法治中國建設面臨的五大挑戰(zhàn)及其應對＊

龍 鈺，馮顏利

（1.重慶郵電大學 馬克思主義學院，重慶400065；2.中國社會科學院 馬克思主義研究院，北京100732）

2013年11月召開的黨的十八屆三中全會強調(diào) “建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”［1］31－32這是對依法治國方略的新提升，勾畫了法治建設的新藍圖，為法治中國夢的實現(xiàn)指明了方向。但是，法治中國建設也面臨著諸多挑戰(zhàn)。分析法治中國建設面臨的主要挑戰(zhàn)，明晰我國法治建設的現(xiàn)實基礎，有助于化解制約法治中國建設的瓶頸性難題。

一、法治中國建設面臨的五大挑戰(zhàn)

法治中國建設面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在法制觀念、法律信仰、法律體系、依法行政、司法體制改革五個方面。

（一）法制現(xiàn)代化遭受法制西方化巨大沖擊

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”［1］3國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要求法制①我們將 “法制”理解為一個國家或地區(qū)在一定觀念指導下建立起來的法律及其相關制度，以及這些法律和制度的運行過程與機制所構成的有機體系。“法治”則是一種貫徹法律至上、嚴格依法辦事的治國方式、社會準則和價值追求，也是在法律被普遍遵守基礎上以法律來規(guī)范社會秩序、保障人的權利而形成的一種社會狀態(tài)。現(xiàn)代化，必然要求法制在適應社會變遷的同時又表現(xiàn)新的社會關系，為新的社會系統(tǒng)提供有效的規(guī)范與制度支撐。正如馬克思所言：“法典一旦不再適應社會關系，它就會變成一疊不值錢的廢紙。”［2］292法制現(xiàn)代化不僅是法律及其相關制度的現(xiàn)代化，也是法律觀念和實踐的現(xiàn)代化，尤其需要正確的法制觀念的指引。

隨著經(jīng)濟全球化趨勢深入發(fā)展，國家之間相互交流、相互依存的程度日益加深，不同法律文化、法律規(guī)范、法律制度的交流借鑒與日俱增。據(jù)此，一些西方學者提出了 “法律全球化”理論。他們認為，“全球化法律”是 “超國家的”，是 “獨立于國家之外的”，來自于 “不受任何國家控制的經(jīng)濟或政治勢力”。［3］這種理論在國內(nèi)也很有市場。有研究者認為，經(jīng)濟全球化時代的法律越來越明顯地反映全人類的需要，中國長期以來的小農(nóng)經(jīng)濟所形成了封閉保守思想，表現(xiàn)在法律上就是過于強調(diào)本國國情、本國特色。［4］有研究者認為，在經(jīng)濟全球化浪潮下，不僅各國法律和法制趨同化，而且主權原則也必然淡化。［5］有研究者強調(diào) “法律移植是實現(xiàn)法制現(xiàn)代化的主要途徑”，法律移植是 “任何一個法治后進國家的不二選擇”。同時還強調(diào)，在全球化背景下，現(xiàn)代法制不可能通過傳統(tǒng)的歷史發(fā)展生長出來。任何國家的法制現(xiàn)代化之路，再也不是以自身為量度并從自身出發(fā)的完全自主的路徑。文化傳統(tǒng)、民族特性等不能成為排斥通過法律移植實現(xiàn)法制現(xiàn)代化的借口。［6］這些思想對我國的法制現(xiàn)代化產(chǎn)生了巨大沖擊，有將法制現(xiàn)代化導向 “西方化”的危險。

實際上，法律是國家意志，是國家主權的體現(xiàn)，與經(jīng)濟有明顯的不同。經(jīng)濟全球化并不必然帶來政治、法律、文化的全球化。與經(jīng)濟全球化并行的是政治多極化，這是當今世界的兩大趨勢。因此，所謂法律全球化、法制趨同化是站不住腳的，“超國家的”全球化法律是不切實際的。但是，我們必須重視這些觀點，因為這些觀點與法制西方化有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。夏皮羅 （M.Shapiro）指出：

當我們講法律全球化時，我們必須意識到我們是在講地球上一個很狹的、有限的和特定的法律現(xiàn)象……我們幾乎總會發(fā)現(xiàn)，我們講的全球化實際上是在講北美、歐洲、澳大利亞和新西蘭。［7］

面對洶涌而來的經(jīng)濟全球化浪潮，我們應當冷靜思考：誰在主導全球化？以什么樣的模式進行全球化？誰在全球化過程中收獲最多？西方國家經(jīng)濟實力強大，是經(jīng)濟全球化的主導者，并且西方法制建設歷史更長又掌握了豐富的傳播渠道，因此，所謂法律全球化實際上是西方法律的全球化，所謂法制趨同化實際上是西方法制同化非西方法制。至于 “法律移植是實現(xiàn)法制現(xiàn)代化的主要途徑”，實際上是在主張法制西方化，否定非西方國家內(nèi)部自生法制現(xiàn)代化條件的可能性，也在一定程度上否定了歷史發(fā)展、文化傳統(tǒng)等因素對一個國家法制現(xiàn)代化的影響和法制現(xiàn)代化的多樣性。

（二）法律信仰尚未普遍建立

法律作為一系列制度設計，指導和規(guī)范著社會主體的行為，只有在得到主體的普遍遵守時，它才能釋放最大的功效。正如伯爾曼所言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。”［8］28從 “依法治國，建設社會主義法治國家”到 “推進法治中國建設”，法治理念逐漸深入人心。但是，由于傳統(tǒng)宗法觀念、法律自身缺陷、法律實施不力等因素的影響，公眾仍缺乏對法律的信心與信任，法律信仰尚未建立。主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，法律認同感缺乏。建立法律信仰必須樹立 “法律至上”意識，以法律來嚴格規(guī)范行為。然而，傳統(tǒng)中國社會以自然經(jīng)濟、血緣宗族關系為根基，以義務為本位把人置于嚴格的等級秩序之中，家長式等級制政治權力控制整個社會，導致中國人對政治權力超常崇拜，“權大于法”的觀念和 “唯上”的傾向影響至今。“往往把領導人說的話當做 ‘法’，不贊成領導人說的話就叫做 ‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變。”［9］146人們似乎更加認同政策的權威性，而忽略法律的至上性。通常法律可以解決的問題，卻寧愿通過信訪找領導解決。“信訪不信法”“信網(wǎng)不信法”“信權不信法”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”等不健康的社會現(xiàn)象比比皆是。

第二，法律工具主義盛行。法律是人類社會生活及行為規(guī)律的理性表現(xiàn)，它為人而存在，并以保障人的自由和權利為主旨。然而，在我國長期盛行著法律工具主義，認為法律只是實現(xiàn)一定社會目標的手段，是階級專政的工具，虛化了法律所應蘊含的公平、自由、正義等價值。在人們眼中，法律為國家而生，法律變遷的主要原因在于政治的需要，而非公民權益維護和權利實現(xiàn)的需要。人們把法律當成強加于身的多余之物，對法律產(chǎn)生明顯的疏離感、畏懼感。這些現(xiàn)象背后，可以發(fā)現(xiàn)我們?nèi)笔У牟皇欠桑膊皇侵贫龋菍Ψ傻男叛觥?/p>

第三，法治意識淡薄。法律的生命在于實施。現(xiàn)實中，由于有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究層出不窮，法律實施的預期效果達成度不高，以致于 “有法無法一個樣”的法律虛無主義普遍存在；由于運動式立法使鋪天蓋地的立法產(chǎn)品游離于主體的需求之外，“法律紙面化”現(xiàn)象嚴重，越來越多的法律成為奢侈品而非必需品；由于利益分化日益突出，一些人利用法律漏洞有意識地規(guī)避法律。這樣一來，立法產(chǎn)品并沒有被 “消費者”所 “消費”，甚至由于主體的無視和規(guī)避而使之成為 “滯銷品”。立法產(chǎn)品的浪費，褻瀆了法律的尊嚴，削弱了法律的權威。

（三）法律體系尚需進一步完善

毋庸置疑，我國的立法工作取得了巨大成就。2011年10月，國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書宣告中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。然而，中國特色社會主義法律體系的形成并不意味著這個體系已經(jīng)十分科學和完備，仍然存在諸多亟需解決的問題。

第一，法律制定的步伐滯后于社會發(fā)展的速度。社會實踐是法律的基礎，法律是實踐經(jīng)驗的提升。只有在立法時機成熟時制定的法律才能適應社會發(fā)展需要，才能釋放最佳的立法效益。然而受立法主體的主觀認識、立法技術等因素的制約，加之我國又是成文法國家，所以往往出現(xiàn)立法滯后問題。目前，我國社會立法滯后于經(jīng)濟立法、權益保障立法滯后于行政管理立法、民事立法滯后于刑事立法。法律法規(guī)的立、改、廢與社會實踐無法同步，不能積極響應公眾、市場和社會對法律的需求。同時，由于我國采取一元多層立法體制，一些法律只是原則性的規(guī)定，必須做大量的后立法工作，如制定配套法規(guī)、進行法律解釋等等。然而，許多應與法律配套的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件并未出臺，影響了法律的實施。

第二，法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一尚待時日。恩格斯曾強調(diào)：“法不僅必須適應于總的經(jīng)濟狀況，不僅必須是它的表現(xiàn)，而且還必須是不因內(nèi)在矛盾而自相抵觸的一種內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)。”［10］598我國的法律體系盡管層次清晰、部門齊全，但是，令出多門和法律法規(guī)間相互抵觸的情況仍然存在，造成立法資源的浪費。國家立法部門化、部門立法利益化、部門利益合法化等問題仍未解決。有的部門在立法時，借法擴權，與民爭利，增設公民義務。對強化管理權限考慮多，對加強權力制約考慮少；權利規(guī)定多，義務描述少；事前審批程序多，事后監(jiān)督手段少。立法偏私必然影響法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一。

第三，立法質(zhì)量有待提高。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，“無法可依”已成為歷史，但法律 “量”的增長并沒有必然帶來 “質(zhì)”的突破。有的沒有處理好法律規(guī)范與其他社會規(guī)范的關系，用法律手段來調(diào)整應由道德、黨紀政紀或習慣調(diào)整的行為；有的對違法行為與犯罪行為的界線分得不夠清楚，對法律責任的理解不夠全面，突出刑事責任而沒有發(fā)揮行政責任、民事責任的功能；有的對法律關系相互之間的有機聯(lián)系研究不夠，視野狹窄；有的對中國國情體現(xiàn)不深刻，照搬國外的東西多；有的對解決眼前的問題考慮多，沒有為改革發(fā)展留下必要的空間。經(jīng)過改革開放30多年的集中快速立法，中國的立法已經(jīng)發(fā)展到必須從 “數(shù)量型立法”轉向 “質(zhì)量型立法”的時候。

上海市水務信息中心的IT基礎環(huán)境成為政府機構計算機信息系統(tǒng)等級保護的重要對象，計算機網(wǎng)絡中會有大量的日常辦公信息和業(yè)務信息，如人事、科研、項目、招標投標等各種辦公信息和大量業(yè)務化系統(tǒng)采集、傳輸和處理的業(yè)務信息。信息安全涉及的人員、過程、技術是IT運維管理中一項重要內(nèi)容。

（四）依法行政水平有待提高

行政機關掌控大量社會資源，在社會中處于優(yōu)勢地位。如何增強政府公信力是社會各界普遍關注的問題。近年來，在 “釣魚執(zhí)法”等熱點事件中透露的社會情緒，反映出公眾對行政機關依法行政水平的懷疑。目前的依法行政水平與法治中國建設的目標相比，與人民群眾的期望相比，還存在一定差距，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，依法行政意識不強，推進力度不夠。一些行政機關缺乏在法律法規(guī)框架內(nèi)謀劃發(fā)展的意識，運用法治思維管理經(jīng)濟社會事務的觀念不強，運用法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展問題的能力較弱，依法行政 “說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象還不同程度存在。依法行政還沒有成為政府工作的 “硬指標”“硬實績”和“硬約束”，缺乏長遠規(guī)劃和有力措施，工作進展緩慢。

第二，行政執(zhí)法程序不到位，執(zhí)法行為不規(guī)范現(xiàn)象時有發(fā)生。一個國家的行政執(zhí)法狀況直接反映其依法行政水平。在我國的行政執(zhí)法中，長期存在 “重實體、輕程序”的問題，違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較突出。執(zhí)法人員不表明其身份，不告知事由和依據(jù)，不告知行政相對人的申告權利和救濟途徑，不提供陳述申辯機會等問題屢見不鮮。同時，部分執(zhí)法人員業(yè)務水平有限，對法律知識一知半解，沒有做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，導致執(zhí)法機關與行政相對人關系緊張。另外，交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法尺度不統(tǒng)一等現(xiàn)象也普遍存在。

第三，依法行政監(jiān)督機制有待完善和落實。在現(xiàn)行監(jiān)督體制下，行政監(jiān)督機構缺乏獨立性，監(jiān)督對象甚至是監(jiān)督機構的領導機關。例如：監(jiān)察部門既受同級政府領導，又受上級監(jiān)察機關指導，同級政府的影響往往更為直接。在內(nèi)部監(jiān)督“互相禮讓”、外部監(jiān)督力度有限且難以實現(xiàn)網(wǎng)絡化日常化、專門監(jiān)督內(nèi)容簡單的情況下，監(jiān)督效果自然有限。同時，行政問責制度仍需在實踐中不斷完善，尤其需要明晰各部門的職責范圍，理清法律依據(jù)、問責對象、問責方式等內(nèi)容，切實解決 “問什么”“怎么問”的問題。

第四，行政侵權救濟制度不完善。我國已進入改革的深水區(qū)，行政糾紛呈現(xiàn)多樣性、群體性、復雜性特征，現(xiàn)行的行政侵權救濟手段遠不能適應保障行政相對人合法權益的需要。實踐中，因各項行政救濟制度缺乏協(xié)調(diào)性，難以形成有機銜接、有效互動的工作機制。如：因行政訴訟門檻高于行政復議，行政復議門檻又高于信訪，且信訪無時間限制，常常出現(xiàn)復議、訴訟完了又信訪，信訪完了又復議、訴訟，甚至信訪、復議、訴訟一起上。

（五）司法體制改革滯后于社會發(fā)展要求

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，公眾維權意識顯著增強，司法環(huán)境深刻變化，對司法權的運行提出了更高要求。但是，相對于經(jīng)濟、社會領域的改革而言，司法體制改革較為滯后，司法工作遇到的許多新情況、新問題尚未解決，制約了自身作用的發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：

第一，司法行政化。長期以來，司法權被視為人民民主專政的 “刀把子”，司法機關一度作為人民政府的組成部分。①在1954年憲法產(chǎn)生以前，人民法院在機構設置上是正式隸屬于人民政府的。在行政權的干預下，司法權不能獨立地按照自身邏輯運行，而采用了與行政權一樣的運行模式。例如：在法院系統(tǒng)廣泛存在案件審判過程中請示匯報的做法。一些法院在處理大案要案時，往往會在判決前向上級法院請示匯報，明確上級法院態(tài)度，求得案件上訴后維持判決，從而規(guī)避社會壓力和錯案責任追究風險；有些上級法院也提前介入某些案件，積極指示下級法院辦案。然而，按照憲法規(guī)定，上下級法院之間是監(jiān)督指導關系，也就是說，上下級法院除因案件審判發(fā)生聯(lián)系外，不應存在隸屬或領導關系，各審級法院之間是相對獨立的。司法權本應是一種以公正為優(yōu)先價值的權力，是一種個體性很強的權力，然而這種請示匯報的做法把上下級法院之間的監(jiān)督指導關系變成了上命下從的行政管理關系，違背了審級獨立原則，背離了司法權在國家權力系統(tǒng)中的角色定位，嚴重影響司法權的良性運行。

第二，民意干預司法。司法活動在影響社會生活的同時，也被各種社會力量所關注。在追求正義的信念下，公眾通過各種渠道尤其是新媒體表達了對司法過程的參與熱情。民意參與的確有助于公正的實現(xiàn)，比如許霆案作出了重新判決。然而，這也反映出法律的本意與民意之間是存在分歧的，一定程度上民意有干預司法的沖動，容易造成法意的異化。在一些備受關注的案件中，甚至出現(xiàn)權力者 “為民請命”的現(xiàn)象。這種做法違背了程序正義，破壞了司法獨立。在民意干預下同案不同判對司法公信力所造成的危害，往往超過案件處理所帶來的法律效益。許多在法律上本來已經(jīng)得到解決的問題，因為民意的介入而變得撲朔迷離，不僅增加司法成本，而且損害司法威信。

第三，司法腐敗嚴重。司法腐敗把司法權異化為可以交易的私有資源，成為個人或群體謀利的工具。人們發(fā)現(xiàn)那些與司法人員進行交易的人會得到更多的利益，因而爭相創(chuàng)造機會與司法人員接觸，避免成為被犧牲的一方。人們對于正義的強烈渴望造就了廣闊的市場，“購買”司法權力成為人們得到這種正義的手段。這樣的市場一旦形成，就會影響每一個主體的行為選擇。而且，這個市場還會將行賄變成普遍的行為，為司法腐敗提供 “肥沃”的土壤。

二、應對法治中國建設五大挑戰(zhàn)的基本思路

我們應當以馬克思主義為指導，堅持中國特色社會主義法制現(xiàn)代化道路，建立法律信仰，完善中國特色社會主義法律體系，加強法治政府建設，深化司法體制改革，積極推進法治中國建設，為全面建成小康社會提供有力保障。

（一）堅持中國特色社會主義法制現(xiàn)代化道路

毋庸諱言，現(xiàn)代法制發(fā)軔于西方，西方法制對中國法制現(xiàn)代化具有積極的示范效應。但是，這并不意味著它是中國法制現(xiàn)代化的唯一出路，并不意味著法制的現(xiàn)代化與西方化可以劃上等號。西方法制是西方經(jīng)濟社會關系的法律表現(xiàn)，它是具體的、歷史的。西方法制只有在西方國家特定的社會歷史條件下才能得到很好的詮釋，它并不適用于一切國家；它也不是完美無缺的，并非理所當然地處于法制發(fā)展的最高階段。人類發(fā)展進程中的諸多事實表明，一個國家的發(fā)展離不開對其他國家的學習借鑒，但是，一個國家并不能在外部世界提供的模式中找到現(xiàn)成的答案，而必須基于自身的需要和條件，以創(chuàng)造性行動實現(xiàn)現(xiàn)代化改造。從這個意義上講，現(xiàn)代化是世界性與民族性的統(tǒng)一，中國法制現(xiàn)代化的道路并非通向西方。

任何一個國家的現(xiàn)代化，都離不開其歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情。2013年8月19日，習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上提出：

宣傳闡釋中國特色，講清楚每個國家和民族的歷史傳統(tǒng)、文化積淀、基本國情不同，其發(fā)展道路必然有著自己的特色；講清楚中華文化積淀著中華民族最深沉的精神追求，是中華民族生生不息、發(fā)展壯大的豐厚滋養(yǎng)；講清楚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的突出優(yōu)勢，是我們最深厚的文化軟實力；講清楚中國特色社會主義植根于中華文化沃土、反映中國人民意愿、適應中國和時代發(fā)展進步要求，有著深厚歷史淵源和廣泛現(xiàn)實基礎。［11］

“四個講清楚”深刻地說明了為什么必須堅持走中國特色社會主義道路。黨的十八屆三中全會在提出 “推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標的同時，也特別強調(diào) “不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路，堅定走中國特色社會主義道路”。［1］6作為一個社會主義大國，作為一個歷史從未中斷的文明古國，我們有獨特的文化傳統(tǒng)，獨特的歷史命運，獨特的基本國情。我國的法制現(xiàn)代化決不是一個西方化的過程，決不能離開中國具體實際而全面移植、照搬照套。我們必須立足于社會主義初級階段的基本國情，堅持馬克思主義指導思想，緊密結合全面深化改革的生動實踐，在充分汲取傳統(tǒng)法制文化優(yōu)秀成分和合理借鑒西方國家有益經(jīng)驗的基礎上，堅持中國特色社會主義法制現(xiàn)代化道路。

（二）維護法律至上權威，建立法律信仰

推進法治中國建設，必須建立法律信仰，強化崇尚法律的社會意識和民族心理，為法治中國建設提供深厚的精神支撐。

首先，黨必須堅持依法執(zhí)政。黨的十八屆三中全會提出：“堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。”［1］32黨應當率先垂范，堅持依法執(zhí)政，在全社會范圍內(nèi)強化社會主義法治意識，激發(fā)人們對法律的信任與尊重，使法律真正獲得社會感召力。依法執(zhí)政要求用憲法和法律來規(guī)范黨的執(zhí)政活動，正確處理黨與國家權力機關、行政機關、司法機關的關系，依法糾正違反憲法和法律的執(zhí)政行為。換言之，黨的主張只有符合國家意志和人民意志，才能產(chǎn)生普遍的約束力。這就要求我們黨必須加強權力運行制約和監(jiān)督體系建設，大力推進專項治理，形成廉潔高效陽光的政治生態(tài)。

其次，著力營造崇尚法律的氛圍。人類社會發(fā)展至今，國家治理始終是一種權威治理。任何社會形態(tài)都存在著至高無上的權威，如神的權威、君主的權威等等。這是維護社會秩序的客觀需要。因為只有權威，才能引起服從；只有普遍服從，才能穩(wěn)定社會秩序。法治社會也有最高權威，那就是法律，而且只是法律。因為一旦存在著高于法律的權威，法律就會隨權威的意志而被任意塑造。因此，要加強法治文化產(chǎn)品的創(chuàng)作和推廣，豐富法治文化活動的載體和形式，并充分發(fā)揮廣播、電視、報刊等傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡、手機等新興媒體的作用，著力營造崇尚法律的氛圍，樹立法律的至上權威。

再次，深入開展普法教育。人民群眾是法治中國建設的基礎力量。法律信仰作為一種觀念體系，其形成有賴于系統(tǒng)的教育。通過形式多樣的教育動員人們積極學法，鼓勵人們普遍守法，引導人們正確用法，這對于弘揚社會主義法治精神、增強人們的法律認同感有至關重要的作用。特別需要指出的是，以往的普法教育重心在于守法教育，這可以說是傳統(tǒng)義務本位觀的延續(xù)。普法教育要真正取得實效，就不能只關注義務，而必須張揚權利，滿足人們對自由、正義等價值的追求，塑造公民積極的法治精神。

（三）從 “數(shù)量型”立法轉向 “質(zhì)量型”立法，完善法律體系

提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，加大立法調(diào)整社會利益關系的力度，是推進法治中國建設、實現(xiàn)科學發(fā)展、維護人民利益的迫切需要。首先，加緊出臺與法律配套的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，彌補法律的粗線條，增強操作性。其次，加強一元多層立法體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)，尤其要加強地方立法與中央立法的銜接，及時調(diào)整法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、規(guī)范性文件之間的沖突。再次，堅持 “以人為本”科學發(fā)展的立法觀，不斷提高立法質(zhì)量。

一是由 “身份”立法轉向 “行為”立法。我國以往立法注重 “身份”，以企業(yè)立法為例，根據(jù)企業(yè)所有制性質(zhì)的不同，分別制定了 《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》 《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》《外資企業(yè)法》《私營企業(yè)暫行條例》，后來才逐漸打破所有制界限，制定了 《公司法》《合伙企業(yè)法》《個人獨資企業(yè)法》等等。只有破除 “身份”限制，法律才能真正體現(xiàn)平等。二是由社會本位立法轉向個體本位立法。以人為本反映在立法上就是充分確認和保障公民的權利。2004年人權入憲標志著以人為本已成為重要的憲法原則，公共權力的運行應當以保障公民權利為基本取向，關注人的存在，促進人的發(fā)展。三是由義務本位立法轉向權利本位立法。義務本位表現(xiàn)為法律的內(nèi)容多是義務性、強制性的規(guī)范。現(xiàn)代社會崇尚競爭，只有人們擁有充分的權利，才能調(diào)動其積極性和創(chuàng)造性，才能增強其自主性，才能激發(fā)社會活力。四是由經(jīng)驗型立法轉向超前型立法。以往的立法一般是將實踐中較為成熟的東西上升為法律，基本上是一種經(jīng)驗型立法。隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，必須先立規(guī)后辦事，也就是說立法必須具有一定的前瞻性。

（四）建設法治政府，增強政府公信力

加快法治政府建設，提高依法行政水平，增強政府公信力，是推進法治中國建設的題中之義。一要強化政府法律責任意識。強化政府對人大負責的責任意識，依法向人大報告工作，依法接受人大質(zhì)詢；強化政府與政協(xié)進行政治協(xié)商的責任意識，加強政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化建設；強化各級行政機關和公務員的法律責任意識，依法全面規(guī)范行政行為。二要健全民主決策機制。認真執(zhí)行重大行政決策集體研究和決定制度，深入調(diào)查研究，充分論證必要性、可行性和合法性；擴大公民有序政治參與，涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的事項必須組織聽證；健全法律顧問制度，為政府重大決策和行政行為提供法律意見，避免違法行政行為。三要規(guī)范行政執(zhí)法行為。科學劃分執(zhí)法職能，合理設置執(zhí)法機構，整合執(zhí)法主體，推進綜合執(zhí)法，解決多頭執(zhí)法和執(zhí)法缺位越位錯位等問題；完善執(zhí)法程序，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；規(guī)范執(zhí)法自由裁量權，從源頭上防止行政處罰權的濫用；健全行政執(zhí)法績效考核制度，提高行政執(zhí)法效能，降低行政執(zhí)法成本。四要完善監(jiān)督機制。進一步明確監(jiān)督主體、內(nèi)容、對象、程序和方式；整合監(jiān)督資源，充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、民眾代表和大眾傳媒對行政機關的監(jiān)督作用。五要強化行政問責制。以行政首長為問責重點，適度擴大問責范圍，實現(xiàn)決策權力與責任的統(tǒng)一；規(guī)范問責程序，依法責任追究，對于嚴重損害國家利益、公共利益和公民合法權益的行為，尤其要嚴格追究責任。

（五）加強司法體制改革，確保司法獨立公正

黨的十八屆三中全會明確提出 “確保依法獨立公正行使審判權檢察權”［1］33，這為司法體制改革指明了方向。

司法體制改革最重要的就是司法獨立，司法機關行使職權時，只服從于法律，不受任何其他機關、團體和個人的干涉。司法獨立，必須處理好以下關系：一是處理好司法機關與黨的關系。司法獨立并不是要擺脫黨的領導，而是改善黨對司法工作的領導。黨對司法工作的領導應從宏觀著眼，通過全局性的路線方針政策指導司法工作，而不是干涉司法過程。二是處理好司法機關與權力機關的關系。司法機關是權力機關領導下依法行使司法職能的國家機關，但它并不是權力機關的附庸。權力機關可以監(jiān)督指導司法機關，但不得干預具體案件的處理。三是處理好司法機關與行政機關的關系。司法獨立，關鍵在于去除司法行政化傾向，避免行政機關侵犯司法機關的管轄權，排除行政對司法的非法干預，使司法機關能以事實為根據(jù)以法律為準繩來辦理案件。尤其要獨立預算司法經(jīng)費，改地方行政撥款為國家財政撥款，避免司法機關在財政上受制于地方。四是處理好司法機關內(nèi)部關系。明確各級司法機關的職能定位，讓各級司法機關在自己的職權范圍內(nèi)，能夠完全依法獨立地行使職權。五是處理好司法與民意的關系。既要充分考慮民意訴求，又必須堅決維護司法權威。

司法體制改革還必須健全司法權力運行機制。優(yōu)化司法職權配置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規(guī)范對司法活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督，確保司法權依法公正行使。

［1］ 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］ 中央編譯局.馬克思恩格斯全集：第6卷［M］.北京：人民出版社，1961.

［3］ A.C.Aman，Jr.Introduction［J］.Indiana Journal of Global Legal Studies，1993，1（1）：1.

［4］ 君羊.全球化時代法制觀念的轉變［J］.社會科學戰(zhàn)線，2006，（3）：223－226.

［5］ 王貴國.經(jīng)濟全球化與中國法制興革的取向［J］.國際經(jīng)濟法論叢，2000，（3）：1－14.

［6］ 魏治勛.論法律移植的理念邏輯——建構全球化時代中國法制現(xiàn)代化的行動方略［J］.東方法學，2012，（1）：83－93.

［7］ M.Shapiro.The Globalization of Law［J］.Indiana Journal of Global Legal Studies，1993，1（1）：37－38.

［8］ 哈羅德·J·伯爾曼.法律與宗教［M］.梁治平，譯，北京：三聯(lián)書店，1991.

［9］ 中共中央文獻編輯委員會.鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［10］ 中央編譯局.馬克思恩格斯文集：第10卷［M］.北京：人民出版社，2009.

［11］ 倪光輝.習近平：胸懷大局把握大勢著眼大事 努力把宣傳思想工作做得更好［N］.人民日報，2013－08－21（1）.