社會公益審計創新模式研究

（山東行政學院 山東濟南250014）

一、我國社會公益的現狀及存在的問題

（一）社會公益的現狀

社會公益，即是社會公眾共同享有的利益。社會公益事業利國利民，社會各界都應當積極參與。近年來，在黨和政府的大力倡導和支持下，我國的社會公益事業在組織機構、人員數量、救助范圍和捐助款物等方面，都得到了突飛猛進的發展。據有關資料統計，截至2012年底，全國的社會公益組織數量已經超過了49.2萬個，其中，社會團體26.8萬個，民辦非企業單位22.1萬個，基金會2 961個。2013年5月31日前，國內共有基金會3 158家，其中非公募基金會1 811家，公募基金會1 347家。在收入方面，以基金會為例，2010年全國基金會的收入總額為183.97億元，2011年達到了447.11億元。在公益支出方面，2010年全國基金會的公益支出176億元，2011年達到256億元。在開展的公益項目方面，主要包括扶貧濟困、社會福利、救災、教育、醫療、環保等領域，受益對象主要是貧困戶、殘疾人、失學兒童、疾病患者等群體。我國的社會公益事業方興未艾，發展前景光明。

（二）社會公益存在的問題

1.從事社會公益事業的人員數量不多，組織規模較小。從我國社會公益發展的現狀來看，雖然公益組織數量不斷增加，但從業人員數量相對較少，組織規模較小，與我國需救助對象的范圍、數量相比還有很大差距，與發達國家相比更是相距甚遠。

2.社會公益組織信息披露不透明、不充分。《2012年度中國慈善透明報告》顯示，在500家公益慈善組織監測樣本中，年度透明指數在60分以上的組織有102家，占比20.4%；及格線以下的有398家，占比79.6%。說明我國慈善行業整體透明度不及格，其原因是慈善組織信息披露不透明、不充分，公眾對慈善組織知之甚少。

3.社會公益組織監管不到位，公信力不高。2011年“郭美美事件”的發生，使中國紅十字會的信譽受到社會的廣泛質疑，這從一個側面說明，一些公益組織不到位的監督管理致使其行業公信力降低，在社會上的信譽度和形象大打折扣，值得社會公益組織深思和反省。

二、社會公益審計的現狀及存在問題

（一）社會公益審計的現狀

我國的公益審計起步較晚，目前尚處于初始發展階段。在法律法規方面，1996年審計署頒布了《審計機關對社會捐贈資金審計實施辦法》，旨在規范社會捐贈資金的審計監督；2004年實施的《基金會管理條例》中明確規定，每年要向登記管理機關報送上一年度工作報告（包括財務會計報告和注冊會計師審計報告）；2006年新修訂的 《審計法》規定：審計機關對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關基金、資金的財務收支，進行審計監督。在公益審計實務操作層面，真正比較正式、規范且具有一定影響的是2008年汶川地震后對捐助款物所進行的全過程跟蹤審計。此后，社會公益審計在對象、范圍以及深度和力度等方面，都逐步得到發展和擴大。

（二）社會公益審計存在的問題

1.對社會公益審計的重視程度不夠。從總體上來講，我國的公益審計工作并不十分理想，原因之一是社會各方面對公益審計的重視程度不夠。一些捐助人覺得，捐出款物是為了愛心，對公益審計并不關心；一些公益機構及其從業人員認為，所得捐助款物任其支配，其他人無權干涉；一些審計人員認為，公益審計并不重要，沒有必要在這方面下大力氣。

2.社會公益審計的法規體系不完善。長期以來，我國只有零散的規章、制度針對公益組織的財務狀況審計。雖然1996年后相繼出臺了一些法律、法規與規章制度，但從目前來看，我國現有的公益審計規章和制度與蓬勃發展的社會公益事業并不匹配，與國外的公益審計法規體系相比，更是有很大差距。

3.社會公益審計的內容、方法、管理方式等比較落后。從公益審計的內容上看，以往審計重點主要集中在投資額大、社會比較關注、資金較為集中的重點資金和項目上，而對資金額相對較小、使用較為分散、涉及特定地區或特殊人群的社會撫養費、扶貧資金等的關注不夠；從公益審計的方法上看，以往主要采用事后審計的方法，很少采用全程跟蹤審計的方法；從公益審計的管理模式上看，以往主要是以政府為主導的公益審計，社會其他各方真正能夠有效參與公益監督的機會很少。因此，這幾個方面都有待進一步創新。

三、社會公益審計創新模式

（一）創新公益審計理念

1.要樹立以“免疫系統”理論為指導公益審計的理念。審計具有“免疫系統”的功能，包括免疫防御功能、免疫監視功能和免疫調節功能。在公益審計中，首先應發揮審計的免疫防御功能，即通過審計使社會公益組織免于被內外部環境或個人干擾、侵蝕或損害；其次應發揮審計的免疫監視功能，即通過審計對社會公益組織存在的問題進行研判和分析，為其提出糾正措施、意見或建議；最后應發揮審計的免疫調節功能，即通過審計使社會公益組織能夠及時識別、清除體內的危害成分，并加以適當調節和修復，以確保公益組織各項工作能夠正常、健康運轉。

2.要樹立“監督是手段、服務是目的”的公益審計理念。毫無疑問，審計的基本職能是監督。但監督只是手段，服務才是其根本目的。在公益審計中，一方面要充分發揮審計監督的職能，對社會公益組織各項活動及其收支狀況進行審計監督，檢查其履行公益責任及經濟責任的情況，督促其遵紀守法，查錯糾弊，改善管理；另一方面要特別注重審計的服務意識，以服務政府、服務社會、服務公益組織為目的，堅持以人為本，努力做好公益事業的守護神和堅強后盾。

（二）創新公益審計制度

1.建立健全公益組織管理的規章制度。近年來，社會公益組織之所以出現許多問題，很重要的原因就是沒有健全的規章制度來約束。原有（《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》中的部分條款，已不能適應新形勢下公益發展的需要，應及時修訂和完善。各級地方政府也應結合本地情況，積極制定和出臺具有地方特色的公益政策和規定。

2.建立健全公益審計方面的規章制度。2011年12月26日，財政部、民政部聯合發布了《關于進一步加強和完善基金會注冊會計師審計制度的通知》，為注冊會計師開展公益審計提供了法律依據。2012年11月30日，中注協印發了《基金會財務報表審計指引》，指導注冊會計師開展公益審計工作。但是，隨著社會公益事業不斷發展，出現了許多新形式、新情況、新問題，如微公益審計、網絡公益審計、跨國公益審計等，為此，公益審計規章制度也應與時俱進。

（三）創新公益審計內容

1.審查公益組織內部各項制度的健全性、合理性和有效性。制度是規范行為、約束行為的保證。要注重審查公益組織內部各項管理制度及內部控制制度的健全性、合理性和有效性，找出其管理盲點和薄弱環節，提出改進措施和建議，做到有章可循，有據可依。

2.審查公益資助計劃的可行性以及項目預算的執行和決算情況。各項公益活動項目都應該是在有計劃、有方案、有預算的前提下開展的。因此，要注重審查公益項目計劃的可行性，項目預算的合理性，要將預算和決算相對照，檢查預算的執行情況是否與決算相符，并評價項目的實施效果。

3.審查捐助款物收支的真實性和合法性。公益組織的主要活動是對捐助款物進行收支及管理。要注重審查捐助款物的來源是否合法，收到的款物是否及時登記并妥善保管，款物的發放是否及時到位，賬務處理是否合法、合規，捐助款物有無貪污、截留、挪用、冒領等現象。

4.審查公益資金的經濟效益性和社會效益性。社會公益的目的是扶危濟困、造福社會，公益活動注重的不是過程而是效果。因此，不僅要審查公益組織在資金分配、使用上的效益性，更要注重審查公益項目在社會上取得哪些影響和成效，為人民群眾生活質量的提高和社會的和諧穩定所做的貢獻。

5.審查公益組織信息披露的公開性和透明度。信息披露是公益組織提高行業公信力的重要舉措。因此，要注重審查公益組織是否按規定及時披露有關資料和信息，是否做到資料完整，信息可靠。

（四）創新公益審計方法

1.采用事后審計與全程跟蹤審計相結合的方法。正常情況下，審計部門對公益組織一個會計年度后或某項公益活動后進行審計，以審查各項捐助款物的收支是否合法、合規等。對于一些特殊的公益活動，審計部門應當進行全程跟蹤審計，即從接收捐助款物開始至公益項目結束，審計人員都要全程參與，同步監督。

2.采用全面審計與抽查審計相結合的方法。為對公益組織進行監督，審計部門應定期對其進行全面審計，以審查公益組織能否始終做到財務收支和公益活動的真實性、合法性。但是，由于公益組織事務繁雜，審計力量有限，因此，審計部門可視情況，采取抽查審計的方法，測試、評價公益組織的運作情況。

3.采用日常財務收支審計與公益效益審計相結合的方法。《審計法》第24條規定：審計機關對政府部門管理的和社會團體受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金及其他有關基金、資金的財務收支，進行審計監督。在此基礎上，審計人員還應開展公益效益審計，即重點審查社會公益組織是否在追求經濟效益的同時，最大限度地確保社會效益，是否真正實現了社會公益的根本宗旨和最終目的。

4.采用公益活動審計與經濟責任審計相結合的方法。審計人員在開展公益活動審計的同時，還應加強對政府相關部門及公益組織負責人的經濟責任審計，要把對相關領導干部的監督納入公益審計的范疇，一旦發現領導干部借公益之名搞違法違紀行為，應及時提請有關部門進行問責和查處。

5.采用審計監督與社會監督相結合的方法。在當今社會，社會公眾對公益的選擇權、知情權和監督權的關注日益彰顯。除審計監督外，行政監督（如民政部門、財政部門、稅務部門）、公眾監督、輿論媒體監督也廣泛參與，形成了公益事業的全方位監督網絡。審計部門要會同各方面、各部門相互配合，形成合力，充分利用各方信息來提高和增強公益審計的水平和質量。

（五）創新公益審計管理方式

1.調整和完善公益組織的年報披露制度。每年第一季度，各審計機構和組織忙于主營業務審計，沒有更多時間和精力用于公益年報審計。為進一步強化對公益組織的審計監督，可適當調整現有的年報披露時間。

2.強化公益審計公告制度。發布審計公告是審計機關和審計機構法定的義務。審計公告必須做到全面、透徹、詳實、準確，除涉及國家安全和商業機密內容外，都應當如實地向社會公布。公益審計公告除定期向社會公布外，遇重大問題或社會公眾普遍關注的熱點問題，應隨時公告。

3.整合社會資源，實現社會公益“官民共治”。社會公益的特點是社會性、公共性和志愿性。長期以來，我國的公益事業一直是政府主導、民間組織自治。隨著社會進步和人們公益意識的提高，社會公益應逐步“去行政化”，逐步放松對公益組織的控制與管束，增強公益組織的自治能力，廣泛調動全社會參與公益、支持公益的積極性和主動性，依靠審計監督、社會監督、公民監督來實現社會公益“官民共治”。