鄱陽湖生態經濟區規劃實施法制平臺的構建*

劉國 聶開耀

(江西財經大學法學院，江西南昌330013)

鄱陽湖生態經濟區規劃實施法制平臺的構建*

劉國 聶開耀

(江西財經大學法學院，江西南昌330013)

鄱陽湖生態經濟區規劃實施應納入法制軌道。構建鄱陽湖生態經濟區規劃實施的法制平臺，有利于實現規劃確定的經濟社會發展目標，完善規劃實施的法律體系和推動我國轉型期“局部法治化”的發展。在當前鄱陽湖生態經濟區規劃實施過程中，法律保障仍然存在一些問題。為了確保規劃確立的戰略任務和目標的實現，應完善規劃實施的法律體系，落實責任制，并建立規劃實施協調機制、監督機制和糾紛處理機制，以及生態恢復和利益補償機制。

鄱陽湖生態經濟區;法制平臺;法律保障

在法治社會里，區域經濟規劃的實施也應納入法制軌道，以充分發揮法律為經濟發展保駕護航的作用，保障經濟區規劃內容和目標的實現。《鄱陽湖生態經濟區規劃》(以下簡稱《規劃》)為江西經濟發展提供了良好契機，為了實現《規劃》提出的宏偉任務和戰略目標，應及時構建一套完備的法律機制，為保障《規劃》的實施提供良好的法制平臺。

一 構建《規劃》實施法制平臺的意義

眾所周知，鄱陽湖是中國第一大淡水湖，鄱陽湖在調節長江洪水徑流、保護生物多樣性方面發揮著極其重要的作用，其生態、經濟和社會地位十分重要。及時構建《規劃》實施的法制平臺，對于實現《規劃》確立的經濟社會發展目標、完善相關法律體系和推動我國轉型期“局部法治化”的發展等，都具有異常重要的意義。

(一)有利于實現《規劃》確立的經濟社會發展目標

鄱陽湖生態經濟區發展面臨經濟落后和生態環境保護兩大問題。既要發展經濟又要保護生態環境，是實現鄱陽湖生態經濟區經濟社會發展的基本任務。根據《規劃》確定的主要目標，2009-2015年為先行先試、強基固本階段，主要任務是創新體制機制，夯實發展基礎，壯大生態經濟實力，初步形成生態與經濟協調發展新模式;2016-2020年為深入推進、全面發展階段，主要任務是構建保障有力的生態安全體系，形成先進高效的生態產業集群，建設生態宜居的新型城市群，為到21世紀中葉基本實現現代化打下良好基礎。

“區域經濟是國民經濟的不可或缺的一部分，而國民經濟的發展離不開各區域經濟的相互聯系，區域經濟的發展帶動整個國民經濟的發展。”［1］建設鄱陽湖生態經濟區，對于促進區域協調發展、完成國家促進中部地區崛起的戰略意義重大。要實現《規劃》確立的戰略目標，必須高度重視完善規劃實施的法律保障機制建設問題。首先，這是《規劃》確立的“體制機制創新”的主要任務之一。“體制機制創新”是規劃第一階段的主要任務，這其中就包括管理模式的創新，即改變過去倚重行政手段的管理模式，轉變為重視具有強制執行力的法律手段的管理模式，這是我國法治建設在區域經濟發展中的體現和要求。目前鄱陽湖生態經濟區內的相關發展機制正在建設之中，這個階段正是打基礎時期，應抓緊制定促進整個規劃實施的法律體系。其次，是全面實現規劃確立的戰略目標不可或缺的有力武器。未來一段時期是鄱陽湖生態經濟區工業化、城鎮化加速推進的重要時期，能源資源需求將大幅增加，節能減排任務更加艱巨，環境保護壓力更加突出，解決這些問題固然離不開國家和地方政府政策的支持，但政策的貫徹落實最終離不開法律的保障，只有通過制定并嚴格執行法律的方式，才能真正有效解決上述問題，確保實現規劃確立的各種戰略目標。

總之，要實現規劃遠景目標，構建保障有力的生態安全體系，形成先進高效的生態產業集群，建設生態宜居的新型城市群，都需要從全局出發，預先制定相應法律法規，以便為人們的社會活動提供一個可資參照的行為準則，引領社會各方面力量朝著既定目標奮進。

(二)有利于完善《規劃》實施的法律體系

構建《規劃》實施的法制平臺，加強《規劃》實施的法律保障，是我國法治建設的基本要求。當前在推動鄱陽湖生態經濟區建設過程中，有關部門已經出臺了一些法規或規章，從這些法規或規章涉及的內容來看，大多是有關環境保護的規定。這些規定的出臺說明地方政府在經濟發展過程中已經扭轉了過去唯經濟論的片面做法，注意到經濟發展過程中環境保護的重要性，有利于實現經濟發展和環境保護協調發展。

但問題在于，僅僅有環保方面的法律是否就能夠保障《規劃》確立的戰略任務和目標的全面實現?答案是否定的。環保立法為實現《規劃》確立的任務和目標奠定了基礎，它只是規劃內容的一個方面而不是全部。除了環保法之外，同時還必須加強規劃實施所需要的其他相關法律的制定，只有各方面的法律形成一個完整協調的體系，才能真正保障規劃的戰略任務和戰略目標得到徹底實現。因為鄱陽湖生態經濟區的發展涉及經濟、環境、土地等多方面的因素，單一的立法完全不能滿足需求。因此，一個完整、相互關聯、相互促進的法律體系是發展鄱陽湖生態經濟區的區域經濟所不可缺少的重要依靠。［2］

在當前我國環境日益惡化的情況下，從中央到地方各級政府都高度重視環境問題，加強環境保護立法固然十分重要，有利于改變和防止以犧牲環境為代價去發展經濟的做法。然而，《規劃》實施是一個牽涉到多環節、多部門的重大問題，如何根據鄱陽湖生態經濟區的發展現狀來確立相關立法是擺在我們面前的必須攻克的一大難題。解決這一難題，需要在現有環保立法基礎上，根據鄱陽湖生態經濟區的實際情況進行完善，形成一套門類齊全、結構嚴謹、內容豐富的法律體系，以便為《規劃》實施提供一個有力的法制環境。

(三)有利于推動我國轉型期“局部法治化”的發展

在當前我國法治進程中，區域法治建設是國家法治發展的重要組成部分。鄱陽湖生態經濟區規劃實施法律保障是我國區域法治化的必然要求，有利于推動我國社會轉型期“局部法治化”。孫笑俠教授認為，盡管我國法制是統一的，但法制統一不等于“法治統一”，更不等于法治在全國范圍內在同一時間統一實現。法制統一的原則是很重要的，但是不能把它與“全國法治統一實行”劃等號。全國的法治不可能同一時間實現，因為有些區域慢一些、有些區域快一些，至少中國這個單一制國家的法治不會在短期內實現，所以要允許部分省市和地區局部地先行發展起來，搞局部法治，即局部區域先行法治化［3］。

由于我國各地經濟文化和風俗習慣差異較大，不能在各地同時統一推進法治，必然因各地情況不同而使各地的法治發展水平和狀況有所差異。事實上，從目前我國各地法治發展狀況來看，這種局部法治化現象是一個較為普遍的現象，許多地方都從當地實際情況出發制定并頒布適合當地的地方性法規或規章，如2001年浙江省人大常委會公布了《實施〈中華人民共和國消費者權益保護法〉辦法》;2009年廣東省委、省政府頒布了《關于貫徹實施〈珠三角洲地區改革發展規劃綱要〉的決定》。局部法治化不僅在我國存在，而且在國外也同樣存在，如美國政府為了對田納西河流域范圍內資源的開發利用進行規范和管理，于1933年頒布了專門針對該區域的《田納西流域管理局法》。

在鄱陽湖生態經濟區規劃實施過程中，根據該經濟區發展的戰略任務和戰略目標的要求，以及區域內的現實狀況和實際需要，制定保障《規劃》實施的規范性法律文件，是我國局部法治化的重要內容和客觀需要。鄱陽湖經濟區有著不同于其他地區的獨特之處，它不僅是長江的重要調節器，鄱陽湖水量、水質的持續穩定，直接關系到鄱陽湖周邊乃至長江中下游地區的用水安全，而且鄱陽湖地區自然資源豐富、區位條件優越、產業基礎較好，推進鄱陽湖生態經濟區建設，有助于培育長江中游地區新的城市群，形成中部地區崛起的重要戰略支柱。鄱陽湖生態經濟區具有獨特的重要地位，要建設安全可靠的生態環境保護體系、調配有效的水利保障體系、清潔安全的能源供應體系、高效便捷的綜合交通運輸體系，都需要充分發揮具有強制執行力的法律的保障作用。因此，針對鄱陽湖生態經濟區各領域、各行業發展的需要，制定相關法律規范，對于有效推動我國“局部法治化”發展意義重大。

二 當前《規劃》實施法律保障存在的問題

(一)現有法律保障概況

江西一直高度重視鄱陽湖生態經濟區范圍內經濟發展過程中的環境保護問題。1996年省政府頒布了《江西省鄱陽湖自然保護區候鳥保護規定》，2003年省人大常委會頒布了《江西省鄱陽湖濕地保護條例》。《規劃》批準以后，2010年南昌市人大常委會頒布了《南昌市軍山湖保護條例》，這對于加強軍山湖的保護和利用，防止污染，維護和改善軍山湖的生態環境具有重要作用;2012年省人大常委會又通過了《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》。

《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》是關于鄱陽湖生態經濟區建設的重要地方性法規，它將為鄱陽湖生態經濟區的環境保護和經濟可持續發展提供重要保障。它首次以法律的形式規定了保護區內禁止圍湖造地、圍湖養殖，區域內的企業發展要向低能耗和集約化發展，大力發展循環經濟和低碳經濟，保護區域內的生態功能。它主要從以下幾個方面加強鄱陽湖生態經濟區的環境保護:第一，成立綜合協調機構。為加強對鄱陽湖經濟區的生態保護，《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》明確規定，省人民政府領導鄱陽湖生態經濟區的環境保護工作，成立由環境保護、發展改革、財政、工業和信息化、農業、林業、水利、國土資源、住房和城鄉建設、交通運輸、科技、旅游、統計等主管部門組成的鄱陽湖生態經濟區環境保護綜合協調機構(以下簡稱綜合協調機構)①。第二，建立綠色GDP考評機制。《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》提出，在鄱陽湖生態經濟區內逐步建立綠色國民經濟核算考評機制，提高生態指標考核權重系數。對鄱陽湖生態經濟區內設區的市、縣(市、區)人民政府及有關部門的環境保護實績考核結果，應當作為其主要負責人任職、獎懲的重要依據。第三，強化濱湖控制帶環境保護。《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》規定，濱湖控制帶禁止新改擴建高污染企業，禁止使用高毒、高殘留化學農藥，禁止新建、改建、擴建化學制漿造紙、印染、制革、電鍍等排放含磷、氮、重金屬等污染物的企業和項目，違者將受到處罰。此外還規定對匯入鄱陽湖的主要河流，實行行政區界上下游水體斷面水質交接責任制，交接斷面水質監測結果作為環境保護實績考核的重要指標。第四，設立生態補償專項資金。《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》提出，由省人民政府建立健全鄱陽湖生態經濟區生態補償機制，設立生態補償專項資金。生態公益林按照國家和省人民政府有關規定實行生態補償。因鄱陽湖生態經濟區內國家級濕地自然保護區濕地以及野生動植物保護的需要，使濕地資源所有者、使用者的合法權益受到損害的，應當給予補償。

包括《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》在內的上訴相關法規和規章，為鄱陽湖生態經濟區的建設和發展提供了較好的法制環境，在一定程度上有利于促進區域內經濟開發和環境保護的協調發展。

(二)當前法律保障存在的問題

1．法律在保障《規劃》實施中的地位有待提高。盡管已經出臺了有關環境保護方面的法規和規章，但從整體規劃實施的保障手段來看，法律在保障《規劃》實施中的地位仍然較為薄弱。當前我國法治建設處于深化發展階段，各行各業都實行依法治理。鄱陽湖生態經濟區建設作為我國區域經濟發展的重大戰略，應特別重視發揮法律的調控作用，這不僅對于實現《規劃》的任務和目標、推動區域經濟發展具有重大意義，而且對于推動江西省法治建設的發展和進步也具有積極作用。目前《規劃》的實施主要依靠行政手段，輔之以一定的經濟手段，致使《規劃》實施缺乏整體性和統一性。這種行政主導、法律滯后的現象存在重大的弊端。行政行為雖然具有靈活性大和應變性強的優勢，行政的命令性和執行力可能在短期內和局部地方產生一定作用，但也可能由于行政行為缺乏法律所特有的規范性和穩定性而使其執行效果大打折扣。行政活動的長官意志和各地分散的施政措施都會導致政策的臨時性和局部性缺陷，使其缺乏統一規劃和長遠目標，這種做法顯然不利于《規劃》任務和戰略目標的實現。實現鄱陽湖生態經濟區經濟協調發展，就必然要求在經濟領域強化客觀性、規律性，突出自然性，強調地域性，淡化行政性色彩，并要求相關區域內各地方相互協作、資源共享、優勢互補，最大程度地實現共同利益，如果任由自發地形成和發展，利益驅動的盲目性容易導致地方保護主義，各自發展。［4］

2．缺乏保障《規劃》統一實施的法律。國務院批準《規劃》以來，由于關于《規劃》實施的法律保障的理論研究未受到重視，致使相關立法實踐十分滯后，尤其缺乏全省統一和內容全面的地方性法規的保障。雖然《南昌市軍山湖保護條例》和《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》已頒布實施，但這些文件的規范內容、實施范圍等方面都無法完全滿足《規劃》實施的需要。《規劃》作為國務院批準的重大區域經濟發展戰略，必須采取有效手段保證其內容得到全面貫徹落實。為此，必須首先加強保障《規劃》實施的相關法律基礎理論的研究，為制定《規范》實施的地方性法規提供理論支持。目前，有關科研機構和研究人員對《規劃》實施的環境保護的理論有深入研究，但遺憾的是，關于整個《規劃》實施的法律保障的理論研究尚付闕如。這種法律保障理論研究的不足，導致的直接后果就是《規劃》實施的保障立法的滯后。加強《規劃》實施的法律保障機制，尤其是關于整體《規劃》實施的組織協調機制、實施反饋機制、評估考核機制、實施監督機制、實施責任機制等方面亟待完善，是確保其任務和目標得以實現的根本途徑。

3．片面注重經濟效益。受市場經濟的逐利思維影響，在《規劃》實施過程中，片面追求經濟利益的做法仍較為普遍。《規劃》的實施除了不重視法律手段外，在已有相關規范的立法理念上也存在不足，仍停留在傳統的人類中心主義的生態倫理觀上，不符合生態經濟發展的基本原則。這種理念在實踐中的表現就是，把經濟區建設視為推動經濟與社會發展的“行動指南”或“政策綱領”，其本質是經濟發展中心論，這導致了規劃實施的公共屬性和法律屬性的淡薄。這種做法將導致鄱陽湖生態環境日益脆弱，生態環境脆弱性是生態系統由于自身結構的不穩定性，在特定時空尺度相對于外界干擾所表現出的敏感反應和自恢復能力，是自然屬性和人類經濟行為共同作用的結果。［5］為了扭轉這種局面，生態經濟規劃區的實施更應該關注發展的均衡與控制，而非發展本身，應強調基礎設施和公共服務的平衡和協調，以達到經濟、社會、環境協調發展的目標。

三 構建保障《規劃》實施的法制平臺

依法治理是法治社會的基本要求，鄱陽湖生態經濟區作為我國中部地區經濟社會發展的重要支柱，其發展應在法制的框架下進行。

(一)健全《規劃》實施的法律體系

《規劃》明確要求加快完善有利于生態環境保護的地方性法規和規章，創造良好的政策環境。在鄱陽湖生態經濟區建設中，應以新的立法理念和立法目的為指導，以制度創新的精神和勇氣，在前期環保立法基礎之上，加大力度進行其他有關規劃實施的立法工作。《規劃》同時要求編制重點領域的專項規劃，按照本規劃確定的功能定位和發展重點，抓緊推進相關項目的組織實施。我們認為，為了從整體和全局的高度保障規劃得到全面貫徹實施，應由省人大或省人大常委會制定《鄱陽湖生態經濟區規劃實施保障條例》(以下簡稱《條例》)，以便為規劃實施提供明確和權威的法律依據。省級各部門應根據該《條例》，在自己職權范圍內制定具體的實施細則，其他地方各級權力機關和行政機關在各自職權范圍內根據本地實際情況制定相應規范性文件，保證《條例》內容的貫徹落實。

(二)實行行業和分級管理，各部門各施其職

在實施途徑上，根據所涉及的領域，先將規劃目標和任務的實施按行業分配到各個職能部門，再由各職能部門來負責規劃所涉及到的各項內容的貫徹落實。各行業職能部門從上往下層層推行，從省級到鄉鎮級的各職能部門在各自職權范圍內具體承擔相關內容的實施，下級部門向上級負責。

我們認為，為保證規劃得到落實，應由省人民政府制訂省《規劃》實施的年度工作計劃，縣級以上人民政府應根據上級政府的年度工作計劃，制訂本地區《規劃》實施的年度工作計劃。縣級以上人民政府的工作部門應按照本級政府的工作部署，制訂相應的年度工作計劃。縣級以上人民政府的年度工作計劃報上級人民政府審核批準，縣級以上人民政府工作部門的年度工作計劃報同級人民政府審核批準。縣級以上人民政府應定期向上一級人民政府報告《規劃》實施工作的進展情況，縣級以上人民政府工作部門應定期向本級人民政府報告《規劃》實施工作的進展情況。

此外，還應實行鄱陽湖生態經濟區規劃實施責任制。將規劃實施的內容轉化為法律上的職權與職責、權利與義務，明確區域規劃的責任主體、責任內容和責任形式，從法律責任上保證區域規劃的全面實現。

(三)建立規劃實施的協調機制、監督機制和糾紛處理機制

根據《規劃》要求，要確定綜合協調機構加強對區域內市(縣)的工作指導，建立區域內城市之間和省直部門之間的協商溝通機制。為此，應設立鄱陽湖生態經濟區規劃實施管理辦公室，由其協調各級和各職能部門的不同意見和糾紛，確保規劃的充分落實。同時，還應設立規劃實施評估機構和監督機構，對規劃落實情況進行長期和適時的跟蹤匯報，監督規劃內容的實施狀況，注意研究新情況，解決新問題，總結新經驗，及時發現規劃及其實施過程中存在的問題，為修改完善規劃實施的具體方案和措施提供依據和素材。

適應我國民主發展過程中公眾參與意識增強的趨勢要求，還應進一步完善公眾參與和民主監督機制，做好規劃及相關信息的公開工作，建立規劃實施情況定期公告制度，保障社會公眾通過法定程序和渠道參與規劃的實施和監督。公眾參與既是民主監督的要求，也是發展循環經濟的需要，因為循環經濟能促進良好的生態經濟環境的形成，而良好的生態環境是人的全面發展不可或缺的物質條件，是人的全面發展的重要保證，所以循環經濟必須促進人的全面自由的發展。［6］

(四)建立生態恢復和利益補償機制

鄱陽湖生態經濟區經濟發展應以保護生態環境為前提，因經濟發展而受到破壞的生態環境應及時采取有效的補救措施予以恢復。生態恢復制度應堅持生態優先、可持續發展和政府主導、公眾參與的原則。利益補償機制可實行直接和間接的轉移支付制度，政府可在財政和稅收上實行直接分享、現金支持或物質援助等，也可通過政府間項目合作、共同投資和就業安排等方式實現利益補償。有學者認為，生態補償與扶貧是兩個聯系十分密切的概念，生態補償式扶貧應該成為扶貧的重要模式，從貧困地區的角色定位、生態補償與扶貧的法理關系以及扶貧工作的實踐看，生態補償對于扶貧解困都是行之有效的新手段、新途徑。［7］

2012年出臺的《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》第十四條規定，省人民政府應當建立健全鄱陽湖生態經濟區生態補償機制，設立生態補償專項資金。該規定為生態恢復和利益補償提供了依據。鄱陽湖生態經濟區內的企業或居民的合法權益，因鄱陽湖生態經濟區內國家級濕地自然保護區濕地以及野生動植物保護的需要而受到損害的，有權獲得相應補償。由于該規定已經生效，使得經濟區內一些企業和居民的利益受到一定影響，但因有關補償辦法尚未出臺，缺乏具體的補償標準，使他們受損的利益得不到及時補救。當前各有關部門應及時制定具體補償辦法，對因生態保護需要而受到損失者給予合理補償，以提高他們保護鄱陽湖生態經濟區生態環境的積極性。

注釋:

①根據《條例》規定，綜合協調機構要負責宣傳貫徹環境保護有關法律法規;組織擬定鄱陽湖生態經濟區環境保護相關制度，協調鄱陽湖生態經濟區環境保護中的重大事項和行政執法爭議;組織擬定鄱陽湖生態經濟區環境保護工作計劃，檢查和督促鄱陽湖生態經濟區內各設區的市、縣(市、區)人民政府和有關部門依法開展環境保護工作。

［1］喬云霞．區域國際競爭力:理論研究與實證分析［J］．北京:經濟科學出版社，2005．

［2］徐孟洲．論區域經濟法的理論基礎與制度構建［J］．政治與法律，2007(6)．

［3］孫笑俠．局部法治的地域資源——轉型期“現行法治化”現象解讀［J］．法學，2009(12)．

［4］肖輝．區域經濟一體化進程中“聯合立法”的構想［J］．河北學刊，2008(6)．

［5］蔡海生等．脆弱生態環境脆弱度評價研究進展［J］．江西農業大學學報，2003(2)．

［6］林婭，孫文營．拓寬循環經濟研究的視野——當前循環經濟研究的狀況問題與思考［J］．貴州社會科學，2005(2)．

［7］徐麗媛，鄭克強．生態補償式扶貧的機理分析與長效機制研究［J］．求實，2012(10)．

D92

A

1004-342(2014)02-25-05

2014-01-02

本文系作者主持的江西省“十二五”社科規劃項目“鄱陽湖生態經濟區規劃實施的法律保障創新機制研究”(項目編號:11FX11)的階段性成果。

劉國(1968-)，男，江西財經大學法學院副教授，法學博士;聶開耀(1984-)，男，江西財經大學法學院2011級民商法專業碩士研究生。