論歐盟司法與內務合作改革中的“更緊密合作”機制

李若瀚

(武漢大學 法學院，武漢 430072)

隨著歐盟一體化的發展，特別是20世紀80年代《申根協定》簽訂后，歐盟逐漸取消了內部邊界控制，成員國居民可以在歐盟范圍內沒有阻礙地進入其他國家陸地、海域和領空。申根國家范圍的擴大在給成員國帶來了便利的同時也產生了一些問題，在內部邊界不復存在的前提下，成員國不能像以前那樣通過邊境管理措施控制第三國國民流動，如何消除人員自由流動帶來的安全隱患成為歐盟一體化的當務之急。也就是說，在成員國讓渡邊界控制權力的同時，如果歐盟不能采取有效措施來代替成員國邊界管理機制的功能，歐盟就很難使成員國及其民眾相信，歐盟一體化可以在促進人員自由流動的前提下，給成員國及整個歐盟帶來更高水平的安全保護。為此，歐盟決定在司法與內務合作領域采取進一步一體化改革，以緩解日益嚴峻的內部人員自由流動同外部邊界控制的緊張關系。

一、國家間主義向共同體模式的轉變

國家間主義是歐盟司法與內務合作的主要特征。自1975年特里夫集團成立以來，歐盟在該領域的合作主要通過成員國政府間合作的方式展開。[1]但隨著建立歐盟內部共同市場政策的確立，以及歐盟“貨物、人員、服務和資本自由流動”要求的提出，成員國認識到如果不在移民、邊界控制等領域進行協調，他們之間的資本、勞務等生產要素分配將會向不利于歐盟經濟均衡的方向發展[2]，同時造成成員國法制分散和社會沖突加劇。

歐盟司法與內務合作機制向共同體模式改革的第一次努力是《申根協定》。由于《單一歐洲法令》要求歐盟在1992年底實現“貨物、人員、服務和資本自由流動”，但鑒于當時歐共體12國同步實現自由流動特別是人員的自由流動并不現實，1985年比利時、法國、德國、盧森堡和荷蘭五國在申根簽署了關于逐步取消共同邊界檢查的《申根協定》，1990年又簽署了在《申根協定》基礎上制定的執行規則。《申根協定》和《申根執行協定》制定了消除歐盟內部邊界的目標，并針對該目標作出了相應的法律安排，歐盟理事會須采取措施將大約3000頁的申根成果同歐盟條約的適當條款加以合并。由于《申根協定》簽字國較少，因此一度被認為是比歐共體更有利的決策平臺，但是由于持續多年的談判及實施過程中的種種困難，人們對它的期望大大降低。申根協定簽字國與歐盟成員國不一致，不但導致了人們對“多速歐洲”的擔心，《申根協定》的純政府間合作的性質也使其決策缺乏歐盟意義上的民主和法制基礎[3]，特別是純政府間合作在效率上的缺陷，致使《申根協定》在歐共體范圍內發揮作用的空間越來越有限。

歐盟司法與內務合作機制改革的第二次努力是《馬斯特里赫特條約》(以下簡稱《馬約》)簽訂之后歐盟對“第三支柱”的共同體化改革。《馬約》尋求將歐盟司法與內務合作納入共同體決策機制，從而打破了歐盟在司法與內務合作方面純粹的國家間合作模式。《阿姆斯特丹條約》(以下簡稱《阿約》)生效后，歐盟加大了司法與內務合作改革在操作層面的改革力度。從1999年5月1日到2003年底，司法與內務理事會總共通過了500個文件，而在《馬約》生效后的67個月間(1993—1999年)歐盟才只通過了324個相關文件。[4]雖然歐盟司法與內務合作的改革離其共同體化的目標尚有一定距離，但在該領域內有約束力的法案不斷增多的事實也說明歐盟在這一領域內的合作正不斷深化。然而“第三支柱”相較于嚴格意義上的共同體決策機制還具有很大特殊性，歐盟成員國在該支柱決策機制中的影響仍十分強大，歐盟機構在處理相關問題方面的權能十分有限。在司法與內務合作行動中占主導地位的是歐盟司法與內務理事會，其司法與內務理事由各國司法與內務部長組成，它實際上扮演政府間行動者的角色，因此歐盟“第三支柱”實際上是以政府間主義為主導的。

2009年生效的《里斯本條約》(以下簡稱《里約》)在歐盟司法與內務合作改革問題上邁出了重要一步，它取消了歐盟三個支柱的結構，將原來屬于第三支柱的司法與內務合作制度納入《歐洲聯盟運行條約》第三部分第五編“自由、安全和公正的區域”之中。為提升歐盟機構在司法與內務合作中的地位和作用，《里約》規定歐盟委員會將享有警務合作和刑事司法合作方面的動議權，歐洲議會可以通過共同決策程序參與所有司法與內務合作領域的決策活動，歐洲法院原則上享有對司法與內務合作領域通過的法案進行評論和解釋的權力。同時，為擴大歐盟司法與內務合作改革的成果，《里約》還將申根法律以及聯盟在其范圍內通過的措施作為希望成為歐盟新成員國的國家在談判時必須接受的條件。《里約》的改革確立了歐盟超國家機制在司法與內務合作區域中的主導作用。[5]但考慮到成員國在司法與內務合作領域特殊利益的存在，以及他們對自身在該區域權力弱化的擔憂，歐盟改革在增強超國家機構作用的同時，也給予成員國根據自身情況決定參與司法與內務合作事項的空間，“更緊密合作”機制的引入在一定程度上緩解了二者之間的矛盾。

二、“更緊密合作”機制的基本構架

隨著歐盟的擴大及歐盟機構權能的擴張，盡管歐盟在低層次上的(如技術領域、情報領域等)司法與內務合作取得了一定進展，但成員國間仍缺乏高水平的合作。為提高決策效率，《里約》在“自由、安全和公正的區域”中引入“更緊密合作”機制，該機制介于聯盟一體化方式和國家單獨行動方式之間，是一種更具彈性的一體化機制，它賦予成員國在特定事項上自主參與歐盟一體化機制的權力。

該機制要求：當出現歐盟理事會無法達成一致的情況時，在至少有9個成員國提出申請的情況下，法令或法令草案應當被提交給歐洲理事會。此時歐盟理事會的立法程序即當中止。在程序中止后4個月內，如歐洲理事會經過討論達成一致，則應將該法令或草案退回歐盟理事會通過普通立法程序予以通過。如果在4個月期限內，歐洲理事會未能就相關事項達成協議，并且，至少有9個成員國希望在該法令或草案的基礎上建立“更緊密合作”，則這些成員國應就此通知歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會。在此情況下，應認為這些國家已經取得了《歐洲聯盟條約》第20條第二款以及《歐洲聯盟運行條約》第329條第一款規定的準予開展“更緊密合作”的授權，有關“更緊密合作”的條款即可適用，此時歐盟理事會應當授權批準該“更緊密合作”的建立。

該合作框架建立之后歐盟理事會所有成員均可參與合作范圍事務之審議，但只有參加“更緊密合作”機制的國家的理事會代表能夠參加表決。“更緊密合作”尊重未參與成員國的權能、權利和義務。在“更緊密合作”建立之后，應向所有成員國開放，但成員國參與該合作應當遵守歐盟理事會所規定之參與條件。在遵守參與條件，并遵守在“更緊密合作”框架內業已通過相關法令的情況下，任何其他成員國在任何其他時間有權提出加入之申請。此外，歐盟委員會應向歐洲議會及歐盟理事會定期通報“更緊密合作”的進展情況，并有義務同參與“更緊密合作”的國家一同推動盡可能多的成員國參與該框架。

在《里約》“自由、安全和公正的區域”內，“更緊密合作”適用的范圍是刑事司法合作和警務合作領域，在遵守“更緊密合作”的基本運行程序基礎上，由于特點和內容方面的差異，上述兩個領域內建立“更緊密合作”的條件和程序又有所區別。

在刑事司法合作領域，歐盟刑事司法合作的目的是在相互承認司法判決的原則基礎上，就含有跨境因素的刑事司法事項開展合作，促使成員國在刑事司法領域的國內法律和法規的趨同。刑事司法領域的合作措施應遵循聯盟的共同決策程序，但如某一理事會成員認為上述決策通過的法令可能會影響其“刑事司法體系的根本方面”，則該成員國可以要求將該法令草案提交歐洲理事會討論，在此情況下，普通立法程序即當中止。在中止后4個月內，歐洲理事會如果就該問題達成一致，則該草案即退回歐盟理事會，普通立法程序繼續進行。如果歐洲理事會未能達成一致，則允許成員國在此領域建立“更緊密合作”機制。

在警務合作領域，歐盟的警務合作政策主要涉及成員國主管機構在警務、海關及其他涉及預防、偵查刑事犯罪問題上展開合作。歐盟理事會根據一項特別立法程序，可就成員國主管機構之間的合作行動制定措施，理事會應當在咨詢歐洲議會后以一致通過方式采取行動，一旦理事會在決定采取某項特別立法措施時不能通過一致方式采取行動，則此時《里約》允許成員國在此問題上建立“更緊密合作”機制。但與刑事司法合作不同的是，《歐洲聯盟運行條約》規定歐盟在警務合作領域建立的“更緊密合作”不應被適用于對申根法律文件的修改或修正。

三、成員國在歐盟司法與內務合作領域的特殊利益

需要指出的是，雖然《里約》在司法與內務合作領域的改革問題上作出了很大努力，但其改革并非完全徹底。成員國司法和邊境管理制度的差異迫切要求他們在歐盟層面上加強協作，但司法與內務又屬于獨立主權國家的內部事務，因而又不能完全適用共同體方法處理。各成員國不同的利益以及由此產生的分歧使采取國家間合作模式的司法與內務合作決策效率低下。在成員國方面，英國一致極力反對將《申根協定》同“第三支柱”合并已實現一體化。除英國和愛爾蘭不是《申根協定》的簽字國，不受申根成果的約束外，其他成員國也通過“議定書”和“聲明”等形式尋求在司法與內務合作領域的“靈活性”做法，這種“靈活性”的做法無疑將使歐盟建立“自由、安全和公正的區域”的目標產生分離和破碎的風險，但如果缺乏成員國的支持，歐盟的司法內務合作改革同樣無法取得進展，如何協調二者關系成為歐盟面臨的難題。

鑒于1992年愛丁堡歐洲理事會會議確立了丹麥在與公民資格、經濟與貨幣聯盟、防務政策及司法和內務有關方面的特殊立場，以及英國與愛爾蘭長期存在的與歐盟國家不同的司法與內務合作傳統，如果在《里約》框架下繼續沿用這些特殊立場將極大限制歐盟“自由、安全和公正的區域”法律框架的完整性，但如果不考慮這些國家的特殊傳統，歐盟司法與內務改革的成果將無法在歐盟范圍內得到有效實施。因此，歐盟在《關于丹麥立場的議定書》以及《關于英國和愛爾蘭在有關自由、安全和正義的區域方面的立場的議定書》中決定在尊重三國“特殊立場”的前提下，為它們提供一種選擇參與歐盟刑事司法合作及警務合作政策的可能性，該議定書首先肯定了丹麥、英國和愛爾蘭在自由、安全和公正的區域不受聯盟法約束的基本政策。《歐洲聯盟運行條約》第三部分第五編(司法與內務合作領域)的任何規定、根據該編通過的任何措施、聯盟根據該編與國際社會締結的任何國際協議、歐洲聯盟法院為解釋此類條款或措施而作出的任何裁決，對三國均不具有約束力，且除聯盟機構的行政開支外，三國不承擔聯盟為實施上述措施而產生的任何財政后果。

三國在參與歐盟刑事司法合作、警務合作措施方面享有一定的自由立場：(1)在涉及第五編所涵蓋的申根法律為基礎的建議或動議中，在理事會對已作出決定的6個月內，丹麥應決定是否在國內法上實施上述措施，如果丹麥決定實施，該措施將為丹麥及其他接受此類措施約束的成員國之間創設一項國際法上的義務，否則，上述成員國應與丹麥考慮采取其他適當的措施。(2)丹麥在任何時間，享有在其認為適當的情況下以通知的形式向其他成員國表示其愿意接受歐洲聯盟框架下所有或者部分相關措施的權利，一旦上述通知生效，與該接受相關的全部申根法律以及根據申根法律采取的措施將作為聯盟法對丹麥產生約束力，且上述丹麥發出的接受通知，一旦作出即具有不可撤銷的效力。(3)英國和愛爾蘭在符合根據《歐洲聯盟運行條約》第70條(對歐盟在自由、安全和公正的區域內政策的實施進行評估的條款)通過的措施為其設立的條件時，可以參與對第三部分第五編所涵蓋領域歐盟政策的實施進行評估。(4)愛爾蘭的自由立場不適用于聯盟依據《歐洲聯盟運行條約》第75條(關于預防和打擊恐怖主義及其相關活動方面)以普通立法程序確定的行政措施框架以及實施法律保障的必要條款，同時，愛爾蘭還可以以書面形式通知理事會表示其不再接受《關于英國和愛爾蘭在有關自由、安全和公正的區域方面的立場的議定書》規定之自由立場的意愿。(5)在委員會根據《歐洲聯盟運行條約》第三部分第五編向理事會提出建議或動議之后3個月內，在擬議中措施允許的情況下，丹麥、英國及愛爾蘭可書面通知理事會希望參與此類任何擬議中的措施的討論，并適用該類措施；三國也可以在前述措施通過后的任意時間，以通知的形式向理事會及委員會表達其希望接受該措施的意愿，在此種情況下，理事會可以依據“更緊密合作”的程序對該措施作出修訂后予以適用。(6)根據《歐洲聯盟運行條約》第三部分第五編提議或者通過的某項規則，如果理事會認為由于三國不參加現有該措施的修訂版本將導致其他成員國或者聯盟無法使用該措施，則理事會可以敦促其接受該措施。如果三國在截止日期之前未發出通知，則現有措施將不對其適用，理事會經委員會提議可以經特定多數方式決定三國承擔由于其停止參加現有措施而導致的必要的以及不可避免的直接財政后果。

四、“更緊密合作”機制存在的問題和出路

可以說，各成員國的利益差異和政策分歧，是造成歐盟司法與內務合作發展緩慢的主要原因。相應地，由于缺乏成員國支持，加之成員國內部司法分散的傳統，使得歐盟推進司法與內務合作改革變得舉步維艱。“更緊密合作”機制的引入旨在為成員國在歐盟領域內采取合作提供更有效的決策空間。它允許成員國就司法與內務問題采取漸進式的合作，通過鼓勵一部分成員國率先采取相關措施建立共同體意義上的試行機制，擴大一體化的影響，進而促使具有特殊利益的國家在觀察、評估的基礎上加入該機制。

這項改革體現了歐盟的靈活策略，但不應忽視的是，“更緊密合作”機制仍存在一些問題，主要表現在：(1)“更緊密合作”機制的適用范圍有限，它并不適用于整個司法與內務合作領域，僅涉及刑事司法合作與警務合作兩個領域，丹麥、英國、愛爾蘭等國在其他領域仍享有絕對的特殊立場，而且可以采取有別于共同體機制作出的獨立措施。(2)歐盟機構在“更緊密合作”機制中的權能受到一定程度的限制，這無疑使歐盟超國家機制在決策中的作用大打折扣，如《歐洲聯盟運轉條約》第276條規定：“在行使與條約第三部分第五編第四章(刑事司法合作)與第五章(警務合作)規定相關權利時，歐盟法院無權審查成員國警察或其他執法部門所采取行動的合法性或否符合均衡原則，也無權審查成員國所負擔的維持公共秩序和保衛內部安全的責任。”(3)國家間主義在“更緊密合作”機制中仍具有較大的影響，共同體決策機制雖然在適用范圍上有所擴大，但并沒有取得主導地位，“一致通過”方式仍是刑事司法合作與警務合作的首選決策方式，在刑事司法合作和警務合作政策的執行過程中，成員國主管當局享有采取強制措施的專屬權利。

歐盟在經濟領域的一體化已經達到相當高的程度，而政治領域的一體化相對滯后。事實上，歐洲公民對超國家機構的政治認同正在不斷增強。經過政治的社會化過程以及學習和習慣的原因，公民逐漸接受和認同歐盟作為整個政治版圖一部分的事實。但歐盟成員國之間的差異也明顯存在，在歐盟東擴過程中，由于中東歐國家在價值、人權、司法、警務等方面達不到歐盟的要求，歐盟在司法與內務領域向這些申請入盟的國家施加了很大壓力，《關于將申根法律納入歐洲聯盟框架的議定書》規定，申根法律及在其范圍之內由聯盟機構通過的措施應視為候選成員國加入聯盟時必須全部接受的法律。必須指出，司法與內務合作發展程度和范圍深受歐洲公民的政治認同影響，歐盟提出“歐洲公民”的概念，以及對東歐新加盟國家提出的更高水平的合作要求都是為了塑造成員國對一體化的認同感。自由、安全和公正的區域的建立更大程度上依賴于歐盟作為超國家機制價值理念，成員國在司法與內務合作能夠接受歐盟超國家機構的主導地位將是此次改革能否成功的關鍵。雖然以目前歐盟司法與內務合作的發展水平和性質來看，政府間主義仍然是一個對其具有較強解釋力的理論工具，但是，由于歐盟司法與內務合作產生和發展進程本身所具有的多面性和復雜性，以政府間主義為基礎的司法與內務合作正逐漸讓位于聯盟機制控制下的自由、安全和公正的區域。

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