我國立法成本效益分析制度構建的困境及出路＊

汪全勝

（山東大學威海校區 法學院，山東 威海264209）

從經濟學視角看，任何一部法律法規的制定與實施都會消耗一定的社會資源，這就是法律的制定與實施成本；作為一種資源配置的方式，它的制定與實施會產生一定的經濟、環境、社會的影響，這就是法律法規的實施效果。立法者在制定一部法律法規時，都試圖實現某種特定的目標，然而這種預期目標會實現到何種程度，是值得考察的。甚至在將法律法規作為社會規制的一種手段時，立法者要考慮這種手段或方式選擇的正當性問題。為了確立法律法規方案的正當性，西方國家建立了立法成本效益分析制度。近些年來，我國立法機關嘗試建立立法成本效益分析制度，但效果并不理想。那么，我國建立立法成本效益分析制度難在何處，如何尋找制度突破的路徑，這是值得研究與探討的課題。

一、國外立法成本效益分析制度的建立及發展趨勢

不論是美國、加拿大還是英國、德國等，雖然都存在立法成本效益制度，但它不是完全獨立的制度，而是規制影響分析 （Regulatory Impact Analysis，RIA）制度的內容或主要的分析方法制度。自20世紀70年代以后，西方一些國家開始進行規制改革，基本趨勢就是放松規制以及改善規制質量，建立 “規制影響分析”制度。所謂“規制影響分析”是對將要出臺的規制政策方案的可能影響和現行規制政策執行的實際效果進行系統估計，從而為政策決策者出臺和修改規制政策提供信息的一種規制工具［1］。“作為一種方法，成本效益分析代表著規制影響分析的最佳實踐”［2］356，因此，各國在建立規制影響分析制度的同時就包含著成本效益分析制度的內容。關于“規制影響分析”制度的名稱，各國也有所不同，美國稱其為 “成本效益分析制度”，加拿大使用“規制影響分析說明制度”，英國則稱 “遵守成本評估制度”，德國則稱之為 “立法效果評估制度”。為了研究的方便，我們將規制影響分析制度中的成本效益分析制度 （主要作為分析方法的制度）獨立出來加以考察。

美國是建立立法成本效益制度最早也是最為系統的國家。早在1936年，美國就開始在水利建設中適用成本－效益分析方法。1950年，美國聯邦河域委員會發表 《河域項目經濟分析的建議》，第一次把實用項目分析與福利經濟學兩個平行獨立發展的學科結合起來。20世紀60年代，成本—效益分析方法被推廣到各種民事和軍用項目，至70年代開始引進成本—效益分析方法用來評價與分析法律制度特別是行政規章制定的效果［3］8。70年代以后，系統的立法成本效益的制度歷經幾任美國總統的努力以及國會的相關立法才建立起來。1974年11月27日，福特簽署11821號行政命令 《通貨膨脹影響聲明》，要求管制機構改革管制程序，考慮與衡量管制的成本與效益；1978年3月23日，卡特簽署12044號行政命令 《改善政府管制》，要求聯邦行政機構制定行政規章時不得對經濟、個人、公共或私人組織、州以及地方政府施加不必要的負擔；對年度經濟影響在一億美元或者以上的規章以及對私人企業或各級地方政府、地區的成本或價格產生重要影響的規章進行管制分析；1981年2月17日，里根簽署12291號行政命令 《聯邦規章》，要求行政決定要以充分的管制需要和推理信息為基礎，除非潛在的社會收益超過潛在的社會成本，否則不得進行管制；1985年1月，里根又簽發了12498號行政命令 《管制計劃的程序》，進一步要求在競爭的市場經濟中，監管機構要減少對價格與生產的管制，只有在保護健康、安全或者有效管理公共資源的狀態下，才能進行管制；1993年9月30日，克林頓簽署12866號行政命令 《管制計劃與監督》，系統闡述行政立法的成本效益分析制度。至此，美國立法的成本效益分析制度系統建立。不僅如此，大量的國會立法也同時強化了行政立法成本與效益評估的傾向。如在 《1995年無資金命令改革法》《1996年小企業管制實施公平法》《1996年國會審核法》《2000年管制改進法》中，作了具體成本收益分析的規定。立法成本效益分析制度成為美國立法特別是行政立法不可或缺的制度。

加拿大、英國、德國、澳大利亞等國也都經過二三十年的探索建立起自己的立法成本效益分析制度。如，加拿大最早在1976年發布的政府文件 《今后的道路》中建議政府監管要實施成本效益分析，至2007年1月樞密院辦公室發布《加拿大規制成本分析指南》，建立起了完善的立法成本效益分析制度。英國在1985年由貿易工業部通過 “放松管制動議”，引入立法效益評估；1996年英國政府在內閣辦公室建立了有50名工作人員的 “立法效果評估組”，負責對中央的立法項目進行成本效益分析，1998年全面推行立法效果評估。

有調查結果顯示，“成本效益分析作為支持規制影響分析的正式方法，已經日益為經合組織成員國所廣泛采用。”［2］310根據經合組織理事會2002年發布的報告 《OECD的規制改革——從干預主義到規制治理》，幾乎所有的經合組織國家都已實施以成本效益分析方法為主的規制影響分析制度，而在1980年則只有少數的幾個國家。截止2008年，31個成員國均在一定程度上采納了法規影響評估的制度和做法。而在2000年時，全部28個成員國，只有14個規定了實行法規影響評估的項目，比例僅為50%；這一比例在2005年調查時，已經上升為100%［4］。因此，從世界各國規制改革的趨勢來看，立法成本效益分析制度將會被越來越多的國家所采用。

二、立法成本效益分析制度的功能

立法的成本效益分析是分析法律對經濟、社會和環境的影響產生的成本和效益，通過成本和效益的比較，確定立法與不立法、堅持一種制度設計或者放棄另一種制度設計的選擇問題。只有在立法的預期收益超過預期成本即具有凈收益或效益的情況下，立法機關才能做出決策。既然很多國家都采納立法成本效益分析制度，那么該制度就存在一定的價值或功能。如美國管理與預算辦公室2003年9月17日制定的 《Circular A－4》（A—4號通知——監管分析）明確： “成本收益分析是進行監管分析的主要工具。當所有的收益與成本能夠以貨幣單位形式進行量化與表達時，成本收益分析會幫助決策制定者識別出最有效的選擇方案。換言之，所選擇的方案能給社會帶來最大的凈收益 （忽略分配作用）。盡管經濟效率不是唯一的或最重要的政策目標，成本收益分析也會給政策制定者和公眾提供有用的信息。”［5］從各國經驗來看，這一制度有如下功能：

（一）保障法律資源配置的正當性，能夠有效地界定權利、分配正義

法律是資源配置的方式之一，法律如何配置資源、用什么方式配置資源，如何防止法律不當配置資源，如何界定政府與市場、社會、公民的關系，“在宏觀上，通過政府規制的成本收益分析可以界定在 ‘市場失靈’的條件下政府規制的有效邊界，以防止過于理想主義的渴望平等而忽視效率或過于現實主義地追求效率而不顧公平。在微觀上，可以在一定程度上防止規制者利用自由裁量權隨意或主觀的規制行為”［6］，就成為加強對立法的監督和控制的重要內容。而立法的成本與效益分析制度，就在于通過對不同規制方式中成本和效益的比較，可以幫助確定在該規制領域里有關規制方案的優先順序。這樣就可以有效地配置資源，保證將資源從低效率規制方案配置給高效率的規制方案，從而提高政府規制行為的有效性，降低成本。

（二）衡量法律規制的績效

判斷立法或法律規制方式是否對稀缺資源進行了合理配置，是以市場效率作為判斷的標準的。“成本—收益分析提供了衡量市場效率的基本方法，它既有實證分析的市場基礎，又有規范分析的價值取向；它既可以解釋現有政策的效率程度，又可以預測未來政策的走勢。”［7］34成本效益分析方法運用于法律方案初始選擇階段，它明確權利配置的正當性，確定什么樣的方案選擇才是符合判斷標準的。至于法律規制的實際績效如何，也需要通過這一方法加以衡量與評判。

立法成本與效益分析制度的引入，讓我們能夠通過一個明確的標準來判斷政府法律規制的績效，改變過去那種 “缺乏對政策所引發的效應分析，既沒有對規制產生的成本進行分析也沒有對規制可能帶來的收益進行評估，往往只是從定性的角度來認識規制政策，并且這種認識往往也是靜態性的和局部性的，從而可能會導致政策本身所具有的壞的性質”在政策實施過程中被不斷放大，產生不良后果；或者由于政策預期收益不明顯而使政策制定者的初衷不能夠實現。［8］“一方面，成本收益分析可以迫使決策者明確可預見到的成本和收益，并以成本和收益的比較來解釋規制對福利的增加或損失。另一方面，成本收益分析可以通過將規制的各項成本和各種可能取得的收益公之于眾，以及在分析過程中廣泛聽取各方意見，削減因利益集團企圖對規制機構操縱而產生的 ‘規制俘獲’……有助于政府規制效率的提高。”［9］

（三）整合多重法律規制目標，協調各種利益

現代社會，立法機關或立法者在進行立法決策時，面臨的一個關鍵的挑戰就是如何整合相互影響的多重法律規制目標。決策者不僅要明確界定立法或法律規制所要意圖實現的既定目標，同時，還應該關注諸如經濟效益、就業狀況、環境安全、生命價值等問題。OECD總結各國良好規制的經驗時，“通過充分理解政策之間的關聯性和仔細設計聯合規制政策可以達到政策之間的良好協調。”立法成本與效益分析制度通過監管機制和監管績效的設計，將各種利益不同的主體聯系在一起，提供了一個透明、科學、合法的規制過程，因此，它 “不僅是一個分析工具，而且是一個統籌衡量不同利益的協調工具”。［2］5

（四）加強立法透明度，明晰規制過程中的責任承擔

在OECD成員規制影響分析制度的總結經驗中，提到 “規制影響分析往往和公眾咨詢過程緊密聯系在一起，公眾咨詢經常圍繞著那些對擬定規章的目標和效果進行說明的規制影響分析文件中開展”［10］，而將規制影響分析結合到公眾咨詢中也就增強了規制過程的透明度，提供了影響分析的質量控制和改善了決策所依據的信息。

不僅如此，因為牽涉到不同的立法成本與效益分析與審查主體，在立法或法律規制過程中還需要明確各種不同主體的責任承擔問題。規制影響分析可以通過提供廣泛的信息和展示政府決策如何造福社會，來提高政治層次上決策者的參與度與問責制。美國行政立法的成本與效益分析制度表明，如果規制者行為后果 （社會成本和效益）不為人所知的話，那么他們就不會真正地對選民負責。在加拿大，規制影響分析制度明確不同的規制影響分析主體，慎重分配規制影響項目的責任承擔。為了確保規制機構的自主性同時保證質量控制及其一致性，責任要由規制機構和中央審查機構分擔。“加拿大樞密院辦公室規章與樞密院令秘書處 （RAOICS）負責對各部門咨詢和規制影響分析工作進行審查。”［2］30美國白宮的管理和預算辦公室中設立的信息和規制事務辦公室的主要任務，就是集中審核規制機構的規章草案和評估規制的成本和收益。根據規定，聯邦行政機關在擬定 “重要”規制時必須進行規制影響分析，內容包括執行規制可能產生的效益以及誰受益；執行規制可能產生的成本以及誰負擔；規制產生的凈效益預測以及關于可以達到大體相同目標的替代方案的說明。因此，美國的信息和規制事務辦公室承擔法規出臺前的最后審查任務，并履行其監督之責。

三、我國立法成本效益分析制度構建面臨的困境及障礙

我國立法的成本效益評估制度都還處于探索階段。最早規定政府立法要實施成本效益分析是國務院發布的 《全面推進依法行政實施綱要》，其中第6點第17條第一次規定，“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本。”

一些地方也開始探索建立立法成本效益分析制度，并且通過政府規章或地方性法規給予明確。重慶市人民政府2005年制定的 《重慶市政府重大決策程序規定》第20條規定：提交政府全體會議或者政府常務會議審議的決策事項，經進行成本效益分析的，應當同時報送分析報告。2006年沈陽市人民政府制定的 《沈陽市人民政府規章制定辦法》第24條規定：報送市人民政府法制機構審核辦理的規章草案應當包括：“制定規章的成本效益分析報告”。浙江省杭州市政府法制辦公室也決定，從2008年1月1日起，全面有序推進政府規章定性定量分析，進行 “成本效益”評估。2005年12月15日，海南省人民政府公布了其修正的 《海南省人民政府法規起草和省政府規章制定程序規定》，其第19條規定：“起草法規和省政府規章，應當進行立法成本效益分析。”2007年，海南省人民政府辦公廳發布了 《關于開展立法成本效益分析工作的實施意見》，明確了從2008年起政府各有關部門確定的立法項目要進行立法成本效益分析，嘗試將立法成本效益分析制度適用于實踐。

盡管有一些嘗試，但作為一項制度仍然沒有建立起來，在實踐中也沒有明顯的效果，雖然有一些制度方面的硬性要求，在一些地方立法成本效益分析變成了 “一種純粹的填表行為，即成為一種勾選選項的方式”［11］56，無法直接影響立法決策。實際上，在實施成本效益分析制度的國家，成本效益分析制度的實施也不是特別理想，存在一些與制度設想的差距［12］。那么我國構建立法成本效益分析制度面臨哪些困境與障礙呢？

（一）思想觀念的抵制

立法成本效益分析制度在我國是一種嶄新的制度。我國傳統的立法觀中，從來沒有建立起立法的成本效益觀念，甚至到現在，仍然有一些立法部門的人員認為，立法不應該運用成本效益分析，如全國人大環資委法案室翟勇就認為，“對于法律的遵守和執行沒有什么可以討價還價的道理，也就不能用吃虧還是受益，吃虧多少、受益多少來衡量，也就自然不能用成本效益的理論來評價和探討守法和執法問題。”［13］這種觀點不僅在立法部門甚至在社會公眾心目中也大量存在。

導致這種觀念的產生根源：一是我國立法實踐中長期沒有關注立法的成本收益問題，缺乏立法成本效益的意識。我國傳統的立法觀念強調的是 “公平”，公平優先，將公平與效率相互對立起來，效益理念根本上沒有進入立法者或立法主體的頭腦，更別說一般的社會公眾了。二是認為立法成本效益分析制度是舶來品，國外行得通的東西在我國不一定行得通，成本效益分析不適用于我國社會主義法律制度。三是立法主體或者立法者認為在立法程序中設計這樣的一個程序意義不大。我們知道，設立立法成本效益分析制度的國家其目的之一在于限制立法權力的行使，制約立法權力的運用，并不是所有的法案都能夠進入正式立法議程。我國立法機關對此持消極抵制態度，認為這會制約立法機關權力的運用。

（二）制度保障的缺失

美、英等國依靠法律、法規等為立法成本效益分析制度的實施提供保障。比如在美國，除福特等歷屆總統通過總統令方式規范與推進立法的成本與效益分析制度以外，國會還通過立法來予以規范與推進。自1995年后，美國聯邦國會通過一系列總體法案和具體法案來推進立法成本與效益制度法制化，如1995年的 《無資金保障施令改革法》、1996年的 《小企業實施公平管制法》《食品質量保護法》《安全飲用水法修正案》《管道安全和合作法》、2002年的 《管制改進法》等。此外，在具體實施立法成本與效益方法評估過程中，一些規制主體也制定有關規則明確立法成本與效益方法的適用，如美國聯邦管理預算辦公室1996年1月11日發布了 《第12866號行政命令下的聯邦規制經濟分析》、2000年3月22日頒布了 《規范成本和效益評估及會計報告指南》等，增強了立法成本與效益分析方法的實踐可操作性。其他國家如加拿大、澳大利亞、英國、德國等也都制定法律明確立法的成本效益分析制度。

我國目前關于立法成本效益的分析僅存在于一些政府規章中，如重慶、沈陽、杭州、海南等，而且只有海南省人民政府制定了具體的成本效益分析指引。這些制度規定的缺陷在于：一是法律效力層級低，在我國現行立法體制下，地方政府規章是法律效力最低的法律規范性文件，因此，它的約束對象有限，發揮的作用有效。二是多是一些原則性規定，缺少具體的成本效益分析的操作指引，使得地方政府規章的成本效益分析流于形式。三是我國地方政府規章立法權限僅在于執行上位法，僅在上位法規定的范圍內對上位法的內容或條款進行具體化，不能違背上位法或與上位法相抵觸。這在很多實行立法成本效益分析制度的國家如美國，是不需要進行成本效益分析的，因此，這種制度即使有完善規定，也沒有實踐意義。

（三）技術運用的難度

立法成本效益分析制度更多是一種分析技術、分析方法，它包括數據收集、數據分析、程序設置、指標設計、成本測算、收益測算、效益測量等一系列技術，沒有一套成熟可以運作的技術，就難以保障立法成本效益分析的實際運行。在美國，2003年9月17日美國聯邦管理預算辦公室發布了 《A－4號通知——監管分析》［5］全面規定了立法成本效益分析的各種技術與方法，如信息的收集；信息的分類；公共健康與安全規則制定的有效性測量；監管影響的分配；識別與衡量收益與成本；基線的確定；替代方案的評估；各種成本與收益測量方法的具體指導；健康和安全收益和成本的貨幣化方法；貼現率確定方法；非確定性的處理；特別的分析要求；會計報表的內容與制作等。

這些方法與技術的明確規定，無疑給有關立法成本效益的分析與審查主體提供了明確的方法與技術指引，也統一化立法成本效益分析與審查的具體操作規范。我國目前在經濟學特別是在福利經濟學、規制經濟學中關于成本效益測量方法有一些研究，但將這些方法與技術運用到立法的成本效益分析中，尚未開始。對于這些復雜技術與方法的掌握，對我國來說無疑是一大挑戰。

（四）監督職能不全

立法成本效益分析評估的主體，一般是法律草案的起草主體，在很多國家多是由制定部門起草立法成本效益分析報告，連同法規草案一起呈交特定的主體審查，也就是說立法成本效益分析評估需要有審查與監督的主體。在美國，1980年專門設立聯邦預算和管理辦公室 （OMB），具體負責成本效益分析報告審查的主體是其下設機構規制事務辦公室 （OIRA），它不僅負責審查聯邦行政機關提交的成本效益分析報告，而且根據美國國會在1997年通過的 《監管知情權法案》有關規定，從1997年起，OMB和OIRA每年向國會提交聯邦監管的總成本與總收益分析報告，接受國會的審查。加拿大根據 《規制成本效益分析指南》的規定，財政委員會規制事務處是財政委員會的下屬機構，它是專門負責審查規制方案和規制影響分析說明草案的中央機關。除了中央監督機構還有很多其他監督機構，在美國有總審計署、總統顧問委員會等，在加拿大有樞密院辦公室、樞密院特別委員會等。

根據我國現行立法體制，也有相關的立法監督機構的設置，比如 《立法法》第86條規定的立法裁決權；《立法法》第87條、第88條規定的改變或撤銷權；第89條規定的備案權，都是我國立法監督權的制度設計。但是我國目前還沒有設置有專門的審查與監督地方立法的成本效益分析報告的機構。即使是按照現有的立法監督制度的設計，監督職能也沒有發揮有效的作用。

（五）參與程度不足

行政立法成本效益評估的意見能否被接受，還要經過公眾評論的檢驗。根據美國 《聯邦行政程序法》以及第12866號行政令的規定，聯邦管理和預算辦公室審查過的草案包括立法成本效益評估報告要在 《聯邦登記》上刊登，供公眾評論。公眾可以法律規定的方式方法發表意見、參與評論。起草部門要根據公眾評論的意見對規章草案進行修改；修改較多的要重新公布征求意見。公眾意見是否采納由起草部門決定。經反復修改并征求公眾意見的規章草案，由信息與規制事務辦公室再進行審查，經審查合格的，才能予以正式公布、施行。

我國有學者認為，立法成本效益分析的有效性離不開利益相關者包括公眾的廣泛參與，但是我國公眾長期以來缺乏參政議政和維權意識，同時也缺少相應的法律法規鼓勵和保障公眾的參與，這就必然會影響到立法成本效益分析結果的有效性［12］。我國 《立法法》第34條、第58條規定了公眾參與立法的方式如聽證會、討論會、座談會，但是我國目前公眾參與還是存在一些問題，如缺少參與程序的設計；參與的方式過于單一；參與的動力缺乏等，從而影響了我國立法的公眾參與效果。

四、我國立法成本效益分析制度的建構思路

以上困境與障礙可能在建立立法成本效益分析制度的國家都有某種程度的存在，有些是各國共同面臨的，有些是發展中國家所一致存在的，有些才是我國所特有的。我國建立這一制度的目的之一就是促進以上困難的解決，并進而提高立法成本效益分析的質量。基于此，我們可以探索我國立法成本效益分析制度的建構理路。

（一）轉變觀念

我們要改變過去那種不考慮立法成本、不關注立法效益的觀念，尤其是立法機關或立法者要確立正確的觀念。立法要消耗一定的社會資源，法律是社會資源配置的一種方式，什么樣的方式最為合適，需要確立科學的基礎，從立法成本收益的角度來確立立法的正當性，即只有收益大于成本的法案才是可以選擇的。

世界上許多國家選擇了立法成本效益分析制度，其中很多內容我們可以借鑒與吸收。在建設社會主義法治國家的今天，我們應該更多關注法的實施效果。不僅在立法前關注立法的成本效益預分析，選擇凈收益最大化的法案；在立法過程中關注立法的成本效益分析，是便于立法機關控制立法的成本，控制立法的整個進程；在立法后進行立法成本效益分析，是為了立法機關考察法案是否需要修改或廢除。

（二）建立適合我國國情的立法成本效益分析制度

根據其他國家的經驗和我國目前立法成本效益分析制度的現狀，筆者認為，我國的立法成本效益分析的建立也應該有一個過程，先從地方（實際上也是如此）開始試點起，條件成熟，再到中央。從我國現行立法體制來看，可以設計這樣的思路：先是地方性法規實施立法成本效益分析再到國務院行政法規、國務院部門規章實施立法成本效益分析，最后是全國人大及其常委員的立法實施成本效益分析。正如OECD指出的，立法成本效益分析制度沒有單一的模式可循，其設計必須考慮有關國家的政治、社會、文化和法律的背景，因此，應該在總結各國規制影響評價或成本效益分析理論和實踐經驗的基礎上，設計出符合我國國情的立法成本效益分析制度［12］。

（三）確立立法成本效益分析制度適用的合理范圍

立法成本效益分析方法本身有一定的缺陷，正如一些學者指出的，有關資源分配的公正性問題，本質上并非成本收益分析所擅長的領域，但是，由于一項規制措施的實施，往往會造成不同人口與經濟階層 （例如按照收入高低、種族、性別、產業類型的區分）在分配效果上的差異，甚至產生所謂 “代際正義”（Justice Among Generations）問題①最典型的當屬環境保護領域。如果只是考慮凈效益為正值，或凈效益最大化，而沒有考慮 “排放量與環境品質之間的關系可能因地而異”或 “廠商依法清除廢棄物后所產生的效益在區域間的差異”，就有可能產生不合理的 “超越承擔”問題。參見，Peter S.Menell ＆Richard B.Stewart，Environmental Law and Policy，Little Brown and Company，1994，PP.127－137.。同時，成本效益分析本身也是有成本的。“成本收益分析通常消耗相當多的資源，包括時間、技術、金錢、人力方面的投入。以時間與技術為例，實施成本收益分析最有挑戰的問題在于初期對于某一政策影響的界定、測量以及評估工作，此時就會費時費力。根據估計美國環境保護署約花費一百萬美元，才完成一個減少汽油含鉛量的分析計劃，而每年在各種成本收益分析的研究之上總計花費超過一億美元。”［14］因此，各國對立法成本效益分析范圍也作出明確規定，并不是所有的法律法規都需要進行立法成本效益分析。

在美國，12866號行政令對立法成本效益分析方法先作出原則規定，即：“在可供選擇的監管方法中，行政機構應該選擇使凈收益最大化的方法 （包括潛在的經濟、環境、公共健康安全以及其他方面的收益，還有分配影響和平等），法律另有其他監管方法規定的除外。”但該行政命令特別要求對聯邦行政機構進行的重大監管行為，必須進行預期成本和收益的評估①在該行政令第三節的定義中，對 “重大監管行為”作為界定。重大的監管行為 （Significant regulatory action），指根據規章的任何一種監管行為，可能產生以下任何一種后果：（1）一年中對經濟影響達到或者超過1億美元的監管行為，或實質上對經濟、經濟部門、生產力、競爭、就業、環境、公共健康、安全、或州、地方和原住民區域政府，或共同體產生消極影響的監管行為；（2）干預其他機構已實施或者計劃實施的監管行為，或與其他機構的上述監管行為相矛盾的；（3）本質上改變了預算項目、專項撥款、使用費或貨款項目的預算效果，以及其中接受者的權利和義務的；（4）在法律、總統優先權和本行政命令確定的原則之外，引發了新的法律或政策問題的。。同時該總統令明確四種類型的規章②分別指：（1）因協調美國法典第5篇第556、557節有關制定正式規章條例規定而發布的規章；（2）有關國家軍事和外交的規章，但不包含有關采購和非軍事防御類商品、服務進出口的規章；（3）有關行政機構組織、管理或個人事務的規章；（4）其他信息和監管事務辦公室 （OIRA）行政官認為不包含的。不予適用。我國可借鑒美國的做法，即，除法律規定以外的法規范性文件都應堅持成本效益分析；但有關國家軍事、外交方面的立法；程序性立法；執行性立法；立法機關或立法決策部門認為可以不經由成本效益分析方法的立法事項，如認為該項立法“沒有成本或成本數量微不足道”的；可以不需要采納立法成本效益分析方法；國家通過立法排除立法成本效益分析方法適用的。特別在一些社會性法律規制中，如婦女、兒童、老年人權益保護；殘疾人權利保護以及其他福利、社會救濟方面的立法，立法機關或決策部門認為不適宜采納立法成本效益分析，可明確禁止適用。

（四）建立獨立的立法成本效益分析機構

美國多年監管改革的實踐表明，建立中央層面的監管審查和協調機構，可以避免監管沖突和重復，避免監管者被利益集團 （被監管者）俘獲，能夠保證規章條例的執行質量，提高監管績效［15］。根據我國的實際情況，我們認為在各級立法機關的常設機構中，尋找職能相近的機構設立為獨立的立法成本效益分析部門，將這個職能與現有的實施立法監督職能相結合，成立專門的審查與監督機構，比如在全國人大常委會法制工作委員會備案審查室中設立立法成本效益分析的單獨部門；在國務院法制辦公室下屬負責審查的機構中設立立法成本效益分析部門；在地方人大常委會法制工作委員會辦公室或法制委員會辦公室中設立有立法成本效益分析的單獨部門。

（五）加強立法機關成本效益分析部門人員的培訓工作

1997年OECD最佳實踐強調，應當培訓規制者提高規制影響分析的技能。這方面，澳大利亞有一定的經驗。它針對具體規制部門的具體規制影響分析需要，設定了規制者培訓課程。課程由規制審查辦公室安排并經有關請求培訓的部門后不斷改進。從2003－2005年，每年共有400多名規制官員接受了規制培訓，包括側重于幫助規制部門提高進行成本效益分析方法的技能［2］325。

各國在實施立法成本效益分析制度，也都關注獨立審查機構人員的培訓工作。我國也在關注立法成本效益分析制度的培訓工作。2005年，國務院法制辦公室專門組織了各地方、各部門法制工作機構同志參加的培訓班。為了提高立法成本效益分析的質量，應當定期針對立法成本效益分析制度的內容模塊組織培訓班，培訓他們掌握立法成本效益分析制度各方面的知識；同時擴大參加培訓的人員，立法機關甚至政府機構的人員都應當列入培訓計劃，了解它，才能為建立立法成本效益分析制度提供社會基礎。

（六）引入更廣泛的公眾參與模式

立法過程中的公眾參與主要是公眾咨詢。公眾咨詢也是規制影響分析或成本效益分析質量控制的措施。在立法成本效益分析程序中加入公眾參與的因素，使得立法成本效益分析報告更加真實、客觀，可以通過公眾參與程序，法規制定主體獲得更多信息，有助于去偽存真，提高立法成本效益分析和立法決策的質量。

在我國要建立更廣泛的公眾參與模式：一是要加強公眾參與的程序建設。美國1946年制定的 《聯邦行政程序法》確立了 “公告—評議”程序，包括公眾評議前的通知 （即公告）、公眾評議的方式、公眾評議的期限以及公眾評議的總結與回復等環節。英國2000年通過的 《咨詢實務準則》以及2004年修訂的 《咨詢實務準則》都明確了英國立法過程中公眾咨詢的基本程序。我國現在立法中缺少對公眾參與程序的規定，應予以補充和加強。二是建立公眾參與的政府回應制度，具體包括：（1）公眾意見登記公開制度。收到公眾意見后，公開征求意見的機關應當進行登記，并通過其政府網站向社會公開。（2）意見處理公開制度。政府機關對收集的公眾意見要遵從“尊重多數、保護少數”的原則，對公眾集中反映的問題，應當引起高度重視；對大多數公眾的一致意愿，應當予以足夠尊重；對少數公眾的合理意見和正當利益訴求，必須予以充分考慮和必要的決策傾斜，要真正做到各方利益的平衡與協調。政府不僅要將意見的處理方式、處理結果甚至處理的程序都在網絡上公開，接受社會公眾的監督。（3）說明理由制度。立法工作機關應當制作公眾參與情況說明，介紹公眾參與方式、公眾意見概述以及公眾意見的處理情況及理由，將其提請審議機關進行審議，而且通過一定方式予以公開。（4）是公眾意見回應或反饋制度。不論是集中回應還是逐一回應，應當就公眾所提的意見做到全面、準確地回應。

（七）加強立法成本效益分析制度理論的研究

有學者指出，我國立法成本效益評估理論支撐不足，理論上并沒有這方面的具體數據和分析模型，理論積累薄弱。因為我們只重視立法程序、立法制度，立法程序和立法制度強調的是立法公正，至于如何衡量立法公正，如何衡量公正的法律發生的成本和效益，如何衡量法律的績效，理論上是個空白［4］。我國法律經濟學的發展才剛剛起步，缺乏對立法成本效益分析特別是成本、收益、效益的測量與計算方法的研究。理論研究的空白，難以為實踐提供很好的服務。美國、加拿大等成功的立法成本效益分析制度的實踐，背后無一不是其理論研究興盛的結果。因此積極開展立法成本效益分析制度的理論研究，應是我們法律經濟學甚至是法學當前緊迫的研究任務。

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