政府投資項目代建制應用研究——以上海嘉定新城為例

王新南

（上海國際汽車城（集團）有限公司，上海市 201805）

0 引言

代建制是20世紀70年代公共管理領域開始關注公共政策執行以來，逐漸發展形成的一種項目管理模式。它是社會公共管理部門在市場化的條件下，將建設項目委托給具有專業資質和技術管理能力的法人單位，承擔項目全過程管理工作的項目建設方式。我國政府于2004年7月25日頒布了《關于投資體制改革的決定》，強調要加強政府投資項目管理，改進建設實施方式，提出對非經營性政府投資項目推行“代建制”。推行代建制是一種制度創新，它可以從制度上改變“投、建、管、用”四位一體的傳統項目管理模式，克服政府各個部門管理項目的非專業化、低效率、低質量、高投入、易誘發權力尋租滋生腐敗等一系列弊端，實現項目建設的專業化和市場化管理，有效控制投資，保證工程質量和工期，也有利于從體制上鏟除滋生腐敗的土壤。但是，代建制仍然處于實踐階段，在投資領域尚未全面推開，國內目前對代建制仍然缺乏系統的研究與實踐，在實施中還存在不少問題，在理論上還有許多需要探討的領域，尤其是理論研究與實踐結合，如何使代建制充分發揮作用是當前急需解決的。本文以發達國家先進的項目管理方式為借鑒，并以嘉定新城代建制試點的效果為例證，說明代建制在我國推廣的必要性、存在問題和解決問題的建議。

1 相關研究綜述

從專業化的角度來講，建設工程項目管理在國際上并沒有代建制這個概念。國外通常設立政府專門機構組織實施政府投資項目建設管理。美國通常把工程項目建設分成兩大行業，一個是施工行業，另一個是建筑與工程服務行業，即除施工以外的所有其他環節[6]。在國外，為配合政府機構建筑與工程服務外包需要，工程咨詢行業除了提供傳統的規劃、勘探、設計等技術服務外，還提供建設管理（Construction Management，簡稱CM）服務。政府機構對CM服務的采購方式，可以是單純的由咨詢公司提供人員補充政府機構管理人員的不足，即“人員”建設管理（“Agency”CM）或通過建筑與工程服務外包合同方式與咨詢公司簽訂合同，即“風險”建設管理（At-Risk CM）[1]。美、德、日、新和我國香港地區等都將實施政府投資工程作為政府的一項重要職能。幾乎都有實施政府投資工程的若干個專門政府機構或政府授權機構，來直接組織政府投資工程建設。對于政府投資工程，一般都根據其專業性質分別由不同的政府專業機構進行嚴格的管理，即由政府專業機構行使業主的職能，對政府投資工程的實施進行全過程的集中管理，建設完成后，再交付使用單位使用。但這樣的主管機構在政府投資工程的實施中，只有業主的職能，不具有政府的管理職能，其工程的運作依然要遵循一般工程的運作模式。政府對投資項目的管理相對集中統一，使用部門只提出使用需求和參與竣工驗收等，不參與項目建設。負責政府投資項目建設管理的專門機構擁有龐大的建設管理隊伍，雇員數量多。專門機構職能完備，能夠承擔建設、運行和維護等管理工作，同時可勝任可研、規劃設計、監理和合同管理等工作。這種方式具有的優勢在于通過對政府投資的非經營性工程專設機構行使政府投資業主職能，由第三方實施專業化管理，負責政府投資工程建設實施，實現了投、建、管、用分離，解決了政府投資工程管理中存在的“一次性業主”和“同位一體”的問題。

目前各地方對于代建制的含義、代建人的權利、代建人工作內容和代建制項目組織結構基本上進行了統一規定。對代建制中代建人招標文件、代建管理合同等特殊法律文件也有了較深入的研究，并涉及了目前代建制實施中的若干問題，包括代建人的法律地位，代建制管理過程中遇到的風險，實施代建項目可能遇到代建單位管理不到位的情況等等。

而國內學者主要圍繞代建制模式的特點[2]、代建制與項目管理的比較[3]以及代建制在實際中的應用[4]進行了較多的分析和探討。但是無論在理論的層面上，還是在經驗的層面上，目前各有關方面對代建制仍然沒有達成共識，不少代建單位對自身的定位及改革方向也感到茫然。因此，進行代建制的進一步研究、推進代建制的完善和發展已經成為我國政府投資領域的重要議題。雖然代建制的實行在相關地區都取得了一定程度的成功，但由于這是一個新的探索，缺乏足夠成熟的理論依據和實踐經驗，因此在理論和實踐上都還存在一些問題。

2 代建制與傳統項目管理模式比較分析

2.1 代建制的運行機制

根據《國務院關于投資體制改革的決定》，代建制是指政府通過招標的方式，選擇專業化的項目管理單位（簡稱代建單位），負責非經營性政府投資項目的投資管理和建設組織實施工作，項目完成后交付給使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。“代建制”中的建設單位（業主）、代建人和使用單位三方通過簽訂代建合同，依法明確各自的責權利，規范各自的行為，項目建設按照招投標制、合同制、監理制予以實施，充分體現“公開、公正、公平”的原則。

代建制適用項目范圍為政府投資的非經營性項目，政府為了限制、隔離行政權力與項目管理的聯系，落實責任承擔主體，引人代建的市場方式予以解決。代建管理是政府業主將自己投資建設的項目以委托的（一般均有書面的委托合同）方式，通過支付相關費用把項目管理職能轉交由受委托的代建企業行使，并以自愿的方式令其承擔相應的責任，這是以責任轉嫁的市場方式提高政府投資項目實施的質量和效率。

代建企業的選擇主要是用市場競爭方式，通常是通過招投標的方式予以確定。在市場上存在眾多的符合相應資質條件要求的代建企業的情況下，政府作為項目業主和委托人應當采用競爭締約的方式選任合格的代建人，一般是以招標的方式確定。代建實施的法律機制是特殊的委托合同。代建企業的管理權限來源于政府業主的委托，代建企業可以依據合同獲取代建費用并應當對代建項目的風險承擔相應責任。

2.2 代建制與傳統的工程項目管理模式的比較

傳統的工程項目管理模式是由投資人或使用人作為項目法人（業主），項目法人負責組織整個項目的建設工作，包括委托專業咨詢公司進行項目前期的可行性研究和各項項目審批工作，項目評估通過后業主組織招投標選擇設計、勘察單位，組織設計文件編制，通過招投標選擇總承包單位、監理單位，業主與總承包單位簽訂工程施工合同，與監理單位簽訂監理合同。有關工程分包和設備、材料采購，一般由總承包商與分包商和供應商簽訂合同并組織實施，業主單位指派業主代表與咨詢方負責項目管理工作，監理單位負責項目實施階段的質量、進度、安全和成本控制等工作。

代建制與傳統項目管理模式的比較的最大差別是在于，代建制模式中業主單位不負責具體的項目管理工作，業主的權利進行了重新分配。在代建制模式中，通過委托方、使用方、代建單位三方之間的市場合約關系，傳統的業主職責被進行了重新分解和分配。委托方作為出資人，行使出資、代建單位選擇、重大問題決策職責，使用單位作為項目的未來所有權人，主要行使提出項目使用功能，協助和監督的職責，代建單位則要負責項目的報批，項目建設的組織工作，負責投資、工期、質量的控制，成為實際意義上的建設期項目法人。

3 上海嘉定新城政府投資項目代建制存在問題分析

3.1 上海嘉定新城政府投資項目簡介

上海嘉定新城是上海市十二五規劃確定的上海重點建設和發展的郊區新城之一，規劃面積220 km2，其中中心區規劃面積17.23 km2。上海嘉定新城發展有限公司作為嘉定新城中心區開發建設的主體公司，嘉定區人民政府以文件的方式明確承擔嘉定新城中心區17.23 km2內功能性項目建設、市政基礎設施建設、綠化景觀建設和河道水系建設，其中市政道路項目達到85 km，生態景觀綠化工程293萬m2，約150萬m2教育、文化、行政等功能性項目，近20 km河道整治工程的代建工作，代建項目總投資達到232億元人民幣。在項目建設管理模式上有傳統的項目管理模式和待建模式，傳統項目管理模式主要是由上海嘉定新城發展有限公司作為項目法人立項和組織實施的市政和綠化項目，教育文化等功能性項目則是由政府部分作為立項主體和項目法人，上海嘉定新城發展有限公司受政府部門委托，實施項目代建制管理。

3.2 代建方在本項目中采取的部分管理措施

規范了招投標工作，確保招投標公開、公平、公正。針對建筑市場不規范的情況，在代建項目實施中規范招投標工作，完善了招投標的管理流程。在招標過程中，主要采取以下幾項措施，一是招標報名條件公開，不設置限制性條款；二是招標文件中合同專用條款全部細化，合同條件公開透明，達到中標即可簽訂合同的狀態，減少扯皮，放置施工但那位中標后鉆空子，杜絕存在腐敗空間；三是設定招標價格封頂價，防止哄抬中標價；四是對功能性項目中設備和重要材料在招標文件中明確2～3個品牌供投標單位選擇，防止以次充好和降低品質。

設立項目管理獎勵基金，建立激勵機制。在所有施工招投標中，根據項目投資額的大小，我們都設定項目管理獎勵基金為投標價的0.5%～1%，用于項目管理講理。新城公司制定講理辦法，規定綜合考評前30%拿全獎，中建40%拿一半獎勵，后30%不獎勵。設定獎金的發放一半以上必須用于項目管理人員的獎勵，項目管理人員中項目經理不少于50%。

推行設計單位總包模式，有效控制設計圖紙的質量。全面推行設計單位總包設計的模式，取得良好效果。所謂設計單位設計總包模式，是指整個項目的實際工作，包括建筑設計、結構、水、電、弱電、幕墻等各專業的設計工作內容，才去中標單位牽頭總包，負責自身設計以外，負責牽頭正合各專業設計單位的設計成果，提高設計的水平，減少不同專業之間的設計矛盾，降低工程造價。

加大科技投入，提高建設水平和科技含量。在新城代建的項目中，規定承擔設計任務的設計單位，設計費中包含3%的課題經費，用于研究項目中的新技術和新材料的應用，以及項目施工過程中重大科技攻關和施工技術難題，有利于提高項目的建設水平和科技含量。

3.3 代建制在嘉定新城政府投資項目管理中存在的問題分析

3.3.1 市場準入條件尚未形成共識

目前，全國各地的代建制推廣和應用對代建制單位的市場準入條件五花八門，實際上還沒有專門的機構對代建單位進行資質管理，代建單位的市場準入條件不規范，缺少資質管理。在一些地方和部門在有關代建單位資格條件的規定中，提出只需具備一項或多項建設相關業務資質(工程造價、監理、勘察設計、工程總承包等)即可，這種觀點沒有充分認識到代建項目是全過程的項目管理，具有某一資質并不等于能夠從事政府項目代建工作，從而沒法保證項目有效的實施，從而大多數政府投資管理部門更多的是選擇“自己人”代建政府投資項目。在上海嘉定新城代建制實踐中，上海市嘉定區人民政府對所有嘉定新城中心區范圍內的政府投資項目均由上海嘉定新城發展有限公司負責代建，政府投資項目的代建單位的選擇是唯一性的，既沒有市場準入條件，又不具備競爭性。

3.3.2 各方職責的界定不明確，代建服務費標準不合理

代建各方職責有待進步明確。代建制作為一種項目管理新模式，業主方需要代建服務，也使用代建服務，但在代建服務期間，卻不愿授予代建單位真正的權利。一些業主單位為了部門利益，對一些屬于代建單位應做的工作進行干預，這在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動性。從上海嘉定新城政府投資項目代建制應用實踐的情況看，使用單位和代建單位的職責分工不明確，合同約定不能完全約定所有管理細節，導致使用單位與代建單位矛盾較多、爭執較多。主要原因是由于職責界定不清，業主單位認為代建單位是業主聘用的打工者，在項目管理過程中業主單位提出的要求代建單位應該無條件執行；而代建單位則認為他是政府確定的政府投資項目的專業管理者，不僅是為使用單位服務，還要在政府批準的工程概算中執行工程管理工作，按照建筑法律法規做好項目管理，不是簡單的打工者；政府投資主管部門則認為按照工程可行性研究批復并實施監督，不允許隨便改變項目功能和增加工作內容；施工單位則夾在使用單位和代建單位之間，既不能不聽使用單位的，也不能不聽代建單位的，當使用單位與代建單位產生分歧與矛盾的時候，感到無所適從、左右為難，從而影響項目施工，甚至有的施工單位借機鉆空子謀取不當利益。

代建服務費標準偏低。代建服務費用國家財政部有統一的規定，但是總體上費用偏低，目前嘉定新城政府投資項目代建費統一按照總投資建安造價的1.5%的費率收取代建管理費。

3.3.3 代建制激勵與約束機制不健全

工程項目管理的核心內容是對工程進度、成本和工程質量進行管理，做好這方面的管理控制，需要建立相應的激勵機制與約束機制。在上海嘉定新城政府投資項目代建過程中，部分代建合同沒有約定獎勵的機制，即使有些代建合同約定有一定的獎勵規定，但在實際操作中代建單位不可能執行合同約定的獎勵和懲罰條款。從上海嘉定新城政府投資項目代建制實際管理的情況來看，即使是政府選擇自己信任的下屬國有企業作為代建人，既缺乏代建激勵機制，也沒有建立約束機制，對投資控制不嚴，造成超投資現象發生。

3.3.4 代建制各方參與管理人員素質需提高

代建制的核心是代建單位是接受建設單位的委托，實施項目管理的過程。但是，在上海嘉定新城政府投資項目代建制實際實施過程中，出現建設單位和代建單位的人員素質不高，從而影響項目的管理工作，主要體現在三個方面：一是建設單位對項目的功能的理解不深，委托書內容不完備，造成項目設計等前期工作反復較多，發生較大浪費；二是代建制建設單位對接代建單位的人員素質不高，甚至出現不懂專業知識的人員指揮項目建設，對圖紙功能審核不到位，實施過程設計變更較多；三是建設單位在項目管理建設過程中，干涉項目招投標、材料采購、設備采購等過程，造成代建單位工作受干擾。

4 政府投資項目代建制政策建議

4.1 建立健全地方性的代建制管理辦法

建立地方性政府投資項目代建制管理辦法。建議地方政府結合本地區政府投資項目的特點和地方實際情況，制定和出臺地方性的政府投資項目代建制管理辦法。地方性政府投資項目代建制管理辦法的制定，能夠在目前國家相關代建制法律法規缺位的情況下，可以明確本地區政府投資項目代建的范圍、代建人的選擇、代建合同的規范、代建各方的責權利、代建費的收取標準、代建工作機制和代建的激勵機制。上海嘉定新城在政府投資項目代建制的實踐，結合上海嘉定區的實際情況，制定嘉定區政府投資項目管理辦法，用于規范整個嘉定區的政府投資項目的代建制管理。

4.2 提高實施代建制的思想認識

代建制是政府投資項目建管分離的良好模式，雖然目前在國家層面沒有統一的規定和法律的明確，但是在全國各地都在試點和推行，需要政府部門和代建單位充分認識到政府投資項目實施代建的必要性，認識到是政府投資項目管理專業化、規范化、市場化的大勢所趨，也是發揮政府財政資金投入公共非營利項目的積極效應，控制政府投資項目投資的有效途徑。正是因為政府部門、使用單位和代建單位目前對代建制概念理解不同，建議政府在推行政府投資項目代建制管理的時候，要對代建制的重大意義、代建制實施過程中的責權利的界定、代建制項目決策機制、協調機制和管理機制等進行培訓，尤其是對項目產權關系與委托管理關系的認識，以統一思想認識，減少分歧，使政府投資項目代建制能夠順利實施。

4.3 建立市場準入制度

工程代建是一項綜合性很強的工作，代建單位的服務從項目批復立項開始介入，直至項目保修期結束，所涉及到的工作任務包括可行性研究、項目前期準備、設計管理、招標投標管理、施工階段管理及竣工驗收管理等所有方面，代建單位的管理人員不僅要具備工程經濟、工程技術（包括土建、設備、電氣、環保及不同項目類型的專業技術等）方面的專業知識，還要有一定的組織協調能力，能夠組織、協調工程建設有關各方共同完成工程建設任務，需要具有地方性的市場準入機制，即使是選擇“自己人”代建，也要建立市場準入機制，在多個“自己人”當中形成競爭性的選擇機制。

4.4 建立責權利對等的代建制管理機制

代建制實現了政府工程“投資、建設、管理、使用”職能的分離，但往往參與項目建設的各方的角色定位不清，代建制中參與各方的職責和基本運作框架不明確。因此，建立有效的約束和激勵機制是非常必要的。

在上海嘉定新城政府投資項目代建制實踐過程中，建議明確參建各方的職責、權利和義務，并建立與之相適應的激勵機制。在政府投資決策方面，要明確政府發展改革委員會在政府投資項目審批中的牽頭地位，既要核定項目功能，又要核定項目投資，更要關注項目建設完成以后發揮的經濟社會效益。在項目使用單位一方，需要政府明確使用單位在項目代建過程中的權利和義務，尤其是在項目管理過程的決策參與程度，不應過多干涉項目具體管理過程和管理內容。代建單位一方應該按照政府審批的項目功能和項目投資，按照相關的法律法規的規定，發揮專業管理的能力，組織項目建設工作。另外，還需要界定政府發展改革委員會對政府投資項目建設過程的工作協調和政府監督的作用。

4.5 政府加強代建工作協調與監督檢查

代建制的道德風險是由于委托人和代理人信息不對稱的情況下形成的，如何加強委托人與代建人信息溝通，建立雙方的互信機制，是降低代建制風險的有效方法。但是從政府管理部門來說，必須加強政府投資項目代建制工作協調和監督檢查。為了改善委托人與代建人之間這種信息不對稱的關系，首先要加強雙方之間的信息溝通，包括代建行為過程和代建結果的信息反饋。代建制信息溝通模式設計要實現委托人和代建單位之間的信息的充分傳遞，而又不影響代建單位行為的相對獨立。政府對項目管理工作的協調是加強信息溝通最有效、最直接的途徑，有利于解決委托人、使用人、代建人直接的矛盾與分歧。對于政府投資工程項目應本著全過程全方位監管、事前監管、提高監管效率和降低監管成本相結合的原則，將監管貫穿于項目建設的始終，從項目的前期準備階段開始，到設計、施工，直至竣工驗收，監管的對象不僅包括項目主管部門和參建各方，而且涉及項目建設的主客觀環境，還要遵循事前監管、事中監管和事后監管協調統一，以事前監管為主的原則，盡可能的減少損失。

5 結語

代建制管理實質是一種委托管理，即對非經營性政府投資項目由過去的“自建制”改為“代建制”；由非專業機構、非專業隊伍管理，改為由專業化的工程管理單位建設管理；由項目管理和建設缺乏明確的責任，改為有明確的責任人和明確的獎罰，因此它是適應現代工程建設的需要而產生的一種新型項目管理模式。本文主要是針對代建制在實踐過程中存在的問題進行分析，提出了建立和健全地方性管理法規、準入機制等方面的建議。

本文研究主要是從代建方的角度，結合嘉定新城實踐實際分析了代建制在政府投資項目當中的運行問題，未從代建制所有參與方的角度進行分析，以后可以進一步從參與各方博弈的角度、激勵的機制、項目目標管理等方面進行深入分析研究。

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[2]尹貽林,閻孝硯.政府投資項目管理模式研究[M].天津:南開大學出版社,2002.

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[4]顧曉鵬.“代建制”初析及其與項目管理之異同[J].建設監理,2005(4):26-28.

[5]陳繼松,帥長斌,李宗圣.高速公路項目代建制下的業主管控機制研究[A].2008年全國項目管理工程碩士教育論文集[C].2008.