押貸款提供保險；1937年通過《公共住宅法案》，建立聯邦平民房屋建設署。經年累月的積累，使得美國房地產行業有了一個堅實的基礎。

從勞動力方面來說，戰時發展的巨大生產力可以迅速地民用化。戰爭時期的軍事訂貨在戰后初期大部分被迫取消，大量的軍事工業勞動力可以迅速補充到房地產建設行業，這樣戰時從事軍工生產的大批勞動力成為戰后美國房地產行業勞動力的一個重要來源。 “美國人及同盟國戰爭機器的近于無止境的要求，幾乎一下子就解決了就業問題。”[6]戰時美國的充分就業極大地保護了美國的勞動力市場，這也為戰后美國房地產事業的發展奠定了一個堅實的勞動力基礎。

二、《退伍軍人權利法案》的頒布與美國房地產供求關系的困局

1943年，在戰局形勢比較明朗的情況下，羅斯福總統就在考慮退伍軍人的安置問題。“羅斯福還在1943年7月28日的一次‘爐邊談話’時提出六項滿足退伍軍人要求的建議，‘發給退伍金，退伍金額必須足以維持從退伍到找到新的工作的一段合理時間’；‘在經過努力未能找到工作的情況下，如本人向美國職業介紹所登記，應發給失業保險金’；‘提供由政府出資接受進一步教育或職業訓練的機會’；‘發放服役期間的貸款，他們的待遇應同在私營企業中繼續供職一樣’；‘改善并放寬對武裝部隊與商船隊殘疾人員住院、休養和醫療等方面的規定’；‘對殘疾軍人發放充分的撫恤金’。”[7]291944年4月，羅斯福簽署了《退伍軍人權利法案》。

《退伍軍人權利法案》大致規定了服役期滿90天的退伍軍人，在接受高等教育教育、推薦就業、享受住房補貼和房屋貸款等方面應該得到的特殊“照顧”，不僅在技術層面上給予退伍軍人首期支付能力的支持，也培育了大量的戰后中產階層。《退伍軍人權力法案》是二戰后對退伍軍人的安置的主要法律文件，也是戰后美國退伍軍人安置的法律基礎。

退伍軍人基本上是以青壯年為主、不分種族的龐大群體。首先，退伍軍人數量龐大。在二戰即將結束的時候，以美國陸軍為例，截止1945年5月31日，陸軍的官兵人數為8 291 336人[1]455。到1947年，在役軍人即將減少到一百萬左右。陸軍退伍人數達到七百多萬。其次，退伍軍人的受教育程度不高。因為戰前美國的教育并非大眾化的普遍教育，所以入伍士兵大多文化程度不高，戰后在就業求職方面受到限制。再次，退伍軍人的服役年限集中，多以青年為主，年齡差距相對較小。在戰時政府向全國發出征兵令，年輕人集中入伍較多，1941年前，總參謀部預計“到1941年10月1日作戰陸軍需要100萬人”[1]444，而到1945年，這一數字實際已經達到八百多萬。在短短幾年之間服役退役，年齡跨度較小，容易形成一個差別較小的群體。對于處理退伍軍人事物來說，群體特征突出，容易集中處理。但是遇到例如住房需求等問題時，也會將問題成倍擴大，由小問題變成大問題。

退伍軍人的數量龐大一直成為戰后急需解決的社會問題，退伍軍人的住房、教育、就業安置等等都需要政府解決，住房需求問題尤為突出。然而美國在二戰期間住房建設基本停滯，有統計數據表明，“在1898年至1989年的一百年間，只有1941年至1946年的總固定投資跌破2%，達到1.7%，而其余時期均超過2%”[4]275。國內需求在戰時尚且達不到滿足，退伍軍人在戰后回國更是加深了房地產市場的供求困局。

三、建筑材料和技術革新與美國房地產的飛速發展

面對戰后龐大的退伍軍人大潮，雖然美國的房地產行業在20世紀初作為美國的三大產業基礎之一支撐著美國經濟的發展，在二戰前也積累了比較雄厚的基礎，但是在實際的需求面前，雄厚的行業基礎也無法完全解決房產供需的矛盾。

在政府的干預下，美國房地產迅速迎來了一個巨大的高速發展期。政府為了安置即將回歸并退伍的大量軍人，對房地產市場進行了直接的干預投資。“1946年5月22日政府頒發兩年內為退伍軍人建 270萬套住房的命令”[7]48。如此規模的住房建設需要在兩年之內完成，除了加大投資力度、集中使用更多的人力和物力之外，相對比較容易實現的便是對于房屋建筑技術的革新，以便加快建設速度和建設周期。這樣就必須改革房屋建筑領域的材料和技術問題，以便能夠更多地更好地解決退伍軍人的住房問題。

技術革新的成果好壞很大程度上受其前有基礎是否雄厚的影響。美國房地產行業的基礎向來雄厚，又在戰爭中積累了大量的資金，工業基礎也最完善。由于戰爭的需要，二戰中發展的新技術和新材料，大多能夠應用于建筑行業，美國建筑行業掀起了技術革新的熱潮。首先在材料選擇上，“戰爭促進了科學技術的發展，戰后建筑領域的科學技術也有新的進展”[8]159。鋼材是主要的建筑結構材料，隨著美國工業的發展，鋼的韌度和強度也有了很大的增強，水泥的標號也在不斷提升。約翰·根舍在撰寫《美國內幕》一書時“曾向美國鋼鐵工人聯合會的領導人請教‘鋼鐵’一詞作何解釋，得到的回答是：鋼鐵就是美國”[9]。可見當時美國鋼鐵工業的發達和鋼鐵在美國社會應用之廣。 由于建筑材料應用技術的提升，使得房地產行業的建筑可以使用更為大膽的建筑方案和更為美觀實用的結構。

“二戰之后建筑結構科學有很大進步，電子計算機(電腦)的應用大大加快了結構計算的速度，先前難于采用的結構形式現在可以采用了殼體結構、空間結構、懸索結構大量用于跨度建筑物，影響并改變了大跨度建筑物的形體。房屋施工方面，預制裝配化水平和機械化、工業化水平提高，加快了房屋建筑速度。”[7]159例如，“50年代因為大型塔吊的正確使用，高層建筑物的施工周期可以縮短一到二個月”[8]159。建筑周期的縮短加快了房屋建設的速度，使得開工率迅速提高，有效地緩解了房屋供應緊張狀況。戰后美國房地產技術革新，也是得益于二戰后美國的移民政策變化，大量的科學家和技術人才為躲避戰火，紛至沓來。這為二戰后美國各項領域尤其是房地產行業快速發展奠定了人才基礎。

四五十年代，美國房地產行業的發展與建筑技術的革新有著密不可分的關系。由于新技術和新材料的出現，最大程度上的縮短了房屋的建筑周期和提高了房屋的質量、耐用性。這些不僅緩解了房地產市場供需矛盾的燃眉之急，更是改變了房地產行業的建設格局，從而促成了四五十年代美國房地產行業的飛速發展。

四、房地產市場中退伍軍人信用和支付能力的加強

為了解決退伍軍人的住房問題，美國政府采取了兩條措施：在房地產市場方面，以政府法律的形式來增加房地產市場的可供數量；在信貸方面，政府以房屋貸款擔保的政策形式加強退伍軍人在房地產市場上的個人信用，以期提升退伍軍人在房地產市場的購買力，從而促進退伍軍人在房屋產市場上的成交量，確保退伍軍人能夠有房可住。

在應付退伍士兵的住房問題上，美國政府分別以法令的形式通過了大量建造住房計劃來滿足退伍軍人對住房的需求。在這些法令通過的背后，杜魯門總統的貢獻是巨大的。正如黃安年所指出的那樣：

戰后初期，美國雖然沒有遭受戰亂的破壞，但是由于戰爭推遲了民用建筑發展的需求，尤其是上千萬復員軍人急需住房，美國面臨又一次住房保障危機，提供廉價、經濟實惠的公共住房成為公共社會保障的一項緊迫任務。1945年戰后經濟政策和計劃委員會提出一個廣泛的清理貧民窟和興建公共住房提案，即《瓦格納—艾倫德—塔夫脫》議案，但是未被通過。1946年4月15日參議院雖通過但被住房金融與貨幣委員會否決。1946年2月總統提出給退伍軍人住房的緊急計劃，即HR4761號法令。其后由于遭到國會內共和黨多數的反對而連續三年被否決。1946年據HR5991號國會通過的農場主住房管理法建立了農場主住房管理署。1947年1月，杜魯門總統在《總統經濟報告》中提出，要求在1947年建筑100多萬套住房，以解決居住條件惡劣以及退伍軍人的住房的需求，為此投資近60億美元；要求減低房價[7]48。

在1949年修訂的《國家住房法》中，杜魯門政府提出了宏偉的目標：“為每一個美國家庭提供大方的、具有良好居住條件的住宅。”聯邦政府對于住宅建設的力度是相當大的，在聯邦政府的大力推動之下，各州和地方政府解決退伍軍人的住房問題也相當得力。伴隨著戰后美國城市形態的發展和城市交通網絡的完善，郊區的城市化速度加快。地方政府大多采用的是在郊區集中為退伍軍人建造住房的形式來解決問題。在華盛頓州，“1949年一年建造的住房就達到125萬套”[10]。這樣，在解決退伍軍人的住房需求之下，也大大加快了美國戰后房地產行業的發展。可以這樣說，為退伍軍人解決住房問題的方法成為戰后美國城市住房建筑行業的樣板。

當然，美國在戰后極力加快建筑住房的同時，也在提高退伍軍人在房地產市場的支付能力。在這些住房建設法令頒布之前，美國政府早已經考慮到退伍軍人在需求與購買力之間的矛盾。為此，《退伍軍人權利法案》規定：“聯邦政府向退伍士兵提供用以購買或建造廉價住房、農場或開辦企業用房的某些貸款的一半以下金額。”[11]在管理退伍軍人的聯邦退伍軍人事務管理局的幫助下，大部分符合條件的申請者都能夠得到這樣的政策優惠。所以，在政策的支持下，“政府為退役軍人購買住房貸款提供擔保”[12]的政策能夠很好地貫徹下來。這樣，就能夠確保退伍軍人在市場上的首期支付能力。雖然這種獎勵和補償軍功式的政策無法徹底地解決退伍軍人住房問題，但對戰后美國房地產行業的發展起步階段起了重要的推動作用。

戰后的城市形態的發展也是迎合中產階級購買住房和向郊區遷移的一個具體的體現。隨著中產階級的日益增多，城市交通網絡的完善和交通工具的發展，使得中產階層脫離城市中心成為可能。中產階層逐漸由城市中心向城市郊區發展。郊區城市化讓房地產行業得到了一個快速發展的機會，大量的中產階層涌向了郊區，郊區的城市化進程逐漸加快，改善性住房的需求量的增長始終伴隨著這些外遷的中產階層。

五、結 語

二戰中，美國為了完成軍需生產任務，將大部分的民用生產力軍事化，因此基本停滯了房地產行業建設，積壓了大量的住房需求。戰后初期，美國二戰退伍軍人大量地退出現役，數量和規模都是前所未有的。大量退伍軍人的到來，加劇了房地產市場的供需困局。為了解決退伍軍人的安置問題，美國政府出臺了《退伍軍人權利法案》。該法案通過規定退伍軍人享有的各項權利，大體上解決了退伍軍人的安置問題。同時，《退伍軍人權利法案》在住房補貼、房屋貸款、教育支持等方面對退伍軍人做出了嚴格的權利界定。由于在教育和就業等政策的扶持之下，退伍軍人絕大多數能夠順利地轉化成為中產階層。隨著經濟地位的提高，退伍軍人成為戰后房地產市場的重要購買力，推動戰后美國房地產市場快速發展。

[1]拉塞爾·韋格利.美國陸軍史[M].北京：解放軍出版社，1989.

[2]哈里·杜魯門.杜魯門回憶錄[M].北京：世界知識出版社，1964:420.

[3]威廉·曼徹斯特.1932—1972美國實錄(光榮與夢想)第一冊[M].北京：商務印書館，1988:1.

[4]斯坦利·L·恩格爾曼等.劍橋美國經濟史(第3卷)：20世紀[M].北京：中國人民大學出版社，2008.

[5]The Bureau of the Census with the Cooperation of the Social Science ResearchCouncil.Historical Statistics of the United States1789-1945[M]. Cambridge University Press.1949:168.

[6]阿瑟·林克，威廉·卡頓.1900年以來的美國史(中冊)[M].北京：中國社會科學出版社，1983:208.

[7]黃安年.當代美國的社會保障政策(1945—1996)[M].北京：中國社會科學出版社，1998.

[8]吳煥加.20世紀西方建筑史[M].鄭州：河南科學技術出版社，1998.

[9]劉緒怡.美國通史(第六卷)：戰后美國史1945—2000[M].北京：人民出版社，2008:607.

[10]王旭.美國城市史[M].北京：中國社會科學出版社，2000:234.

[11]續潤華.《退伍士兵權利法案》對戰后美國社會變革的影響[J].河南師范大學學報(哲學社會科學版)，2007(3).

[12]鄒波，李曉.美國退役軍人事務管理[M].北京：中國社會出版社，2007:36.

責任編校：徐希軍

2013-12-10

李浩，男，安徽六安人，安徽師范大學歷史與社會學院碩士研究生。

時間：2014-6-17 14:29 網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.03.020.html

F293.3

A

1003-4730(2014)03-0079-04