潛江市農村公路建設養護管理現狀及改進對策

彭烈奎

（長江大學農學院，湖北 荊州 434025；湖北潛江市交通運輸局，湖北 潛江 433199）

近10年以來，農村公路建設獲得了長足的發展，特別是江漢平原，具有地勢平坦的修路優勢，因此，農村公路建設取得了顯著成效，農村公路路況有了明顯改善，服務功能有了實質性提升。隨著農村公路建設的蓬勃發展，養護管理工作的重要性日益顯現。加強農村公路養護，延長農村公路使用周期，確保農村公路暢通，最大限度地發揮農村公路投資效益，逐漸成為交通運輸部門面臨的重大課題。

1 潛江市農村公路建設養護管理現狀

1.1 公路建設現狀

潛江市交通發達，公路網齊全，公路通車里程達2580 km，其中農村公路2427 km，占總通車里程的94%，所有行政村已全部通達柏油路、水泥路，行政村通暢率達100%，自然村組通暢率達68%。一個外通內暢、干支相連、管理規范、和諧有序的現代化公路交通網絡已基本形成，極大地方便了農民的交通出行，提高了農民的生產、生活水平。但潛江農村公路仍然表現出技術等級較低、單一水泥路占比高、養護資金投入低、養護水平較低等特點。

1.2 公路養護管理現狀

為加強農村公路養護，確保建設成果，“十一五”期間潛江市政府出臺了 《潛江市農村公路養護管理辦法》，對農村公路采取 “專群結合、委托養護”模式，一般日常養護由鎮村組織群眾養護，路面的養護按照市場化運作方式，以合同方式委托市交通部門所屬的農村公路養護中心實行專業化養護。按照分級管理原則，潛江市制定了一系列行之有效的支持農村公路發展的政策和措施，建立了 “縣道市管、鄉道鎮管、村道村管”的管養體系，形成了長效管理機制，為農村公路養護提供了有力的政策保障。隨著農村公路的快速發展，潛江市農村公路養護規模持續擴大，從2006年的43條248 km，增加到2013年的623條1408 km，其中，縣道44條321.2 km，鄉道186條665.6 km，村道393條421.2 km；柏油路482.9 km，水泥路925.1 km。

1.3 公路養護資金現狀

目前，潛江市農村公路養護資金主要包括省補資金和市級養護資金，其中省補資金根據 《農村公路管理養護體制改革方案》（國辦發 ［2005］49號文件）確定的最低養護標準補，縣道每年不少于7000元／km，鄉道每年不少于3500元／km，村道每年不少于1000元／km。市級養護資金由3項組成:一是市財政年度預算資金，每年不低于1000元／km，約150萬元；二是各區、鎮、辦事處按年度財政轉移支付民辦交通費的80%自籌資金，約139萬元；三是管理區以鎮、辦事處每千米當年平均籌資額為基數，按境內鄉道和村道里程籌資，約50萬元。“十一五”以來，潛江市農村公路管養累計資金來源共計4588.9萬元，實際養護投入資金5236.9萬元，超額投入資金684萬元。由于公路養護實行分散管理，目前農村公路養護技術總體來說水平比較低，養護程度大多限于日常路面、路貌的中小型保養。

2 潛江市農村公路建設養護管理存在的問題

2.1 農村公路建設計劃嚴重不足

湖北省轄區面積185900 km2，通村公路規模5000 km，按照湖北省交通運輸廳 “十二五”計劃切塊的分配原則，安排潛江市每年農村公路計劃約52 km。這遠遠不能滿足潛江農村公路建設的需要，按照潛江市農村經濟發展的實際需要，潛江市每年的建設需求至少在200 km以上。農村群眾對修建通村公路的迫切需要與農村公路計劃緊縮的矛盾已成為潛江市面臨的重要民生工作矛盾。“十一五”期間，國家交通部和交通廳對公路 “村村通”定義為農村公路通達至村委會，即實現了村村通。按此定義，在農村公路建設中，一般村委會在哪里，公路就通到哪里。而大部分村內的路和村內其他自然村的路卻并沒有通達，很多實現了 “村村通”的村，通到村里的某一處時路就斷頭了，車輛仍然不能順利通達。近兩年來，受政策影響，農村群眾對公路計劃的需求越來越迫切。按現有政策條件，潛江市按切塊分配原則，通村公路計劃為52 km，而各區、鎮、辦事處實際建設里程已超過180 km。為此，在公路項目建成后，各區、鎮、辦事處都對政府和交通部門提出了給予建設補助的要求。

2.2 農村公路維修養護任務重

潛江市是較早實現村村通公路的縣市，這既體現了潛江市政府對農村公路重視，也讓農村村民較早享受到了農村公路的好處。但同時也出現了農村公路使用年限較長、超期服役情況嚴重的問題。目前，潛江市交通部門合同管養的農村公路有482.9 km為油路，占管養總里程的34.5%，均建于2004年前后，由于農村公路的設計標準較低，其設計使用年限一般為6～8 a，大部分油路已達到或超出其使用年限，路況水平較低，有些路段甚至已降級為碎石路面，增加了養護難度，同時增加了養護的投入。近幾年來，隨著漢宜鐵路建設、大規模的水利建設、農田整改、江漢油田采油作業等項目的實施，農村公路幾乎成了建設物資運輸的主要通道，車流量不斷增加，而且超重超載大噸位運輸車輛荷載的重復作用，致使69.6 km農村公路路面已被破壞，日常的小修保養已不能消除公路病害、改善路況，嚴重影響了農村公路路況水平和通行能力。

2.3 農村公路管養資金缺口較大

潛江市農村公路養護里程逐年遞增，從最初的248 km遞增到現在的1408 km。由于領導不重視農村公路養護，認為養護只是財力、人力、物力上的浪費［1］。因此，公路養護經費嚴重不足，造成養護實際投入資金均大于年度撥付。以2012年為例，養護撥付資金為761.7萬元，實際投入資金1024.9萬元，缺口263.2萬元。即便如此，農村公路整體路況水平下降的趨勢并未得到根本的轉變和扼制。2014年，潛江市交通部門計劃養護農村公路1550 km，約需養護資金1250萬元，除省市補資金外，缺口262萬元，亟需增加市級養護資金額度。加之，養護隊伍不穩定，養護人員的文化、技術業務素質偏低，建成通車通暢工程基本缺乏失養狀態，大大降低了公路使用壽命［2］。

3 進一步加強潛江市農村公路養護管理的建議

3.1 加大養護宣傳力度，提高社會各界的認識水平

大力做好農村公路養護管理的宣教工作，引導地方各級政府領導樹立科學的發展觀和政績觀。堅持以保障公路完好暢通為基本出發點，牢固樹立建設是發展，養護管理也是發展的思想，把公路養護管理工作推向一個新的發展階段，真正做到建管養并重。切實加強落實政府部門領導班子在農村公路養護方面的年度考核工作，提高各級政府部門領導對農村公路養護工作的重視程度。加大路政執法宣傳力度，提高群眾懂法、守法的護路意識。通過向群眾面對面地解難釋疑，使他們明白農村公路養護工作關系到自身利益，認識到保護公路自己有責，增強他們的護路意識。充分調動沿線鄉村百姓的積極性，變被動的 “要我養路護路”為主動的 “我要養路護路”，形成部門與群眾齊力共管的養護局面。

3.2 理順養護管理體制，實行管養分離

地方各級人民政府要深入貫徹執行 《潛江市農村公路養護管理辦法》，切實將農村公路的管理納入工作績效考核范疇，理順關系、明確責任、跟蹤督導、保證實效。要進一步健全管養機制，將公路管養工作納入重要議事日程，將群眾反映的熱點作為公路管養的起點，將群眾反映的難點作為公路管養的重點，制定貼近實際、便于實施的管養措施。交通部門要扶持農村公路養護專業機構發展，按照 “經營企業化、作業機械化、員工專業化、工藝流程標準化、績效貨幣化”的管理模式，由被動養護向主動養護、由傳統養護向現代養護方式過渡，最大限度地延長農村公路的使用壽命，有效地解決農村公路管養不到位的問題。

3.3 建立長效穩定的養護管理資金籌措渠道

建立一個長期有效的農村公路養護資金保障政策，才是保證農村公路穩定發展的關鍵。養護資金必須相對穩定，否則，農村公路的養護不會有實質性的改變，養護質量得不到保。農村公路的特點和性質決定了農村公路的投資要堅持政府投資為主，其他投資為輔的原則，即體現出政府的公共服務責任，也體現政府是農村公路的責任主體。農村公路的性質決定它是一種典型的公共物品，不存在收費的可能。由于農村公路的免費性質，引進投資商融資的方式行不通，全靠中央政府和地方政府的財力承擔全部資金在短期內也不可行。由于政府的財力與農村公路的建養投資需求存在一個客觀的缺口，所以必須通過拓寬籌融資渠道來解決養護資金缺乏的問題。

按照 “地方自籌、省市補助”的原則，各級人民政府和村級組織都應積極組織籌措資金，建立多渠道的由財政投入、轉移支付資金投入和其他資金共同組成的農村公路養護管理資金籌措機制，建立健全養護資金的保障體系，保證農村公路的正常養護。首先是加大中央和地方政府對農村公路的扶持力度，各級政府應從農業稅收入、燃油稅收入或其他財政收入中提取部分資金成立農村公路管、養專項基金，并以此為基礎發行農村路管、養特種公債以彌補農村公路管、養資金缺口［3］；其次是按照 “誰受益誰負擔”的原則，由受益企業出資養護；再次是采取多種融資方式籌措公路養護資金。村民采取 “一事一議”的辦法籌集一點或以義務投工投勞的形式抵一點，銀行貸一點，再鼓勵社會和個人捐一點等多渠道融資方式；另外，還可以通過市場化運作籌集農村公路養護資金，挖掘農村公路的潛在價值，擴大養護資金來源。

3.4 規范農村公路建設管理，提高工程質量

養護的核心是提高公路路況的質量，保證公路的通達能力。經過多年的建設，公路管理正日趨規范。但在某些方面仍存在薄弱環節，為此必須嚴把市場準入、施工監理和竣工驗收關口，不斷總結經驗，完善制度，促使公路建設管理水平再上新臺階，確保農村公路的建設質量，為日后養護管理打好基礎。一要真正建立規范的公路建設市場；二要不斷優化設計，服從潛江市的總體規劃和合理布局，結合農村車輛類型及發展速度和公路使用的特點，確定不同的路面結構和公路等級；三是建立質量保障體系，確保工程質量，即:堅持項目業主法人制、社會公開招投標制、工程監理制、工程質量責任追究制，建立 “交通行業指導，社會質量監理，村民代表監督，施工單位自檢”的質量保障體系，確保公路建設質量；四要確定合理工期和合理價格，不能盲目壓價，并嚴格按照規范組織施工和驗收。總之，對待農村公路建設要足夠重視，確保工程質量，努力將這項 “民心工程”建成農村群眾的 “放心工程”。

［1］張超，閆洪文.創新農村公路管養模式 ［J］.中國公路，2012，（11）:55.

［2］楊昆.農村公路工程質量控制現狀與對策 ［J］.黑龍江交通科技，2013，（10）:171.

［3］葉香春，李春梅.農村公路管養資金保障問題探討 ［J］.交通財會，2013，（10）:20.