武陵山片區農地流轉中農民權益的損害及其維護
——以重慶市石柱縣為例

李 彬，侯愛霞

（1，2.長江師范學院 經濟與工商管理學院，重慶 408100）

□武陵論壇

武陵山片區農地流轉中農民權益的損害及其維護
——以重慶市石柱縣為例

李 彬1，侯愛霞2

（1，2.長江師范學院 經濟與工商管理學院，重慶 408100）

在農地流轉過程中大量存在農民權益受損的現象。調查發現，農民農地轉讓的知情權不明晰、自愿權受限制、經濟利益難以保障等導致農民權益受損。究其根源，有地方政府的原因，有農地承包商的原因，也有農民自身的原因。規范土地流轉行為、完善農地征收補償機制、加強對農民的培訓、健全被征地農民社會保障體系和服務體系是保障農民權益的重要舉措。

武陵山片區；農地流轉；權益；維護

一、引言

農村土地 （農地）是指國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。它既包括農用地，也包括農村建設用地和農村未利用地。農地流轉，就是農地權利的流通與轉讓。黨的十六屆三中全會決定提出：按照保障農民權益、控制征地規模的原則，改革征地制度，完善征地程序，嚴格界定公益性和經營性建設用地，征地時必須符合土地利用總體規劃和用途管制，及時給予農民合理補償。黨的十七屆三中全會決定提出：改革征地制度，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。黨的十八屆三中全會決定進一步提出：建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民的合理、規范、多元化保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

武陵山片區并非一個行政區域，而是一個地理區域單元，它包括湖北、湖南、重慶、貴州四省市交界地區的71個縣 （市、區），國土總面積為17.18萬平方公里，境內有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9個世居少數民族。從總體上看，武陵山片區的農業依然處于傳統農業階段，農業生產手段落后，勞動生產率低下，農民的生活條件沒有得到實質性的改善，山區的絕大多數農民仍然生活在貧困之中。總而言之，武陵山片區不僅是我國內陸跨界區域面積最大、人口最多的少數民族聚集區域，是典型的“老少邊山窮”地區，更是一個集經濟貧困與生態貧困于一體的生態功能區。

近年來，隨著工業化和城市化速度的加快，武陵山片區農地流轉呈現出迅速發展的趨勢。其土地流轉特征表現為：前期的農地流轉主要是在農戶之間自行發生，后期的土地流轉主要與國家的征地有關。在征地過程中，由于現行土地征用制度本身的設計缺陷，加上地方政府部門在征地過程中的不規范操作，大量農地被征用，大批農民失去了土地，導致一些被征地農民成為 “種田無地、就業無崗、社保無份”的失地農民[1]。失地又失業，土地收益失衡，生活無保障，由此會引發群體性沖突事件。土地流轉中的農民權益保障問題已引起政府部門和國內學者的高度重視，并成為國內學者研究的熱點。基于此，我們通過對重慶市豐都縣的入戶訪談和問卷調查，了解了豐都縣農地流轉中農民權益受損的相關問題，以期探索出武陵山片區農民權益的保障機制，為武陵山片區和其他類似區域農地流轉中維護農民權益提供政策性借鑒。

一、農地流轉中農民權益損害的主要表現

根據 《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020年）》，重慶市武陵山片區含7個縣區，包括黔江區、酉陽土家族自治縣、秀山土家族苗族自治縣、彭水苗族土家族自治縣、武隆縣、石柱土家族自治縣、豐都縣。豐都縣是重慶市唯一一個跨江全遷的移民縣城，該縣由21個鎮、7個鄉、2個街道組成，下設53個居民委員會。近年來，為加速推進全縣農業和農村經濟發展，對武坪、龍河、丁莊、雙路、社壇、樹人、十直、虎威、包鸞等鄉鎮進行了大規模的土地流轉，流轉形式包括轉包、轉讓、互換、出租、入股等多元化流轉方式。據2009年第1季度調查統計，在全縣農村土地流轉總面積15.46萬畝中，轉包面積3萬畝，轉讓面積3.1萬畝，互換面積0.16萬畝，出租面積3.13萬畝，入股面積1.29萬畝，分別占農村土地流轉面積的19.4%、20%、1%、20.7%、11.6%（圖1）。

圖1 2012年豐都縣流轉土地的用途分布圖

總體上看，豐都縣農村土地流轉和規模化經營工作居于重慶市39個區縣的中間水平，在三峽庫區10個區縣中處于中等偏上水平。土地流轉無疑帶動了經濟的發展，但是發展過程中農民權益得不到保障，從而影響到土地流轉的進程。主要表現如下：

（一）農民的知情權不明晰

農地流轉中的農民知情權主要包括在進行土地流轉前，必須將擬流轉后土地的用途、土地流轉的具體位置、合理的流轉價格標準告知土地承包商 （農民）。也就是說，土地流轉的過程必須公開透明。但在實際流轉過程中存在著嚴重的缺陷：具體表現在農民的知情權不明晰。換言之，他們根本就不知道自己應該享有哪些權利。在被訪談的農民中，對村務和財務不了解的占48.8%，近1/4的農民根本就不知道自己有知情權，還有部分農民對知情權不是很清楚。

通過對豐都縣新屋坪、何家場兩村的調查發現，兩村共86戶農戶，集體轉讓出120畝柑橘園，以每畝200元的價格返包給柑橘種植大戶文某和任某兩戶，通過改造老果園，推廣梨橙，增加了梨橙的產量，不僅解決了柑橘園荒蕪的問題，還增加了農戶的收入。但是在實際調查中，大多數的農戶都沒有簽訂過一份正規的合同，有的甚至都不知道自家的土地被流轉，也是在大規模的修建種植園地之后一些農戶才意識到自身的權益遭到損害。這顯然與我國 《土地管理法》第14條規定的 “在土地承包期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報鄉 （鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準”不相符。該法第15條第2款亦規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉 （鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”

（二）農民的自愿權受限制

農地流轉能夠加快農業經濟的發展，但是農地使用權流轉成功的關鍵在于尊重群眾的意愿。現行的土地承包經營方案主要是召開村民會議，實行少數服從多數的原則。豐都縣南天湖鎮梨地坪村一社，全社73家農戶，其中32戶農戶全家外出打工，在這樣的情況下村委會并沒有征求這32家農戶的意愿，本著以經濟利益出發轉出全村集體土地共30畝。年末，外出務工的農戶回家后得知自己的土地被強制流轉，多次與承包商發生矛盾。而承包商以自己是合法的程序流轉土地，不給予這32家農戶任何補償。在這一土地流轉案例中，村委會過分強調了當地經濟的發展，忽視了農民的自愿權。

（三）農民的生活環境惡化

國家所頒布的農地流轉政策明文規定承包商在流轉土地后不能破壞農戶的生活環境。實地調查發現，豐都恒都肉牛養殖場80%的中小型養殖場由于糞便處理成本高，未經任何處理就將其直接作為肥料施于農田，或者直接將其堆放于田坎路邊，導致周圍大片的農田生態遭到嚴重的破壞。假設每家養殖場僅飼養一頭牛，一年產生糞尿就有10 t左右，以一個1 000頭肉牛規模的養殖場計算，每天產生糞尿50 t以上，氨氣排放量達1.0kg以上，糞尿惡臭中含有H2S、SO2、NO、NO2、NH3等對人體有害的氣體。大量的牛糞堆積和糞尿被雨水沖刷，造成地表水、地下水及土壤的污染，排入到附近的江河污染水體，導致河水變質。由于養殖場的處理不當，附近農田牛糞成災，政府為追求經濟發展，也沒有對承包商進行強制性的約束。天熱時氣味難聞讓路人掩鼻，同時蚊蠅滋生，讓人難以忍受，這引起了當地居民的極大不滿，養殖業主和附近居民常為此沖突不斷，矛盾激化，爭端多起。隨著肉牛養殖業規模的不斷壯大與發展，造成的環境污染問題將更加嚴重。如果農民的生活環境因此得不到保障，必然會引發農民與政府的矛盾，理應引起地方政府的高度重視。

（四）農民的經濟利益得不到保障

在農地流轉中農民的經濟利益應該由兩部分組成。鐘甫寧、王興穩 （2010）[2]認為，目前流轉土地得到的經濟利益和政府所給予的經濟補償遠遠低于農民所需。然而在實際過程中，這兩部分經濟利益都存在著嚴重的問題。農民在流轉土地后所得到的經濟利益非常低，從流轉合同中可發現關于流轉價格并沒有一個合理的規定，主要是由村委會和承包商協商決定。然而這樣的流轉價格是不合理的，因為大多數的流轉合同承包商都是一次付清租金，在計算標準上是遵循征地的模式，按照土地的前三年用途的年產值的6～10倍。從豐都縣的土地補償價格標準來看，流轉的價格遠遠低于該標準，豐都縣三建鄉陳某租用當地集體土地其中包含了5家農戶。其標準是1畝，16年，一次性付租金38 000元。按照這樣計算，一畝的租金一年為2 375元，遠遠低于國家政策所規定的標準。

土地是農民的基本保障，失去土地后的農民缺乏保障，加上政府對失地農民再就業沒有任何的優惠政策和社會保障，主要體現在醫療制度不健全、養老保險制度不完善等。在調查中我們了解到，目前地方政府的政策并沒有對失地農民推行任何醫療保障機構。近年來政府對失地農民的補助非但沒有增加，反而減少 （見表1）。

表1 各年齡階段失地農民參加養老保險政府補貼的比例

同時失地農民再就業困難重重。農村農民務農無田，就業無門，大部分閑散在家，無所事事。據調查了解，農村農民就業者不足10%，大部分人的大部分時間就是聚在一起玩紙牌、打麻將。隨之而來的就是賭博成風、精神渙散、家庭關系破裂等一系列問題，致使社會治安狀況惡化。目前，大多數的農民文化素質較低，且老弱病殘的勞動力占60%，導致就業難度較大。加上政府沒有建立有效的農村農民就業機制，失地農民的再就業難上加難。

二、農地流轉中農民權益損害的原因分析

（一）政府導致農民權益受損

1.土地產權規定不明晰。我國的土地法并沒有明確規定農村土地的權屬問題，主要體現在一些集體土地的產權問題上。例如，對農村土地僅規定歸農民集體所有，但對 “農民集體”的含義，相關的法律法規并沒有做出明確的界定，沒有賦予村民委員會以土地所有權，村民委員會只是土地的經營管理者，并非土地所有者。國家推行的土地產權登記在鄉鎮中90%只登記到了集體組織一層，并沒有嚴格到每一個農戶。這也給后續的農地流轉工作帶來了種種產權糾紛。

2.忽視對農民權益的保護。鄉鎮領導是領導組織的基層，在農地流轉中對程序的規范有利于加快土地的流轉速度。但是在實際的農地流轉中，政府單方面追求經濟效益，忽視農民權益。在調查中都督鄉書記員曾說，涉及農民切身利益的大事，農民往往多不知情。例如，在舉行農資限價聽證會時，參會的全是專家，沒有一位農民，這反映出對農民的權利極不尊重。有些基層政府對農民反映的問題不及時答復。一些鄉鎮干部與農民關系緊張。在問及 “就權益問題是否向相關部門提出過自己的意見”時，只有19.1%的農民向相關部門反映過權益問題，有12.4%的農民不知道向誰反映，19.2%的農民認為反映了也沒用。

3.未建立失地農民的社會保障機制。農民在失去土地后就等于失去生活的最低保障。在這樣的情況下，政府應該加大對失地農民的社會保障機制，但實際情況卻恰恰相反。農民的合法權益缺乏有效的保障，由于制度還不夠完善，加上各地的實際情況的差異，土地流轉在使得一部分農村居民失去了土地保障功能的同時，也沒有相應的社會保障制度予以協調保障，這部分農村居民就暫時處于一種保障的缺失狀態，這對于農村社會的和諧穩定，乃至農村經濟的健康有序發展都是十分不利的。因此，我國應加快農村社會保障制度的建設和完善。

（二）承包商導致農民權益受損

1.忽視農民環境問題。由于國家沒有法律約束，因此承包方對于農戶的生活環境并不重視，流轉后的土地由于大規模的種植或者養殖。這些家畜所產生的排泄物直接污染了周圍的生態環境，損害了農戶的經濟利益。加上政府為了加快GDP發展，對承包商沒有強制性的管理，承包商遲遲沒有做出有效的治理方案。

2.擅自改變土地的用途。這一現象在鄉鎮地區中表現得更為明顯，在調查中一些鄉鎮領導表示：“政府為了政績牽頭建新村，因為都說富不富看住房。鄉鎮政府要求村民把原來的農田改造成新村居住區，集中蓋房居住。1991年是第一批，到1997年有2／3的村民遷到新村蓋房。”“當問到農田不能占用，怎么能用來建新村？占用農田是否給予補償？”他們大多數這樣回答：“占用農田總是先做再批，批少占多。而且占用的農田沒有給予農民正規的征地補償，因為是農民自身的行為，最多只能作為流轉形式。”這樣的情況屬于擅自改變土地用途的典型，然而卻沒有得到有效的治理。

（三）農民自身導致權益受損

1.農民自身文化水平低。調查發現在農村勞動力中，初中及以下文化程度的占87.8%，高中及中專文化程度的占11.7%，大專以上文化程度的只占0.52%，文盲、半文盲等低素質的人口多；目前外出農民工的文化程度有所提高，但高中畢業者一般也僅占10%左右，初中畢業者占30%，小學畢業者占30%，還有相當一部分人是文盲。文化水平直接影響到農民對自身權益的維護和對信息的了解程度。

2.對農地流轉的本質認識不夠。農民對土地的認識不足主要體現在農民對待土地流轉問題上存在著“兩不”觀念的影響[3]。第一是農村全面取消農業稅后，部分農民對于承包土地形成了 “不占白不占，占了也白占”的心理，當其外出務工，土地不能正常耕種時，也 “不愿”交出土地承包經營權；第二是部分農民，對農村土地承包經營政策認識不足，害怕土地流轉后，失去土地承包經營權，因而 “不敢”進行土地流轉。據調查，高家鎮武平村二社，外出務工人數達40%以上，留在家中的都是老弱病殘，其承包的耕地因缺乏勞力，只能粗放經營，其中有5戶舉家外出，土地基本處于荒蕪狀態。

（四）土地流轉市場不健全，土地市場價格機制未能形成

由于農村土地資源本身受到自然環境因素和社會經濟發展等因素的影響，農村土地流轉價格也受到了農村土地資源和農村社會環境因素等方面的影響。在土地流轉實施過程中，價格主要是由執行者的主觀性所決定的，有的地方政府或者村集體沒有制定出相應的正規的農村土地流轉參考價格。難以找到可以用來直接參照的合理的交易價格，從而使農民在土地流轉時由于缺乏科學的流轉價格、標準依據而遭受利益損失。通過對流轉合同和農戶的調查發現，在簽訂合同時沒有一個合理的價格，很多都是通過決策者在商議后自行決定的。例如豐都縣丁莊社區一份土地轉讓合同規定：面積為20畝的承包地，每年以田200元/畝、土地100元/畝流轉。但在現實社會中，隨著經濟的高速發展，物價也在不斷攀升，農民如果進行農作，一畝田地所得到的收益遠遠不止一年200元或100元。

三、農地流轉中農民權益的防范措施

以上從政府、農民、承包商和市場的角度分析了在土地流轉中農民權益損害的根源。明晰根源是解決問題的關鍵，在土地流轉過程中，農民是主體，但實質上政府才是土地流轉過程的操作者，政府的政策以及政府官員的重視是保護農民權益的關鍵。對農民權益保護的具體措施如下：

（一）規范土地流轉行為，形成土地有序的流轉

第一是要規范土地流轉的程序，積極引導農地流轉雙方當事人嚴格依照國家相關法律法規和政策規章，在 “依法、有償、自愿、平等”的基礎上，通過協商，達成一致意見后簽訂書面合同。第二是在簽訂的合同中應明確注明合同標的、期限、權利義務以及補償方式等條款，完善合同內容。合同簽訂完畢后，到相關管理機構登記備案，明確當事人雙方的權利和義務，保證流轉合同的規范。第三是建立農村土地流轉服務中心。在鄉鎮農業服務中心設置土地流轉服務中心，具體負責農村土地流轉和規模化經營的日常工作，土地流轉服務中心建立后，要落實固定的辦公場所，要配備強有力的工作人員，要解決好辦公設備和經費，中心要統一掛牌辦公，要認真公開辦事程序，要嚴格按照土地流轉的任務與要求，認真做好土地流轉調查，收集土地流轉的信息資料，建立好信息庫。

（二）明晰農地產權，推動市場對土地流轉形成合理定價

第一是政府應盡快制定和完善土地產權相關規定，落實到每一家農戶，只有產權的真正確定，農民的權益才能得到最有效的保護[4]。第二是建議土地流轉主體雙方根據土地質量合理確定糧食產量，以糧食產量作為土地流轉價格。經營者每年按市場價折算現金支付租金，既降低價格波動對農民收入的沖擊，又解除業主的后顧之憂。第三是逐步建立土地流轉的價格指導機制，根據不同土地級差制定流轉最低指導價格，經承包方與受讓方協商確定，或通過縣土地流轉服務中心組織招投標確定土地流轉價格。第四是對于農村土地流轉，除農戶之間應遵循市場公平、等價的原則之外，農戶與集體、農戶與政府以及農戶與開發商之間所進行的土地流轉也應該有一個合理的流轉價格規定。第五是加強政府對農村土地流轉市場交易價格的調控，根據當地經濟發展情況，以當地基準地價為參考標準，制定差別化的流轉價格體系。

（三）健全流轉服務體系，加快流轉市場發育

第一要逐步健全土地流轉服務體系，培育和發展各種為土地流轉服務的中介組織，建立農地流轉交易信息網，收集各種農地流轉的相關信息資料以及相關的法律規章。第二要通過整理歸類，為農民提供流轉的供需信息、合同的簽訂與指導、法律咨詢、流轉價格預測和評估等各項服務工作，并及時將相關信息對外公開發布，接受土地供求雙方的咨詢，使廣大農戶可以準確地在第一時間獲取可靠的流轉信息，減少流轉雙方的信息不對稱。第三是加強供需雙方的信息交流，為農村土地流轉交易創造條件，建立健全的農地流轉交易平臺，完善中介服務體系，提高農民的受教育水平，引導農戶充分利用中介服務組織，促進全市農村土地高效、公開、公平、快速的流轉。

（四）加強對農民的教育培訓，增強自我權益保護意識

第一是地方政府應設立專門的就業保障機構，對失去土地的農民進行職業培訓，通過勞動技能培訓，提高素質，增加就業機會。培訓基金可由地方政府、村級組織、土地投資受益單位及農村農民按一定比例籌集。第二是對失地農民從事個體經營者，政府要給予適當的政策扶持，賦予農村農民與城鎮下崗職工同等的就業條件，在工商登記、稅收、信貸等方面給予優惠。第三是在同等條件下，企業用工要優先錄用流轉土地的農民，免費為農村農民提供就業指導、用工引薦等服務。

（五）完善農地征收補償機制，提高農地補償標準

第一是明確制定土地補償原則，第二是確定科學的土地補償標準，第三是確定合理的補償范圍，第四是采取多樣化的補償方式[5]。如廣東省規定，按實際征收農村集體經濟組織土地面積的10%～15%安排留用地給村集體，允許其轉為建設用地用于發展生產。

（六）健全被征地農民社會保障體系，使其共享發展成果

第一是完善被征地農民的養老保障制度，做到老有所養；第二是完善被征地農民的醫療保障制度，加大醫療社會救助，同時引導社區、企業、慈善機構及個人等方面的捐助[6]；第三是改革被征地農民的最低生活保障制度；第四是變革被征地農民的失業保險制度，在制度上消除農民工與城鎮職工的差異，實現農民工與城鎮職工同樣繳費、同等待遇。

[1]杜茂華，李 彬.城鎮化背景下征地留用地制度探析——基于被征地農戶權益保護的視角[J].安徽農業科學，2012（5）：3045—3047.

[2]鐘甫寧，王興穩.現階段農地流轉市場能減輕土地細碎化程度嗎[J].農業經濟問題，2010（1）：27—31.

[3]孫瑞玲.農村土地流轉機制的創新研究——在農村土地流轉現狀調查基礎上的思考[J].農業經濟，2008 （2）.

[4]重慶市豐都縣人民政府關于加快農村土地流轉促進規模經營發展的實施意見（試行）[Z].

[5]張玉娟，李 彬.失地農民可持續生計問題研究——以重慶市涪陵為例[J].時代金融，2013（12）.

[6]莫代山.農民專業合作社發展的績效與對策研究——以來鳳縣為例[J].長江師范學院學報，2013（5）.

[責任編輯：丹 涪]

D922.3

A

1674-3652（2014）02-0029-05

2013-12-29

教育部人文社會科學研究規劃基金項目“基于風險管理的農地流轉中農民權益保障研究”（13YJA630042）；教育部春暉計劃“生態脆弱區產業結構優化研究——以三峽庫區為例”（S2011030）；重慶市教委科學技術研究項目“重慶市農業產業化經營風險識別評估與防控對策研究”（KJ121323）；重慶市教育科學規劃項目“重慶市新型農民培訓模式研究”（2013—Z—060）階段性研究成果。

李 彬，男，山東單縣人，博士，教授，碩士生導師，主要從事農業經濟管理研究；侯愛霞，女，山東單縣人，主要從事農業經濟管理研究。