論創意產業園發展中地方政府行為的優化

童小琴

(中共泉州市委黨校 市情研究所，福建 泉州 362000)

創意產業園是創意產業規模集聚的特定地理區域，是集生產、交易、休閑、居住為一體的多功能園區。地方政府只有優化其在創意產業園發展中的行為，更好地履行管理和服務職能，才能有效促進創意產業園可持續發展。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。創意產業園作為發展創意經濟的一種平臺，同樣需要市場與政府雙輪驅動，既發揮市場機制對園區建設的資源配置作用，又發揮地方政府對園區發展的宏觀調控功能。

一、創意產業園發展中地方政府行為優化的原則

地方政府作為地方經濟的管理者，在創意產業園發展中扮演著十分重要的角色。市場經濟條件下，地方政府只有堅持有所為、有所不為的原則，才能推動創意產業園健康發展。

1.以市場決定作用為地方政府行為的基點

在當下的全球化消費時代，市場需求的精神化、個性化，大眾消費的時尚化、浪潮化，使得創意創新應運而生。創意產業園之所以產生，主要源于市場需求的利益驅動，即創意人才、創意企業等市場主體試圖在創意創新中尋求利潤和機會。無論是國外的大多數創意產業園，還是國內早期的一些創意產業園，都是在藝術家、設計師、工程師等創意人員的創新驅動力或開發商、投資商、管理者等社會力量的商業驅動力下產生的。比如紐約SOHO(蘇荷)區、北京798 藝術區、杭州LOFT49 創意產業園等，原本都是被廢棄的舊廠房、舊倉庫，但這些舊建筑由于空間寬闊且租金低廉，在市場機制的調節下，實現了對創意人才和創意企業的吸引聚集，最終發展成集藝術、時尚、購物、休閑于一體的創意產業園。

社會主義市場經濟條件下，市場機制是創意產業園形成的內生動力，地方政府的支持和推動僅是創意產業園發展的助力;企業是創意產業園運行的“主力軍”，地方政府只是創意產業園形成和發展的“推手”。要促進創意產業園健康發展，地方政府必須以市場決定作用作為自身行為的基點，積極發揮某一區域的資源、區位、技術等市場因素的驅動作用;必須尊重創意園區和創意企業的市場主體地位，努力培育和創造有效率的市場環境，吸引創意人才和創意企業集聚在創意產業園發展創意經濟。

2.以間接宏觀調控為地方政府行為的界限

科學界定地方政府在創意產業園發展中的行為邊界，不僅是地方政府轉變自身職能的需要，更是創意產業園實現良性發展的需要。據此，凡是應該由市場調節和市場主體所為的，地方政府就不應越俎代庖。地方政府不宜直接干預園區的運營，而應通過宏觀調控手段作用于園區的發展。具體而言，地方政府承擔與履行的是市場機制與社會機制承擔不了的職能，即在市場失靈時對創意產業園進行必要的宏觀調控，從宏觀上指導、規范創意產業園的發展，為園區及入駐企業營造一個健康有序的制度環境。包括加強對園區的戰略規劃、審核認定、統籌協調、租金管理，協調好園區與科研院所、高等院校等多方面的關系，為園區企業提供財政扶持、知識產權保護、員工職業培訓等。為此，地方政府應轉變管理方式，即從事務性微觀管理轉向指導性宏觀管理，充分尊重廣大企業和人才的選擇權和自決權。

3.以完善公共服務為地方政府行為的重心

公共服務體系是發展創意產業園極為重要的外在環境支持，地方政府對創意產業園的職責是“運營”還是“服務”，關系到創意產業園的發展前景。創意產業園發展的核心要素是創意階層，R. Florida(2002)指出，創意階層擁有高收入，強調工作的靈活性與生活的安定性，對于城市生活的舒適和便利程度的要求要高于其他階層。因此，潔凈的生活環境、穩定的社會治安、完善的公共設施、便捷的交通和通信，成為吸引創意人才的先決條件。［1］實踐表明，創意企業和創意人才大多選擇在具有濃厚文化底蘊的“三T”(即技術、人才和包容)型城市集聚。那些技術發達、人才密集和高度開放的國際大都市，如紐約、倫敦、香港等，往往都是創意產業園最集中、最發達的地區，主要原因在于這些“三T”型城市具有完善的基礎設施、優越的區位條件和巨大的高級生產要素優勢。［2］因此，地方政府在賦予園區與入駐企業充分主導權的同時，應把行為重心放在為園區和企業發展提供全方位的公共服務，包括良好的電力、供水、交通、通信網絡等基礎設施和優質的社會保障、社會治安、文化教育、衛生保健等社會服務。

二、地方政府行為與創意產業園發展要求的差距

近些年，在發展和繁榮文化的大背景下，各級黨和政府高度重視文化產業，創意產業園在很多城市拔地而起。但與此同時，由于地方政府行為的越位、缺位與錯位，創意產業園發展中出現了不少亂象。

1.地方政府對創意產業園發展存在思想誤區

發展創意產業是城市經濟實現“退二進三”的重要舉措，創意產業園是創意產業規模化、集約化發展的重要載體，一定程度上可以促成創意價值鏈的完整實現，同時也利于形成園區的品牌效應。但是，創意產業園僅僅是促進創意產業發展的手段之一，而決非發展創意經濟的唯一業態。

實踐中，一些地方政府往往把“建設創意產業園”與“發展創意產業”畫上等號，認為“發展創意產業離不開創意產業園”，“有了創意產業園就有了創意產業”。其結果，一些地方在創意產業基礎薄弱的情況下，試圖依靠建設創意產業園，憑空打造創意產業;一些地方為了追求GDP，甚至下達了建設創意產業園的硬性指標。這種“為建園區而建園區”的做法，使得不少創意產業園的發展流于形式，面臨“有園無產業”的窘境，且易引發地區間的過度競爭。數據顯示，只有不到10%的創意產業園真正盈利，超九成處于虧損、招商難局面。［3］

2.地方政府對創意產業園的微觀干預比較多

在我國創意產業園發展的早期階段，一些創意人才、創意企業由于市場需求自發地聚集在特定區域進行創業，在市場供求機制的主導作用下形成創意產業園。之后，隨著黨的“十六大”把文化產業提到前所未有的高度，文化產業不斷被上升為國家戰略，地方政府發展文化產業的熱情日益高漲，創意產業因此被視為城市發展新的增長點，創意產業園則被視作地方招商引資的工具。由此，最初自發形成創意產業園的模式越來越多地被政府掛牌發展創意產業園的模式所替代，地方政府日益成為創意產業園的主要投資者和建設者。

總體而言，國內創意產業園大多以“政府主導、社會參與、市場化發展”模式建設，通過政策和財政扶持推動土地、勞動力、資源、市場、配套設施等要素在園區集聚，憑著優惠政策招商建園，而不是市場力量自發驅動。［3］近些年，在地方政府強勢推動下，創意產業園遍地開花。但由于忽視市場機制的作用，一些問題日益凸顯，諸如園區數量過多，資源過于分散;園區缺乏特色，建設模式雷同，產業結構相似;園區間相互分離且各自為政，缺少分工合作等。

3.地方政府對創意產業園的規劃引導不充分

發展創意產業園需要大量投入，且產生效益需要較長時間，因此園區建設離不開科學合理的規劃。比如一些城市的創意需求并不大，需要地方政府從戰略高度對創意產業園的數量與規模進行適度控制。但實踐中，一些地方政府往往希望在任期內馬上看到政績，未能對當地的文化資源、創意人才、創意需求等進行深入調研，而是僅從經濟發展的眼前利益出發，盲目建設園區。另外，創意產業園的管理主體涉及宣傳部、發改委、文化、廣電、出版、工商等多個部門，各部門職責不清、業務交叉，部門間缺乏協調，這種多頭管理體制嚴重影響了創意產業園的前期規劃和后期管理。

政績至上的管理理念和政出多門的管理體制，是地方政府規劃引導缺失的重要根源。其結果，創意產業園過多過濫，甚至陷入混亂無序的競爭狀態。一些創意產業園入駐的主要是餐飲娛樂企業，真正的創意企業寥寥無幾，園區文化氣息淡薄、創意氛圍不濃，使得創意產業園名不符實;一些創意產業園甚至出現地產化傾向，園區里只有寫字樓、商鋪，創意產業園因此演變成“以創意之名行租賃創收之實”的地方;創意產業園地產化也使得園區租金跟隨周圍房地產價格不斷上漲，一些原本已經入駐的創意企業和創意人才迫于成本壓力不得不退出園區。

4.地方政府對創意產業園的公共服務不到位

創意產業園發展過程中，地方政府不僅僅要完善硬件基礎設施，更要提升服務軟環境。但實踐中，地方政府往往重硬件輕軟件，致使創意產業園發展受到制約。目前創意產業園發展的主要瓶頸在于傳統教育無法提供創意土壤、創意企業缺少資金支持、知識產權缺乏有效保護等。

首先，人才培養機制無法適應園區發展需要。創意人才是創意企業和投資接踵而來的先決條件，而創意人才需要寬廣的知識視野和較強的創新意識。但是，我國應試化的傳統教育方式，很大程度上限制了廣大青年的創意思維與創造能力。由于課程設置及教學方式的局限性，使得高等院校的專業教育與市場對創意人才的需求明顯脫節，尤其表現為高端原創設計人才嚴重匱乏。其次，投融資政策無法滿足企業發展需要。創意企業規模通常較小，無力提供有形資產作為銀行貸款抵押，因而投融資政策是創意企業獲取資金支持的最主要渠道，但目前大多數地方政府在投融資政策方面的規定遠不能滿足創意企業的現實需求，政策的針對性和可操作性不夠強，政府的投融資服務不夠健全。最后，知識產權保護滯后于實踐需要。創意產品開發成本高且極易被低成本模仿，唯有嚴格保護知識產權，才能調動創意企業及創意人才的創新積極性，確保創意產業園可持續發展。與實踐需要相比，我國地方政府的知識產權管理水平明顯落后，知識產權管理部門分散、侵權打擊不力、訴訟程序繁瑣、維權成本高昂等體制瓶頸較為突出。

三、創意產業園發展中地方政府行為優化的思路

針對地方政府行為與創意產業園發展要求的差距，地方政府應不斷優化行為，將經濟管理職能的重點放在政策調節、規劃引導、公共服務等方面，為創意產業園持續健康發展提供有力保障。

(一)遵循市場經濟規律，加強對創意產業園的戰略規劃

與其他園區不同，創意產業園適合在歷史文化底蘊濃厚、城區基礎設施便利、創意人才豐富的城市發展。地方政府應根據創意產業園的特點，尊重市場規律，遵循“政府引導、市場主導、企業主體”的分工模式，對創意產業園進行積極的規劃引導。

1.依據市場狀況進行科學規劃

地方政府應在充分了解城市產業基礎和創意資源的前提下規劃建設創意產業園，既不能片面追求園區數量，盲目上項目、鋪攤子，也不能只注重園區、基地等硬件建設，而忽視城市人文環境、執法環境等軟件的提升。

2.尊重市場主體的意愿和選擇

地方政府在規劃建設創意產業園時，應充分考慮創意園區、創意企業和創意人才的需求，引導他們建立多種形式的利益聯結機制，但應避免行政干預。

3.科學把控創意產業園的定位

要真正發揮創意產業園對創意企業和創意人才的集聚功能，就必須引導園區按照創意產業的定位要求進行招商引資，要防止創意產業園演變成一般的餐飲場所或娛樂場所或高檔寫字樓。

4.遵循地域根植和橫向互補原則

地方政府在規劃引導創意產業園時，要因地制宜、合理布局，切忌脫離實際、搞重復建設。一方面，要遵循地域根植原則，立足當地資源，突出地方特色和比較優勢，園區涉及的產業類型應充分體現地方特色文化，由此將園區建成傳播地區文化的載體;另一方面，要遵循橫向互補原則，引導當地不同園區錯位發展，即每個園區根據自身特色開發主導產品，形成園區自身的文化品牌，既防止地區間的園區結構雷同，又避免同一地區不同園區間的產業趨同。

(二)提高政府服務質量，完善對創意產業園的公共服務

為提高公共服務水平，地方政府要著力落實五項任務、打造三個平臺，從法律、政策、人才、資金、市場等多方面創造良好環境，以確保創意產業園健康有序發展。

1.落實五項任務

(1)健全配套設施。地方政府要不斷改善交通、通信、綠化、用水、用電、停車等基礎配套設施，確保各種市政設施運行順暢，為創意產業園創造良好的外部環境。(2)改善生活環境。地方政府應加大公共財政投入，健全公園、廣場、體育場、圖書館、博物館、文化館、影劇院等文體休閑娛樂設施，完善社會保障、醫療衛生、住房保障、文化教育、公共安全等基本社會服務，切實為廣大創意人群提供舒適宜人的生活環境。(3)營造創意氛圍。一方面，地方政府要為創意人才營造良好寬松的文化創作氛圍，通過創建小規模、有活力、街頭形式的各種文化便利設施，舉辦藝術展等文化活動，促使創意人群彼此互動交流，從而激發更多靈感和創意;另一方面，地方政府要努力營造一個為所有受眾共同體驗和共同參與的創意環境，為市民及游客提供多渠道接觸創意產品的機會，讓他們能夠感悟和體驗創意空間，認同和向往創意生活。(4)完善扶持政策。地方政府必須強化服務意識，通過出臺金融、財政、稅收、用地、人才引進等方面的優惠扶持政策，吸引各類創意企業入駐與集聚。(5)凝聚服務合力。為掃清多頭管理體制的障礙，杭州、上海等地成立了文化創意產業辦公室或文化創意產業推進領導小組辦公室。鑒于此，其他地方可以設置類似的協調機構，負責協調文化、廣電、出版、工商、國土等部門，從而形成合力，對創意產業園進行統一規劃、統一指導。

2.打造三個平臺

(1)創意人才培養平臺。支撐創意產業園發展的關鍵是大量受過高等教育且具有獨特創意個性的人才，而高校和企業的聯合培養能讓青年學生快速融入企業創新，縮短人才培養周期。地方政府應立足本地，從培養地方性的創意人才做起，在當地高校開設特色專業及課程，有針對性地培養企業發展所需的創意人才，并鼓勵高校打通學科壁壘，著力培養文化創作和經營管理兼備的復合型人才，同時搭建園區企業與高校進行人才對口培養、實習、交流的平臺，為創意產業園提供人才支撐。(2)投融資服務平臺。鼓勵園區及入駐企業與銀行、擔保機構、小額貸款公司等金融機構及創業投資基金合作，深入探索貼息補助、擔保補貼、獎勵等投融資扶持措施。同時引導社會各界增加對創意產業園的資金投入，建立健全以政府投入為引導、企業投入為主體、社會資金廣泛參與的多元化投入機制。［4］(3)知識產權保護平臺。地方政府要整合現有知識產權相關管理部門職能，同時積極發揮行業協會等非政府組織的職能，形成有效的管理合力，提高知識產權管理水平和效率;支持有條件的園區建立企業知識產權保護聯盟，增強創意企業在注冊商標、申請專利、版權登記和維權訴訟等方面的積極主動性;同時加大知識產權保護的執法力度，建立維權舉報獎勵制度，嚴厲打擊各種侵犯著作權、專利權和商標權的行為，切實保護創意人群的合法收益和創作熱情。

(三)凸顯行業協會地位，確保協會有效承接政府轉移職能

只有建立地方政府退出機制，讓市場發揮決定作用，才能促進創意產業園可持續發展。為此，必須鼓勵支持成立創意產業協會，以承接地方政府轉移職能。目前，國內的創意產業園雖然具備了一定的企業集聚功能，但是相關配套服務建設滯后，使創意與企業、產品與流通并未形成連貫發展的態勢，更難以在創意與其他直接關聯環節之間形成整體協同的效應，從而大大限制了創意產業的提升發展。［5］這就更需要發揮創意產業協會的統籌協調功能。創意產業協會作為政府與市場的橋梁，可以為創意產業園及園區入駐企業提供項目招商、市場調查、信息咨詢、專利申請等方面的中介服務。地方政府可以通過直接移交、委托或授權等方式，將部分技術性、事務性職能，諸如決策咨詢、園區認定、園區評選、策劃展會、組織論壇、人才培訓等事務性公共服務項目，轉移給創意產業協會，同時按照“費隨事轉”和“政府購買服務”的原則，給予創意產業協會相應的物質和經費保障。以人才培訓為例，由于我國高校的專業教育存在理論教學與實踐相脫節的現象，創意企業新招聘的員工往往需要再次接受專門的職業培訓。為減輕創意企業負擔，地方政府有責任為其提供培訓服務，但這并不意味著政府要親自組織員工進行職業培訓，而是可以采取地方政府出資、創意產業協會組織培訓的方式。創意產業協會有效承接地方政府轉移的部分職能后，前者可以增強獨立性與自主性，提升行業自律與行業服務的效果;后者則可以減少事務性職能，凸顯宏觀調控與公共服務的功能，從而真正優化地方政府行為。

［1］王志成，謝偑洪，陳繼祥.產業經濟城市發展創意產業的影響因素分析及實證研究［J］.中國工業經濟，2007(8):52.

［2］毛磊.文化創意產業集群的深化與發展［M］.南京:江蘇大學出版社，2013:134.

［3］車蘭蘭，武雪梅.盈利園區不超10% 文創產業園要探索盈利之路［N］.北京商報，2012－06－15(3).

［4］王如忠.上海文化創意產業發展的戰略思路與對策研究［J］.上海經濟研究，2007(10):82.

［5］2012—2013年中國文化創意產業發展影響因素分析［EB/OL］. (2012－09－11)［2014－06－18］. http://www.askci.com/news/201209/11/1115113928286.shtml.