農村人口老齡化背景下新型職業農民培育問題研究

(西南財經大學 中國西部經濟研究中心，成都 610074)

雖然目前我國農業從業者的數量仍然很多，但由于農村青壯年大規模流向城市，農業生產主要由留守農村的老年人來承擔，農村勞動力短缺問題日益突出。我國已加快進入現代農業建設時期，現有的農業勞動力遠遠不能滿足這一要求。因此，培育一支高素質的新型職業農民將是我國建設現代農業的關鍵。

一 關于新型職業農民的概念

關于什么是新型職業農民，學術界已有不少文章進行過探討，目前可以說已有了基本的共識，那就是：從職業來看，新型職業農民必須專職從事農業生產經營；從素質來看，新型職業農民必須有文化、懂技術、會經營。這樣既把新型職業農民與兼業農民區分開來，也把新型職業農民與按落后生產方式從事農業生產的傳統農民區分開來。但在新型職業農民的年齡方面，卻很少有文章提及。從理論上講，新型職業農民應當是以年輕人為主體，具有像其他行業的勞動力一樣的年齡結構，這當然是最理想的。但在實踐中卻很難達到這種理想狀態。即使在美國、日本這樣的發達國家，職業農民的年齡結構也沒有實現年輕化。比如：2007年，美國家庭農場主平均年齡為57歲，其中55歲以上的占57%[1]；2010年，日本農業從業者的平均年齡高達66歲，其中65歲以上的占62%[2]。雖然發達國家的農民年齡偏大，但由于他們掌握了現代農業生產經營的基本技能，我們不能否認他們就是從事現代農業的職業農民。職業農民的年齡與農業生產的機械化程度密切相關。農業機械化可以降低農業生產的體力勞動強度，機械化程度越高，農民的工作年齡也可以相應延長。只有當農業生產具備了較高的收益，農村具有較完善的基礎設施，城鄉差距縮小時，才有可能實現新型職業農民的年輕化。顯然，這是一個漸進的發展過程。認清這個問題對我國來說非常重要，因為目前我國農村人口老齡化相當嚴重，在年輕人紛紛進城務工的情況下，一定要按年輕化的標準來培育新型職業農民，那就很難找到新型職業農民的來源。

二 新型職業農民的來源

第二次全國農業普查數據顯示，2006年，我國農業從業人員中，50～60歲的占21.3%，60歲以上的占11.2%[3]51。據遼寧省農村社會經濟調查隊的數據，2008年，該省的農業從業人員中，50～60歲的占32.7%，60歲以上的占12.6%[4]。郭熙保等人2010年對湖南、湖北和河南三省七縣(市、區)的993個農戶的調查結果表明，農業從業人員中，50～60歲的占30%，60歲以上的占16.3%[5]。同時，朱啟臻等人調查了10個省市20個村的農戶,60歲以上的老年人已占到農業從業人員的63.1%[6]。我們2010年對四川和重慶的9個縣112個村10051名農業從業人員的調研結果表明，51～60歲的占24.0%，60歲以上的占29.7%。雖然關于農業勞動力老齡化的調研數據略有差異，但農業勞動老齡化已是不爭的事實。在農業勞動力老齡化的背景下，培育新型職業農民并不能把眼光僅僅局限在現有的農業從業人員身上，而應廣泛開辟新型職業農民的來源。

目前來看，新型職業農民的來源主要有以下幾個方面。

(一)專業大戶

近年來，由于土地流轉的加快推行，農村出現了一大批糧食種植、蔬菜種植和畜禽養殖的專業大戶。據農業部2012年公布的調查數據，當前我國經營100畝以上土地的種糧大戶大約48萬戶，經營的耕地面積9744萬畝[7]。這些專業大戶從業方向固定，不會輕易放棄已經購置的大量固定資產改行從事其它行業；而且，不論是從受教育程度還是年齡來看，他們都要比一般農業從業人員更具有成長為新型職業農民的潛質。據黃祖輝等人對浙江省10個地級市的142個專業大戶的調查，專業大戶中具有初中學歷的占45.7%，具有高中學歷的占33.9%，具有大專以上學歷的占7%，專業大戶50～60歲和60歲以上的比重分別為26.5%和4.9%[8]。而根據第二次全國農業普查的數據，浙江省的農業從業人員中具有初中學歷、高中學歷和大專以上學歷的比例分別僅為26%、2.9%、0.1%[3]53，農業從業人員中51～60歲和60歲以上的所占比重分別為33.3%和19.7%[3]51。目前許多專業大戶在生產過程中仍然沿襲傳統的生產方式，缺乏經營現代農業的技能，還不是真正意義上的新型職業農民，但他們應該成為未來新型職業農民的一個主要來源。

(二)返鄉農民工

返鄉農民工在外出打工之前，往往都從事過農業生產，對農業生產經營比較熟悉，因此在回鄉創業時他們主要選擇與農業有關的創業活動。據湖北民族學院和恩施州勞動就業保障局對湖北恩施州1019名返鄉農民工創業情況的調查，正在創業或準備創業的返鄉農民工中，69.3%的人選擇了與農業有關的項目，其中選擇規模種植或養殖的占39.38%[9](見表1)。2012年，我們在四川省內江市調研時發現某農業示范園區有19位創業者入駐，其中17位是返鄉農民工。返鄉農民工在外打工多年，與現代生產方式的接觸更新了他們的觀念，為他們回鄉從事現代農業經營積累了比較豐富的人力資本，因此返鄉農民工將是我國新型職業農民的重要來源之一。雖然目前返鄉農民工的數量還很小，但應該看到，我國大規模的農村勞動力轉移始于20世紀90年代初期，距今已20多年，當年轉移出去的勞動力到現在已是40～50歲，隨著時間的推移，他們在城市中的就業競爭力會越來越弱，返鄉農民工的數量將會越來越大。為此，我們應早作準備，積極創造條件，將有志于重操“農業”的返鄉農民工培養成新型職業農民。

表1.2011年湖北恩施州返鄉農民工選擇涉農項目的情況

數據來源：譚宇《民族地區返鄉農民工的創業動機與方向:來自湖北省恩施州的調查》,《貴州民族研究》2011年第2期。

(三)農村留守婦女

從現有各類統計數據來看，婦女在現有的農業從業人員中占很大比重。第二次全國農業普查數據顯示婦女所占比重為53.2%[3]47；郭熙保的調查數據顯示婦女所占比重為64.1%[5]；我們在2010年的調研結果是婦女所占比重為60%。留守農村的婦女往往被統計為農業勞動力，但是許多年輕婦女大多數是在家里照顧小孩和老人，并未真正從事農業生產。她們受各種條件限制，遷入城市的可能性不大，從長遠來看，其中一部分人是可能成為新型職業農民的。隨著農業機械化的發展，從事農業生產的勞動強度將極大地降低，為農村留守婦女從事農業生產經營提供了物質基礎。因此，要注重加強對農村婦女的農業技術培訓和創業培訓，幫助她們學習新知識、掌握新技能，使她們成為適應農業現代化，有文化、懂技術、會經營的新一代女農民。

(四)農村初高中畢業生

我國每年都有大量的農村初高中畢業生，除一部分升學以外，還有大量的畢業生會走上就業崗位。農村初高中畢業生無疑是補充農業勞動力最適合的群體，我們曾經對他們成長為新型職業農民寄予了很高的期望。但他們大都選擇了外出務工，留下來從事農業生產經營的非常少，主要原因還在于我國的城鄉差距太大，農村能為他們提供的發展機會太少。2012年，我們調查了四川省4個縣的13個村，幾乎未發現初高中畢業生直接留下來從事農業生產的例子。要從根本上解決這個問題，只有加快新農村建設，不斷縮小城鄉差距，繼續加大農業補貼的力度，逐步提高經營農業的效益，但實現這個目標需要一個相當長的過程。盡管如此，我們還是要從現在就著手抓這項工作，從中小學就要加強農業知識的教育，有目的地設置一些專門課程，逐步轉變農村初高中畢業生厭農、棄農的觀念。經過長期的努力，才可能吸引一批優秀的農村初高中畢業生留下來從事農業，將他們培養成為新型職業農民。

(五)其他

目前我國的許多農民都只是戶籍管理意義上的農民，對于已經轉移到城市中就業的農民而言，農民這個稱謂只是一種身份標志，而不具有職業特征。新型職業農民是一種職業而不再是一種身份，具有農村戶籍的人可以放棄不做“農民”這種職業，而具有城鎮戶籍的人也可以選擇“農民”這一職業。因此，為進一步提高新型職業農民的素質，向農民群體注入新鮮血液，我們應當鼓勵愿意從事農業的城市居民、大中專畢業生到農村從業,并創造各種條件使他們成為高素質的新型職業農民。

三 培育新型職業農民的投資主體

舒爾茨在《改造傳統農業》一書中指出，要實現對傳統農業的改造，必須要引進現代農業生產要素。舒爾茨認為，現代農業要素的提供者主要是專業的研究人員，農民的作用“是作為新要素的需求者來接受這些要素”；促使農民接受并有效地使用現代農業要素的關鍵是向農民進行投資，使“農民獲得并具有使用有關土壤、植物、動物和機械的科學知識的技能和知識”；至于向農民投資的類別，舒爾茨指出，“正式建立初等、中等和高等學校是基本的”，“對于正在從事耕作而不能上正規學校的成年人來說，農閑期間的短期訓練班、教授新耕作法和家庭技術的示范以及不定期地對農民進行教育的會議都能起到重要的作用”[10]133，149，150，153。培育新型職業農民的本質就是向農民進行投資。人力資本投資理論認為，人力資本投資的主體包括個人、企業及政府。我們也循著這種思路來討論新型職業農民培育的投資主體問題。

對于一個有志于從事農業的人來說，參與新型職業農民培育，可以提高未來的收入水平。根據“誰受益，誰投資”的原則，農民自身應該是新型職業農民培育的投資主體之一。從理論上講，只要通過投資獲得的未來收益的現值大于或等于投資成本，農民個人對新型職業農民培養進行投資就是有利的。未來的新型職業農民有相當一部分將會在農民專業合作社的統一組織和管理下開展農業生產經營活動，合作社對其成員提供有關生產技術或生產經營管理方面的培訓，顯然有利于提高產品質量和生產效率，從而增加合作社的競爭實力，因此農民專業合作社也可能會成為新型職業農民培育的投資主體之一。但是，由于我國農民現有的資本積累不足，自身素質又比較低，而農民專業合作社普遍存在規模小、盈利能力弱的問題，因此僅靠農民自身和農民專業合作社的力量來培育新型職業農民，還需要一個漫長的過程。

農業是國民經濟的基礎，是“安天下、穩民心”的戰略產業。雖然改革開放以來，我國的農業發展取得了巨大的成就，農產品供給極大的豐富，但是隨著工業化、城鎮化的發展和人口的持續增長，我國對農產品的剛性需求仍在不斷增加，保障我國糧食安全和重要農產品的有效供給仍面臨著巨大的挑戰。受到耕地資源和淡水資源的約束，發展我國農業的根本出路將是大力發展現代農業科技，因此我們必須加快培育一大批愿意接受并能有效使用現代農業科技的新型職業農民。為了穩定我國農業的基礎地位，我們不能僅依靠市場力量，等待農民個人及農民專業合作社緩慢的投入來培育新型職業農民，政府必須擔負起新型職業農民培育的投資責任，加大對新型職業農民培育的投入力度。當然，新型職業農民的培育是一項浩大的工程，需要投入的資金巨大。政府在投入資金的同時，應充分利用財政資金的杠桿效應，采取相應的激勵措施，鼓勵引導個人、農民專業合作社及社會資金投資新型職業農民的培育項目。

政府投資的領域主要包括以下幾個方面。

第一，農村基礎教育。農村基礎教育直接關系到農村青少年的素質教育狀況，并直接決定我國未來農民隊伍的素質。由于農村基礎教育具有很大的正外部性，世界上許多國家都是由政府提供農村基礎教育的經費。從2007年開始，我國已全面免除了農村義務教育階段學生的學雜費，并逐步把教師工資、公用經費等支出納入公共財政保障范圍，切實保障了所有農村孩子接受義務教育的權利。但是，農村基礎教育教學設施落后、教學質量差的狀況仍然比較突出，特別是由于農村生源數量減少，各個地方都在不同程度上對農村中小學進行布局調整，造成了部分學生上學的路途變遠。據教育部2010年的調查結果，在布局調整前，農村義務教育階段的學生上學的距離平均為0.8公里，調整后的距離平均為2.3公里[11]。因此，當前應進一步加大對農村基礎教育的投入力度，加快農村寄宿制學校的建設，逐步改善農村學校的教學、生活設施，并通過逐步提高農村教師的福利待遇等措施，鼓勵更多的優秀教師到農村學校任教，以全面提高農村的教育教學質量。

第二，農業職業教育。發展中、高等農業職業教育，對有志于從事農業的人員進行系統性的職業教育培訓，對培育新型職業農民具有十分重要的意義。當前，我們應該更加關注中等農業職業教育對培育新型職業農民的重要作用。新中國成立以后，我國曾開設過許多農業中專和農業技術學校，為我國培養了大量的農業技術人才。改革開放以來，由于農業的弱質地位沒有得到根本性改變，農業成了一個不被人們看好的產業，涉農專業的招生規模也一再受到壓縮。據《中國統計年鑒》的數據，2012年，中等職業教育學校涉及農林牧漁專業的畢業生人數和招生人數分別只占當年畢業生總數和招生總數的10.4%和12.1%，遠低于第一產業從業人員在全部就業人員中的比重32.7%[12]123,692。因此，當前應加大職業高中、普通中專、成人中專和技工學校的涉農專業的比重，通過學費減免、生活費補貼等措施，鼓勵更多的人參與農業職業教育。

第三，農民短期培訓。最近幾年，國家加大了農民技能培訓的力度，中央有關部門先后實施了星火科技培訓、跨世紀青年農民科技培訓、農村勞動力轉移培訓陽光工程等項目。但是在現有的農民培訓項目中，更多的是對農民非農技能的培訓，培訓的目的是實現農村勞動力的轉移就業，對農業技術、農業生產經營管理知識的培訓比較少。隨著農村青壯年勞動力大量向城市轉移，農業勞動力出現短缺并危及到農業生產時，政府對農民培訓的投資重點也要相應地轉變到為農業生產服務上來。

四 培育新型職業農民的支持政策

(一)適時出臺培養新型職業農民的法律法規

新型職業農民培養是一項長期、艱巨的工作，需要中央和地方各級政府的大力支持，需要相關部門的協調配合。由于培養新型職業農民的短期效益并不明顯，一些地方政府對新型職業農民的培養并沒有太大的積極性。但是，農業勞動力的素質將直接影響到我國發展現代農業的進程。發達國家都非常重視職業農民教育培訓的立法，通過立法保證教育培訓所需的人力、物力和財力。我國可借鑒這些國家的做法，適時出臺關于新型職業農民培育的法律法規，明確新型職業農民培養的地位、培養程序、經費保障、各級政府或相關機構的責任和義務等，使新型職業農民的培養制度化、法制化。

(二)提高農業生產效益

雖然我國已全面取消了農業稅，加大了強農惠農的力度，但是農業生產的效益仍然比較低。從農業生產經營中獲得的收益要高于或至少不低于從事其它行業可獲得的收益，人們才會安心于農業生產經營，因此提高農業生產效益對培育新型職業農民尤為關鍵。世界上一些發達國家和地區通過大幅度的財政支持以提高農民的收入水平的做法，值得借鑒。美國每年支持農業的資金大約占當年農業產值的37%，每個農業人口平均受惠1萬美元；歐盟每年支持農業的資金約占當年農業產值的43%,相當于農民收入的一半左右。因此，我國必須要繼續加大對農業的財政支持力度。當前，一是要提高糧食等主要農產品的價格，擴大最低收購價政策的實施品種和范圍，并適當提高最低收購價水平；二是要逐步增加農業補貼，擴大農業補貼的范圍，提高農業補貼的標準，并建立補貼資金穩定增長的機制，在補貼的方式上也要進行適當調整，改變那種按人頭發放補貼的方式，要使補貼資金發放到真正從事農業生產經營的農民手中。

(三)加快推進土地適度規模經營

目前，我國戶均耕地面積不到7畝，即使農業生產具有較好的效益，這樣的規模也很難吸引高素質的青壯年勞動力參與農業生產經營。中共十八屆三中全會明確提出：“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。為了推進土地流轉，當前需要做好兩方面的工作：一是加快推進土地確權頒證工作，切實保障農民的土地承包經營權，免除農民擔心因流轉土地而失去土地產權的顧慮；二是建立土地流轉服務體系，創新土地流轉機制，為新型職業農民搭建土地流轉平臺。為穩定新型職業農民的投資預期，可通過土地信托、土地入股，或者是流轉雙方以實物計量貨幣結算或租金穩定遞增等方式，保證土地流出方獲得土地增值收益的情況下，引導土地流轉雙方簽訂長期流轉合同。

(四)大力發展農業機械化

新型職業農民是與較高的勞動生產率聯系在一起的，農業機械是新型職業農民必不可少的物質裝備。近年來，我國加大了農業機械關鍵技術及裝備研發的力度，部分“瓶頸”環節技術與集成問題得到解決，農機產品先進性、適用性、安全性、可靠性進一步增強，科技含量和售后服務水平不斷提高。并且國家出臺了一系列促進農業機械化的法律、法規，明確了農業機械化在農業、農村經濟發展中的地位和作用，并具體通過農機具購置補貼、農機作業補貼和扶持農機服務組織發展等措施，鼓勵農戶更多地采用農業機械。因此，我國農業機械化已取得了較大的進展。但是，從總體上看，我國農業機械的采用水平還比較低，還需要從技術、政策和組織方面著手加快農業機械化的發展。從技術上看，由于以山地為主的地貌決定了我國坡耕地的比重比較大，因此要加快研發適合坡耕地耕作的成本低廉、方便操作的中小型農業機械。從政策上看，由于我國農業生產的總體收益還比較低，因此需要進一步加大農機具購置補貼和作業補貼，擴大補貼的范圍，以減少使用農業機械的成本。從組織上看，由于我國人多地少的國情，決定了即使我國將來在土地規模經營方面取得較好的成效，我國家庭經營的規模不可能達到歐美的家庭農場規模，每個家庭購置比較完備的農業機械并不現實，因此需要進一步創新體制機制，繼續加快農機合作社和農機社會化服務組織的發展。

(五)加大對新型職業農民的財政、金融支持力度

新型職業農民在創業初期往往都會面臨投入資金不足的問題，國家十分有必要對新型職業農民給予一定的財政金融支持。事實上，世界上其它一些國家對職業農民的創業活動都給予了相應的財政、金融支持。如法國農民培訓法規規定，獲得職業資格證書的農民可以享有得到政府提供的低息貸款，創辦農場的第一年可以得到政府提供的一些資助和補貼，初始的幾年政府可以對農場減免稅收和可向共同市場理事會貸款等權利[13]。日本在《糧食、農業、農村基本法》中規定，國家對新規就農者提供無息貸款以扶持其發展農業生產。韓國有關法律規定，農漁民后繼者可以申請獲得后繼者培養基金貸款2000～5000萬韓元，年息為5%；專業農戶申請獲得扶持資金2350萬～l億韓元不等，年息為4.5%，前5年只還利息，20年內償還本息[14]。我們應學習與借鑒這些國家的成功經驗，建立新型職業農民培育基金，為參加培訓、取得職業資格證書的農民的創業活動提供貸款或貸款利息補貼。

(六)著力提高農村基礎設施建設和公共服務水平

目前我國農村不論是在飲水、電力、道路、通信等基礎設施上，還是在上學、就醫、文化娛樂等公共服務水平上，與城市相比都還存在極大差距。要想在我國現代農業建設上留住一大批高素質勞動力，實現勞動力的優化配置，除了通過各種手段提高經營農業的收益之外，縮小城鄉之間在基礎設施和公共服務之間的巨大差距也是必不可少的。因此，要進一步加大對農村的投入力度，在公共交通、供水供電、通信郵電、垃圾處理、污染治理、環境保護等各類基礎設施規劃方面做好城鄉規劃銜接，合理配置城鄉基礎設施和重要公共設施，實現城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共用；按照統籌城鄉發展要求，均衡配置城鄉教育文化、醫療衛生、社會保障等公共服務資源。

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