我國電網工程造價管理模式的發展與完善

盧艷超，溫衛寧，鄭 燕

(國網北京經濟技術研究院，北京市102209)

0 引 言

隨著我國市場化進程的不斷推進，特別是加入WTO 后，我國的經濟發展格局處于國際生產與資本一體化的進程中，電網工程的建設和管理也呈現了新的特征，原有的工程造價管理模式已經不能完全適應動態的市場變化，迫切需要建立既符合中國國情又與國際接軌的電網工程造價動態管理模式。

研究我國電網工程造價管理模式的發展歷程，完善現有的造價管理模式是實現工程造價的可控、在控的技術支撐，是對電網工程造價管理理論和方法的探索。這項工作可以為電網建設持續、健康發展提供指導和依據;為計價體系進一步適應市場經濟體制發展提供理論借鑒;為政府轉變管理職能，建立科學、有效的工程造價管理模式提供參考。

本文首先結合我國投資體制改革，以時間為主線分析造價管理模式的發展歷程;然后分別從計價體系、管理流程和組織結構3個層面分析我國電網工程造價管理模式的現狀及存在的問題;在對國外先進造價管理經驗歸納總結的基礎上，指出我國造價管理模式的發展趨勢，并對造價管理模式的進一步完善提出建議［1-2］。

1 我國造價管理模式發展歷程

從建國至今，伴隨著我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟的轉變，工程造價管理模式經歷了多次變化，而轉變多以投資體制改革為背景，從宏觀上可大致劃分為3個階段。

建國初期至90年代初，我國的投資體制改革經歷了探索和改革階段，政府投資項目管理以行政方法為主。為發揮地方政府投資建設的積極性，于80年代初實現了投資建設兩級(中央和地方)管理。80年代中后期，進一步擴大了地方的投資審批權限，擴大了企業投資決策權，但工程造價的計價模式仍采用建國初期的計劃經濟模式。

90年代初至2003年期間，我國社會主義市場經濟快速發展，在服從國家中長期計劃、行業規劃和有關法規的前提下，企業投資決策權進一步擴大，企業有權自主籌措資金和物資，自主選定投資方式和建設方案，有權自主支配投資收益，企業成為一般性建設的投資主體。多元化的投資主體迫切需要一種適于市場運作方式、自己能夠參與的定價方式。國家為適應經濟發展水平，提出“控制量，指導價，競爭費”的改革思路。按照“量、價分離”和工程實體性消耗與施工措施性消耗相分離的原則，對計價定額進行了改革。

2003年7月，建設部頒布實施的《建設工程工程量清單計價規范》標志著我國的工程造價計價模式又步入了一個新的里程碑。2004年7月國務院批準的投資體制改革方案標志我國投資體制進入新階段，即在國家宏觀調控下充分發揮市場配置資源的基礎性作用;進一步確立了企業在投資活動中的主體地位;完善了投資宏觀調控體系及決策責任追究制度;加強投資監管，加速投資立法。工程量清單順應了投資體制改革的方向，建立了由政府宏觀調控，市場有序競爭的新機制。

從造價管理模式的發展歷程看，隨著我國市場經濟體制的逐步建立，工程造價管理模式逐步朝著適應市場競爭變化的趨勢發展。

2 我國電網工程造價管理模式現狀分析

2．1 計價體系

現行的計價體系［3-5］經歷了不斷完善和發展的過程。盡管定額的指令性有礙于市場競爭，但由于目前我國的市場經濟體制還不夠完善和健全，盲目取消定額并不可取，此外，作為市場計價的指導性依據，定額有其存在的必要性。

(1)定額計價體系在工程前期階段具有應用價值。

從宏觀層面，采用定額計價更有利于政府優化投資結構，合理控制工程造價，是政府核定電價的重要依據。從中觀層面來看，定額計價體系是經過大樣本統計分析得到，能夠反映市場平均價值形態，在目前市場化程度不高的情況下，需要以定額作為招標底價的參考依據。從微觀層面，受電網建設環境日趨復雜的影響，完全采用綜合單價很難客觀體現工程間建設環境的差異，易形成造價偏差。因此，電網工程計價定額有存在的必要，在造價管理方面發揮了積極的作用。

(2)工程量清單計價體系在工程招標及結算階段具有優勢。

從宏觀層面來看，工程量清單計價體系實現了量價分離、風險分擔，避免了投標報價的盲目性，有助于市場競爭，實現了市場調節的功能，從而達到合理控制工程造價的目的。同時，工程量清單是國際通用的計價體系，有利于與國際慣例接軌，參與國際競爭。從中觀層面來看，發包人無須編制標底，淡化了標底的作用，避免了工程招標的違規行為，有利于工程建設市場的規范化。從微觀層面，建設單位按施工進度，以及經統計和審核后的各項工程量，依據承包商報出的相應綜合單價，可以真實準確地進行月度撥付款。采用工程量清單計價體系結算時，對綜合單價不做調整，僅對工程量及一定額度以上的設計變更進行調整，操作簡單明了。

2．2 管理流程

現有的流程規范合理，但是需要進一步完善造價管理制度，提升管理人員素質。“大建設”體系優化了國家電網公司的工程造價管理業務流程，目前的工程造價管理流程中涵蓋了工程造價的各個參與方，流程涉及了工程造價管理的各個階段，加強了監管、審計職能，管理流程更加科學合理，有效地提升了工程造價管理水平。在管理流程科學規范的前提下，只有不斷地提升管理人員的素質和完善造價管理制度，將二者有效地運作在造價管理流程的各個環節，才能最大程度地發揮規范化管理流程的作用，提升造價管理水平。

2．3 組織結構

現有的組織結構靈活高效，但是需要進一步加強與之匹配的“軟件”建設。對于電網工程造價管理而言，從項目可研到竣工決算是一個比較復雜的長周期，指揮與反饋鏈條過長，會造成工程造價管理的反應速度緩慢，降低造價管理效率。為此，解決組織結構復雜化是提升造價管理效率的關鍵問題。目前的組織結構有效地權衡了組織層級與管理跨度之間的關系，將組織層級由原來的五級有效地壓縮為公司總部、省公司、市公司三級，兼顧了決策層與執行層各自的職能，同時適度增加了管理跨度，內容涵蓋了建設管理、技術支撐和建設隊伍這3個管理范疇，在提升各組織層級管理效率的同時，通過資源共享降低了造價管理的成本，實現了造價管理的全局優化。但組織結構扁平化的有效實施還需要科學的管理平臺、高素質的技術層和領導層以及健全的網絡平臺。在“硬件”科學的基礎上，還需要加強“軟件”的升級，二者相互配合才能進一步提升造價管理水平。

3 我國電網工程造價管理模式存在的問題

從計價體系、管理流程以及組織結構方面看，目前的造價管理模式仍存在一些尚待完善之處［6-7］。

(1)計價體系的進一步完善。

現行的電力工程建設定額中，投資估算只有火電工程和送電線路工程，概算定額沒有送電線路工程和通信工程定額，投資估算指標、概算定額體系不能完全滿足工程造價全過程管理的需要。

定額子目設置方面存在重復交叉。子目劃分粗細不均，不利于企業成本分析，無法滿足快速報價的要求，電力工程建設定額項目子目設置與劃分的科學性有待提高。

(2)造價動態管理有待加強。

隨著市場化程度的深入，以定額管理計價模式為主的定額、預規的管理模式，不利于市場競爭。在造價管控過程中，需要充分考慮未來市場的價格變動、政策性因素以及諸多不確定性因素的變化，準確實時地捕捉市場信息并及時響應，增強企業的市場競爭力。

電網建設的不斷發展，需要對新技術、新工藝以及人、材、機消耗量水平變化及時反映，計價標準修編工作滯后于電力建設發展，不能完全滿足電力工程概預算編制的需要。

(3)造價輔助決策技術水平有待提升。

工程造價管控有效性的提升，在考慮動態因素變化外，還應加強對于造價相關技術的研究。目前，國內對于輸變電工程造價指數的研究尚未形成科學完備的指數體系;在輸變電造價趨勢分析方面，缺乏定量方法研究，造價預測精度有待提高;對于影響造價的主要費用構成，如設備購置費等，需要進行深入研究，把握其價格走勢。

(4)造價管理的信息化程度有待提高。

目前的造價管理模式與信息技術的融合與應用相對缺乏，使得造價的監控、反饋、預測、調整機制相對滯后，造成造價信息無法準確掌握，造價管控的有效性無法保障。

(5)激勵機制有待完善。

目前對于造價的控制，采用的是上限控制，對于約束工程造價過高具有一定的作用，但對于合理降低工程造價，缺乏相應的激勵機制。

(6)報價體系單一。

在參與投標時，施工企業習慣使用統一定額，缺乏自主報價的能力，其報價完全依賴于預算定額和地區單位估價表，所報價格不能充分體現企業個別成本和市場價格水平。

此外，現行的造價管理模式中存在執行反饋與跟蹤管理不到位，監督、監管職能有待提高等問題，需要在今后的定額管理中加以完善。

4 國外造價管理模式特點分析

國外發達國家的市場化程度高，能夠完成自身的管理和投資結構的調整，市場機制完善，尤其是競爭機制和價格機制在經濟活動中發揮著重要的調節作用，工程造價的控制由市場主導，政府規范市場行為，市場中的諸多決策都由業主和承包商自主決定。多數發達國家的建筑市場上存在大量專業化的設計、施工建設組織或機構，基本不存在行業壁壘，施工隊伍之間能形成充分的市場競爭，實現無底價招標。在電網建設領域，大多數發達國家在經歷工業化早期的快速發展之后，網架建設規劃逐步從擴大規模向優化結構轉型，包括美國、英國和日本等國在內，每年的電網建設規模相對較小。鮮有專門的電網工程建設造價管理體系，通常將其與一般的建筑類工程歸為一類進行管理。

各個國家的經濟體制存在差異，市場化程度也不盡相同，與之對應的造價管理模式也存在一定差異。國外工程造價［8-9］的共同特點主要是采用自由市場模式的造價模式，即統一工程量的計算規則，統一工程分項的劃分方法，投資企業按自身條件確定消耗標準，按市場價格確定造價。

當前，我國正處于造價管理模式發展歷程中的一個階段，適時地借鑒國外先進經驗是必要的。在借鑒國際上通行的造價計價辦法的同時，需要結合我國國情，研究出既能適應市場經濟規律發展，又能合理控制造價的電網工程造價管理模式。對于我國而言，在計價模式、管理方式等方面有值得借鑒和學習之處，主要歸結為以下幾方面。

(1)招投標法律體系健全。

招投標活動能否規范有序運行的關鍵在于相關法律體系是否健全。政府通過宏觀調控，以法律、實施辦法及補充細則為準則，指導招投標活動形成完整的法律體系。

(2)組織機構及人員專業化程度高。

在國家的宏觀政策指導下，各級政府及相關企業都設有專門的投標機構，擁有大量高素質的從業人員。

(3)廣泛采用低價中標。

國外多數發達國家市場化程度較高，健全的市場機制和信用機制促使合同雙方嚴格履約，承包商惡意競標的現象很少發生，為此，在國外發達國家低價中標被廣泛采用。

(4)合同條款規范。

國外發達國家經長期實踐，積累了合同管理經驗，制定了規范的招投標程序、規則、合同條件和技術標準等，其中最具代表性的是FIDIC 合同條款，得到多數國家政府和國際性金融組織認可，并被廣泛采用。

(5)監管體系健全。

國外發達國家均根據本國國情建立了相應的監督管理體系。政府各部門均設有獨立的監察機構，其監管體系包含了行政、司法和民間仲裁幾部分。完善的監管機制和能力有效保障了工程招投標目標的實現，同時遏制了腐敗現象的產生。

(6)計價模式合理。

國外發達國家多采用量價分離模式，由政府頒發工程量計算規則。作為第三方的咨詢業較為發達，行業協會負責發布造價信息。政府指導工程量計算，不直接干預計價，有效保障了工程量計算的規范性，同時又充分體現了市場競爭。

(7)造價管理信息化程度高。

建立了一套完整的造價信息數據庫，形成了信息反饋、分析、判斷、預測等一整套的科學決策管理體系，造價管理方式靈活高效，實現了造價管理的動態化。

5 我國電網工程造價管理模式的發展方向

國際先進的造價管理模式和經驗表明，隨著我國市場化程度的提高，以及與國際經濟融合的需要，建立電網工程造價動態管理模式是今后造價管理的必然趨勢。為實現造價信息監測、造價趨勢分析、價格預測、反饋機制等多功能于一體的造價動態管理，需要從以下幾方面加以完善［10-13］。

(1)健全造價動態管理體系。

電網工程項目一般具有投資額大、建設周期長、分階段計價等特點。因此，電網工程造價管理的迫切任務是根據建設項目管理的特點和全過程造價管理的理論，將估算指標、概算定額、預算定額、基礎定額進行動態關聯，建立實時的信息交互與反饋，實現前者控制后者，后者補充前者的關系和動態調整的功能，以更好地控制投資。

(2)改進計價模式與方法。

借鑒美國的WBS 編碼系統，細化項目的劃分，更加符合實際情況，以便于針對不同分項工程的不同做法進行組合。通過逐項詳細報價，促使施工企業充分重視項目的成本狀況，從而提高自身管理水平。

在全國范圍內進一步統一定額與工程量清單計價規范的相關規定的結合點。一是由國務院建設行政主管部門、行業部門統一制定國家或行業有關標準、規范，制定統一的工程項目劃分、工程量計算規則;二是由行業和地方工程造價管理機構、工程造價管理行業協會發布各種類型的價格信息和指數;三是全面放開間接費和利潤的取費和計算標準，由企業自主確定間接費和利潤的取費標準。

(3)計價依據的實時更新。

隨著電網工程計價依據的編制技術不斷創新完善，計價體系應快速準確地對科學技術進步、管理水平提升、物價指數波動等重要影響因素的變化做出動態調整，使計價依據更加貼合工程實際。

(4)指導構建企業造價成本數據庫。

由于我國的企業一直以來都是依照統一的定額進行報價，為實現造價的動態管理，需要積極引導和推動企業建立健全以技術標準為主體，包括工作標準、管理標準在內的企業標準化體系。企業應依據自身的技術裝備水平及管理水平，積累和建立滿足投標報價需要的企業成本數據資料，構建并完善企業成本數據庫，有利于企業自主報價和市場指導價格的形成，從根本上消除工程施工中妨礙市場發展的不規范因素，體現公平、公正的市場競爭原則，增強市場競爭力。

(5)提升造價動態管理信息化水平。

建立健全信息網絡，鼓勵各方主體自覺積累工程造價資料，建立包括人工、材料、機械臺班單價以及工程交易價格形成等信息的工程造價數據庫，提高工程造價信息質量。充分利用信息化手段，構建標準化和工程造價管理的信息技術平臺，實現領域內的信息資源共享。在此基礎上完善信息發布體系，豐富發布渠道，以確保業主和承包商及時、準確地捕捉市場價格信息，占據競爭優勢和取得贏利。

此外，建立環境友好的、可視化的信息化平臺建設也是提升造價動態管理信息化程度的有效措施。

(6)加強電網工程造價動態管理的技術支撐研究力度。

實現造價的動態管理需要根據工程內部因素或外部環境的發展變化而及時調整造價控制策略。在信息化平臺基礎上，需要通過大量的技術分析作為輔助決策。與國外相比，目前在電網工程造價指數研究的系統性研究、造價指數的技術分類依據研究等方面需要進一步加強;同時，對于輸變電工程造價的預測技術尚不成熟，特別是在制定動態的造價控制目標方面，尚屬空白，需要加大研究力度。

6 結 論

電網工程造價管理模式的動態化，可以實現工程造價管理由“事后”管理到“事前”控制、“事中”干預的轉變，增強造價管理的主動性和科學性，對于提高造價控制“精益化”水平具有重大意義。本文對我國造價管理模式的發展歷程進行簡要回顧，從計價體系、管理流程和組織結構3個層面分別對我國電網工程造價管理模式進行分析，指出計價依據修編周期、子目設置等方面存在的問題，總結國外在造價動態管理體系、計價模式等方面的先進經驗，明確了我國造價管理模式的發展方向為動態管理模式。在此基礎上，針對我國工程造價管理模式中存在的問題，提出了建立企業成本庫、完善信息化系統等建議，以期為實現電網工程造價動態管理模式提供參考。

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