我國高校經費監管體系框架設計研究

王春舉1ab,陸秋平

(1.四川大學 a.商學院,b. 財務處，成都 610064；2.四川師范大學 計劃財務處，成都 610066)

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》頒布實施以來，國家對教育的投入不斷增加，我國教育事業得到了較好的發展，服務經濟社會能力不斷增強。我國高等教育的快速發展，為高校帶來了發展的機遇，同時也帶來了諸多挑戰[1]。一方面國家加大了對高校教育經費的投入，另一方面高校經費使用缺乏有效的監管。高校貪污受賄案件時有發生，經費違規使用常有出現，這不僅給國家造成了經濟損失，嚴重影響了高校的聲譽，也在社會上造成了不良的影響。究其原因，主要是高校沒有建立科學合理的經費監管體系，經費監管薄弱。因此，高校迫切需要加強經費監管體系建設，提升高校經費管理水平，防范財務風險，提高經費使用效率。

在國家經費投入不斷增加、高校經費來源渠道多元化的背景下，如何規劃好經費、用好用活經費是目前高校面臨的一大難題。近幾年來相關文獻從不同角度對高校經費監管問題進行了研究和探索，提出了切實可行的解決思路和措施。為了加強經費使用監管，預防和杜絕經費使用中的一些違法違規行為，吳通苗等提出強化內部審計監督、改革教學資源管理模式、加強財會隊伍建設等建議[2]。楊墨函等建議通過加強財務法規體系建設、抓好教育經費的全程預算監督、建立健全內部監督機制等途徑加強經費監管機制建設[3]。李克勤等從提高經費使用績效的角度設計了高校經費使用績效考核評價體系[4]。陳金友等基于BSC理論構建了高校教學經費管理績效評價指標體系[5]。陳東霞分析了國家財政性教育經費投入占GDP的比例達4%后如何合理安排使用教育經費，提高資金使用績效，加強高校經費監管[6]。楊梅從經費管理制度建設、財務人力資源建設和財務體制建設三個方面，對高校經費科學化、精細化管理進行了探討[7]。徐春從高等教育經費配置與使用情況角度進行分析，提出建立高校經費管理信息系統、完善績效評價制度等措施，以提高高校教育經費使用效率[8]。本文擬通過對高校經費監管存在問題的分析，結合高校建設和發展的需要，系統設計高校經費監管體系的基本框架，以推動高校經費監管體系建設，提高高校經費管理的科學化和精細化水平。

一 高校經費監管存在的問題分析

國家大力增加對高校教育經費投入的同時，也加大了對高校經費使用的監管力度，出臺了一系列經費管理制度，采取了多種監管措施，對規范高校的經費管理起到了積極的作用，但目前高校內部在經費監管方面仍存在一些亟待解決的問題。

(一)內部經費管理制度不完善

健全完善的經費管理制度是確保經費安全、規范和有效使用的前提。高校內部經費管理制度不完善主要表現在：制度缺乏總體規劃和頂層設計，制度之間存在相互制約或自相矛盾的情況，沒有形成制度的合力；制度設計缺乏前瞻性，現行制度滯后于高校內部管理的現實需求，制度修訂不及時；制度缺乏針對性，操作性不強，制度與經費管理流程未能實現有效對接。此外，高校在經費管理政策的宣傳、培訓和財務信息公開等方面做得還不夠，導致經費管理制度得不到有效執行。

(二)二級單位負責人經濟責任意識不強

我國高等教育受經費體制和財政撥款政策等因素的影響較深，高校管理者往往重開源而輕節流，這使得高校經費使用績效考核觀念淡薄。很多高校尚未健全和完善與經費使用管理相關的激勵約束機制和責任追究機制，更沒有對二級單位經費使用績效進行考核和評價，導致經費投入效益未得到充分體現。學院等二級單位主要負責人大多數是“雙肩挑”干部，忙于日常教學和科研工作，在經費管理上投入精力不足，沒有意識到自己應承擔的經濟責任，重經費投入、輕經費管理，當家理財意識不強，經費使用隨意性較大。

(三)財務部門經費監管機制不健全

隨著高校經費投入的大幅增加和科研經費的快速增長，高校財務部門核算業務量增長迅速，很多高校都出現報賬排長隊和“報賬難”現象。因此，財務部門將大部分精力用在解決師生報賬服務方面，而在經費監管方面精力投入不夠。同時，高校會計人員整體業務素質和專業水平有待進一步提高。審核人員對財經政策的理解和把握不夠準確，未能嚴格把好經費報銷的第一關，復核和稽核人員的相應監督職責沒有真正落實到位。財務部門對會計人員沒有建立有效的激勵和約束機制，從而導致相同問題反復發生，事后內部審計和外部審計壓力較大。

(四)內部審計部門對經費的監管職能未得到有效發揮

高校內部審計是加強高校經費監管的一項重要制度安排，是對財務監督的再監督。但目前高校內部審計部門注重事后審計監督，沒有全過程參與到經費預算、經費使用和管理之中。同時，內部審計部門的領導和業務人員大多來自財務部門，因長期不在財務業務崗位，對相關財經政策和實際經費管理了解不夠，不能充分發揮內部審計作用。而且，校內審計往往發現問題后礙于情面而僅要求財務部門“內部消化”，長此以往造成內審權威性和獨立性減弱，財務問題積重難返，最終引起嚴重的財務犯罪。

(五)相關部門協同配合的經費監管機制缺失

建立經費使用、管理和監督等相關部門協同配合的經費監管機制，是經費得到規范有效使用的保證。但目前高校相關部門在經費監管方面各自為陣，協同配合作用未得到充分發揮，經費監管效果大打折扣。如對科研經費的監管應該是一項由財務、審計、科研、監察等部門齊抓共管的工作，但在實際工作中，各部門存在本位主義思想，缺乏全局觀念，財務部門“重決算，輕預算”，審計部門“重事后，輕過程”，科研部門“重立項，輕跟蹤”，監察部門“重處罰，輕監督”，致使科研經費得不到有效監管[9]。

二 高校經費監管體系框架設計

為了改善教職工待遇和引進優秀人才，高校人員經費支出預計每年將繼續以一定速度增長；在多校區運行、辦公條件改善、教學和學科建設投入加大、校園建設和后勤保障成本上升等條件下，高校辦學的運行成本將不斷提高，而高校的經費來源不可能有大的增加，高校發展與所需資金短缺的矛盾十分突出。因此，高校有必要建立一套科學有效的經費監管體系，通過建立經費使用的激勵約束機制和問責機制，讓有限的經費用在刀刃上，在學校人才培養、學科建設、師資隊伍建設、學生資助、后勤保障等方面充分發揮其“雪中送炭”或“錦上添花”的作用，提高經費監管的到位性、有效性，確保經費安全、規范使用，最大限度地提高辦學效益。

高校經費監管體系是一個有機的系統，是整個高校管理系統的重要組成部分，涉及到人、財、物、信息的整合，因此在設計高校經費監管體系時要系統思考和頂層設計，將經費監管與高校預算體制改革、人事分配制度改革、學科建設與發展等結合起來，以實現整個高校管理系統的最優[10]。同時，高校的經費監管體系的設計應借鑒成熟的企業內部控制理論和思想，通過建立健全經費管理內控制度，將經費管理制度“嵌入”到經費管理業務流程中，使經費管理制度建設和流程設計協調統一，提高經費管理制度的執行力。此外，高校經費監管體系建設需要有一個持續的、不斷優化的過程。制訂的制度和流程要與高校具體業務相結合，符合工作實際，隨著高校業務的發展和改革的深化適時進行修訂，才能取得應有的成效。

我們通過認真分析我國高校的內外環境和所處的特定發展階段，嘗試著從經費監管的目標出發，對高校經費監管體系進行系統思考和頂層設計，建立符合高校實際情況的經費監管體系框架，以提高經費監管的有效性和經費使用效率。本文擬構建的“1234高校經費監管基本框架”如圖1所示。

圖1.1234高校經費監督基本框架

(一)一個首要目標

一個首要目標是指高校的經費監管要以績效作為第一目標。安全和規范只是對經費使用過程的要求，是基礎性目標，是為績效目標服務的。高校經費投入的最終目的是要促進教育事業的發展，因此應將績效作為經費監管的首要目標。在確保經費安全和規范使用的情況下，高校要建立經費使用的績效考評機制，建立經費支出績效評估指標，把績效的理念貫穿于高校經費管理的全過程。

(二)兩重免疫防線

兩重免疫防線是指高校內部經費監管中的財務監督防線和內部審計監督防線(見圖2)。通過建立健全內部經費監管兩重免疫防線，有效控制風險，確保經費監管目標的實現。

圖2.高校內部經費監管兩重免疫防線

高校財務部門監督是經費監管的第一道防線，財務部門應完善內部控制機制，加強對經費管理的關鍵崗位和薄弱環節的稽核[11]。通過對各項經費的使用及管理流程進行梳理和再造，將各項經費的構成、分配原則、經費用途、使用范圍和禁止性規定等以手冊形式印發校內各單位，加強政策宣傳，提高經費管理制度的執行力。財務部門要合理設置內部科室和崗位，明確審核、復核、稽核的崗位職責，建立激勵約束機制，提升會計人員業務素質，規范會計基礎工作，加強報銷發票監管，確保經費支出的合法性和真實性。內部審計是經費監管的第二道防線，制度化的內部審計是經費有效使用的保障。因此，高校應充分發揮內部審計部門的作用，提高審計人員素質，為內部審計工作創造良好的工作環境和條件，探索提高高校內部監督的有效辦法。內部審計部門應將審計關口前移，由過去的事后監管向事前、事中全過程監管轉變[12]。內部審計部門除了對學校年度財務收支進行常規審計、專項審計和對領導干部進行經濟責任審計外，還應參與到經費開支的具體細節中，尤其要加強從經費預算的編制、執行到決算的全過程監督，強化內部審計部門對學校各項經濟工作的全方位介入。此外，內部審計部門應加強對學校經費管理內控制度的評審，對各種會計差錯、各項經費支出的鋪張浪費等問題進行客觀評價，及時找出失控的原因，提出優化、改進意見和補救措施，增強抗風險能力。

(三)三項協同機制

要提高經費監管的有效性，必須整合各方力量，建立內外部監管相結合的協同機制(見圖3)，構建覆蓋經費管理全過程的制度化、常態化的高校經費監管體系。內外部監管相結合的協同機制包括部門業務協同、內部監管協同、外部監管協同三個方面。

圖3.高校經費監管三項協同機制

首先是部門業務協同。高校經費的使用和管理涉及到學校財務、人事、教務、科研、資產等多個職能部門，需要加強財務部門與其他職能部門業務的有效銜接，規范各種經費的支出程序、支出范圍和支出標準等，在經費使用和管理方面建立協同機制，形成職能部門監管的合力。如在人員經費管理方面，財務部門與人事部門應通力配合，根據學校實際，制訂合理的績效考核辦法，通過強化激勵約束機制，貫徹按勞分配、優勞優酬的原則，將人員經費發放與工作性質、工作量和工作績效掛鉤，重點獎勵工作量付出多、工作表現優秀和業績貢獻大的人員，改變歷史形成的津貼補貼名目繁多、發放隨意以及節假日、慶典日等節假日福利發放的現象，以維護收入分配秩序，促進學校各項工作的健康發展。目前，有些高校一方面由于經費不足，普遍存在教學用房緊張、設備陳舊落后的現象；另一方面又存在著設備分散、重復配備、“小而全”、利用率不高等情況[13]。為提高學校大型儀器設備和公房利用率，避免重復投資與浪費，學校財務、資產管理等相關職能部門應密切配合，形成聯動機制，通過利用經濟約束等手段實現資源有償使用和大型儀器設備共享，實現資產使用效益最大化。

其次是內部監管協同。高校在經費使用管理上要充分發揮審計、紀檢、監察、教代會、工代會及師生員工等的監督作用，整合和協同各方面的監督力量，建立經費評價考核機制、信息公開機制和問責機制。將經費管理情況納入各單位主要負責人經濟責任審計和班子考核內容，對經費使用效果好的單位和個人給予獎勵；對經費使用違規和效益差的單位和個人，給予相關責任人相應的黨紀政紀處分或扣減績效獎勵，以強化經費監管的效果。為加強經費使用監管，形成部門聯動的經費長效監管機制，高校可成立由審計、紀檢、監察等部門參與的內部監督聯合工作小組，加大對經費管理和使用情況的監督檢查，并定期向全校各單位通報檢查發現的典型案例，以規范校內單位財經行為，提高經費的使用效益。

最后是外部監管協同。外部監管部門包括上級主管部門、財政、審計、稅務等政府部門。高校內部監管雖具有針對性和及時性，但由于內部監管缺乏獨立性、本位主義觀念和礙于情面等原因限制，導致內部監管部門對發現的問題處理不夠及時和堅決、整改不夠徹底等現象，這時就必須通過外部監管力量對內部監督實行再監督，強化內部監管效力。學校財務和審計等部門可通過借“東風”的方式，利用外部監管部門每一次檢查的契機，理順校內經費監管機制，規范校內各單位經費管理行為。同時，外部監管部門也應改變多頭監管、重復監管、讓高校頻繁應付各種檢查的現象，減輕高校負擔。建議由財政部門來協同各方監管部門的力量，從不同角度、不同環節和不同業務領域對高校經費使用進行監管，充分發揮綜合財政監管的作用，提高外部監管的效果。

(四)四大保障措施

高校經費監管的保障措施包括改善內部環境、加強風險管理、完善制度流程、促進信息溝通四個方面(見下頁圖4)。首先是改善高校經費監管的內部環境，在此基礎上進行風險識別、風險評估、采取風險應對策略，并進一步完善制度和流程，通過建立健全信息溝通機制，反饋經費監管過程中的相關信息，再進入下一循環。

圖4.高校經費監管四大保障措施

1.改善內部環境

良好的內部環境是高校實施經費監管、提高監管有效性的基礎。經費監管的內部環境主要包括高校財務治理結構、預算管理、大學文化、財務機構設置及權責分配、內部審計等。與提高經費監管有效性相關的高校內部環境主要有以下四個方面。

一是全面推行總會計師制度，提升高校財務管理的職業化水平。《教育規劃綱要》明確提出要在高校設立總會計師崗位，提升經費監管和資產管理專業化水平。目前教育部已在16所直屬高校開展了總會計師試點，一些地方高校也在地方教育主管部門的規劃下開始了設立總會計師的探索。從各校試點情況來看，建立總會計師制度，對于提高高校內部管理效能，優化資源配置，防范經濟風險，落實經濟責任制，理順經濟關系，維護學校經濟秩序，提升財務運營能力，保障學校事業可持續發展等都具有重要意義。因此有必要在高校全面推行總會計師制度，提升高校經費管理的科學化和精細化水平。

二是科學劃分校院兩級財權，明確各單位負責人經濟責任。由于學校教學、科研和社會服務等工作主要由學院承擔，要充分調動學院積極性，學校必須下放財權，實現事權與財權的匹配，并制訂激勵政策，讓學院自主當家理財，改變向學校“等、靠、要”的思想。除校級財力負擔的支出外，學校分配給學院的預算經費以及創收分配經費，原則上應由學院在預算經費額度內按規定自主支配使用。為嚴肅財經紀律，提高財務管理水平，學校要與校內各單位簽訂經濟責任書，明確校內各單位行政主要負責人的經濟責任，增強責任意識，規范財經行為，防范財務風險。財經領導小組對本單位財務收支的真實性、合法性負責，并自覺接受財務監督與審計。目前，我國各高校正深入探索校院兩級財務管理改革，建立健全注重效益、節約資源的財務運行機制。改革的目標是實現管理重心下移，調動學院積極性，使校院兩級事權與財權相匹配，實現做事與花錢、責任與利益的結合，增強辦學活力、競爭力與實力。

三是合理籌劃學校預算資金，強化預算資金的績效評估。預算管理是高校根據未來整體事業規劃對資金所作的總體安排，是統籌安排資金的一種重要管理工具。在預算安排上，學校首先要在確保人員支出和正常運行支出的前提下，將其余可支配資金用在學校發展重點所需資金上，如用于增加教學投入、人才引進和師資隊伍建設等方面。英美國家的著名高校內部經費預算很細，充分考慮到可行性和可操作性，調控和分配功能較強，具有較強的剛性，而我國高校預算的科學化和精細化水平還不夠。為了加強預算管理，科學合理安排資金，我國高校可借鑒英美高校做法，根據國家財經法規制訂學校綜合預算管理辦法，強化預算的剛性，完善預算經費使用的績效考核和評估制度，充分發揮預算“指揮棒”的作用，促進校內各單位優化資源配置，提高資金使用效益。

四是營造節約型大學文化，建設節約型校園。高校應積極通過營造節約型現代大學文化，在學校建設和發展過程中，以節約資源和合理利用資源為重點，建立節約型的管理運行機制，提高管理和服務的效率[14]。高校應將節約的理念貫穿于學校工作的各個領域，通過提倡節約資源、反對浪費，提高資源利用率，以獲得盡可能大的辦學效益。教育資源是社會資源的重要組成部分，建設節約型校園，不僅是高校自身發展的需要，更是高校培養合格人才、提高學生綜合素質、履行高校社會責任的需要[15]。為了積極響應國家節能減排的號召，全面推進節約型校園的建設，高校應對水電氣實行“定額使用，超額收費”的辦法，通過經濟杠桿合理利用資源，杜絕因責任不明和管理不善造成的“跑、冒、滴、漏”等浪費現象。

2.加強風險管理

經費在使用和管理過程中存在著安全性和合規性風險，通過及時識別、系統分析經費管理中存在的各種風險，合理確定風險應對策略，確保各類經費安全和合規使用。首先，應加強對大額資金支出的管理。高校大額資金支出是經費管理的重點，為防范資金風險，高校對大額資金支出應制訂大額資金審批權限，對大額資金的使用進行科學論證。對于大額資金的支出，除了應嚴格執行常規的審批程序外，還應由財務部門按大額資金審批權限進行分級審簽。其次，應加強對各單位自籌經費的管理。校內各單位通過合理利用教學和科研資源，開展各種有償服務，彌補高校教育經費的不足。高校應加強對校內各單位收入的管理，嚴格實行財務“收支兩條線”，防止資金體外循環、坐收坐支或私設“小金庫”等行為的發生。為鼓勵校內各單位多渠道籌措辦學經費，高校應給予各二級單位充分的自主權，調動各二級單位創收的積極性，增強學校創收能力。對學院開展教學服務、科研服務、分析測試、檢測和其他業務取得的收入，學校應以較大比例納入二級單位財力。高校應通過建立經濟目標責任制，實行可浮動的創收分配比例，對超額完成創收額度的部分，通過提高創收單位分成比例或人均人員經費發放標準等辦法，進一步調動各單位創收的積極性。第三，應加強對科研及專項經費的管理。隨著國家對科研投入力度的不斷加大，高校科研項目立項數、項目額度的不斷增大，同時與傳統的科研經費管理方式、廉政風險防范機制之間的矛盾日益凸顯，高校科研領域正成為腐敗高發區[16]。高校應加強對科研經費的全過程的監管，將科研經費納入內部審計部門的重點審計范圍，防范科研經費管理的廉政風險。對于專項經費的管理，高校財務部門可以根據財政部門批準的專項經費預算和學校教育事業發展的需要，按照輕重緩急的原則安排專項經費預算。同時，為了有效防范專項經費的支出風險，學校國資、設備等部門應加強對專項經費的招投標管理，審計部門應加強對專項經費支出的過程審計，紀檢監察部門應加強對違規違紀行為的查處力度，確保專項經費專款專用。

3.完善制度流程

高校應利用建立現代大學制度和完善大學內部治理結構的契機，結合學校實際，修訂和完善經費管理制度，系統梳理相關經費管理流程，確保各項經費管理制度之間以及制度和流程之間的相互配合、相互補充，建立符合現代大學制度要求的制度框架和實施機制。一方面，高校應建立健全經費管理制度。根據國家財經法規，結合學校建設與發展的實際情況，及時修訂和完善校內財務管理辦法、經費內控制度和經費管理實施細則，增強制度的針對性和可操作性，避免與實際工作脫節。根據校長任期經濟責任審計所依據的內部控制制度建設框架，高校內部控制制度包括經濟責任制、重大經濟事項民主決策、貨幣資金管理等方面，這些內控制度是否健全，直接影響到學校經費監管體系作用的有效發揮。但從審計組對一些高校的審計結果來看，部分高校在內控制度建設方面存在較多問題。同時，高校經費監管部門應加強對各項經費管理制度的宣傳和培訓，強化校內各單位人員的遵紀守法意識。另一方面，高校應梳理和再造經費管理流程。高校的經費管理制度進行修訂后，應結合高校管理和服務需求，及時對與經費管理制度相關的業務流程進行梳理和再造，避免出現制度和流程的脫節。充分利用現代信息技術手段，盡可能將經費管理制度的規定和要求“嵌入”業務流程中，提高制度的執行力。對經費管理相關的業務流程進行梳理和再造時，要在確保不相容職務分離、兼顧經費監管有效性的前提下，盡量精簡業務流程，提高管理和服務效率。對涉及多個職能部門的經費管理流程，應由相關職能部門一起進行充分溝通與協調，各部門應有全局觀念和大局意識，站在學校層面科學合理地確定最優的經費管理流程。

4.促進信息溝通

高校應建立通暢的信息溝通機制，多渠道推行財務信息公開，確保高校經費監管體系的有效運行。我國高校可借鑒英美國家高校做法，積極主動推行財務信息公開。利用現代信息技術手段通過財務網站、QQ群、微博、微信、郵箱、短信平臺、財經工作會和各種專題會通報經費監管相關信息，在每年教代會上由學校主管領導代表學校作年度財經工作報告，在學校年鑒上公開學校預決算情況，讓廣大教職工了解學校財務運行狀況和經費管理情況，以主人翁的態度理解、積極支持并參與學校經費監管工作。在積極開辟學校新的收入來源渠道、進一步挖掘現有創收潛力、推進建設“節約型校園”等各項舉措中，共同為推進學校的發展做出自己的貢獻。同時也要求各學院在本院教代會、工代會上向教職工公布本學院經費管理和使用情況，維護教職工財務信息知情權，暢通經費民主監督渠道。

高校經費監管體系建設是一項長期、系統工程，需要領導重視，頂層設計，全員參與，加強宣傳，健全體制機制，監督檢查到位。本研究僅是對高校經費監管體系建設所作的初步探索。為了保障學校教學和科研等各項工作的正常運行，高校應結合本校實際建立經費監管的長效機制，對高校經費使用進行常態化、規范化、制度化監測評估，并建立預警機制，加強自我約束，提高高校內部監管的有效性。堅持成本效益原則，力爭少花錢，多辦事，辦好事，提高經費使用效率，為高校在人才培養、科學研究和學科建設等方面的快速發展打下堅實的基礎。

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