我國礦業安全規制的對策
——以我國礦產資源的分類為視角

王雪

（云南師范大學 商學院，云南 昆明 650106）

我國礦業安全規制的對策
——以我國礦產資源的分類為視角

王雪

（云南師范大學 商學院，云南 昆明 650106）

在1996年礦產資源法修改時遺留的問題之一就是未對龐雜繁多的礦產資源進行分類管理，導致目前的《礦產資源法》形同簡單的“壓縮包”.本文認為，我國礦產資源要科學立法，可以礦產資源的分類規制為突破口，即在立法時以礦產資源的功能，將其分為戰略性礦產資源、重要礦產資源和普通礦產資源，明確對戰略礦產資源進行重點規制.

礦產資源；分類；戰略性礦產資源

每個時代的變革，都是在思考時代所需，并繼承前人成果的基礎上的理性思考.就我國礦業而言，近些年通過推動產業結構優化升級、加強外商直接投資的規制以及加強優勢礦產資源的出口規制等方式，旨在培養礦業企業的國際競爭力，規范進出口行為.然而，終究因立法系統性、科學性的嚴重缺乏而顯得雜亂無章.要根本改變這一現狀，必須確定立法主線-產業安全，尋找立法突破口，統領整個法律體系，使之持續化、系統化.筆者認為，在1996年礦產資源法修改時遺留的問題之一就是未對龐雜繁多的礦產資源進行分類管理，導致目前的《礦產資源法》形同簡單的“壓縮包”.現在我們必須順應這一發展所需，以礦產資源的分類規制為突破口，科學立法.

近幾年頻見諸報端的優勢礦產資源、戰略性礦產資源的說法，但在礦產資源法中卻找不到這些名詞，整部礦產資源法如同一個簡單的“文件壓縮包”，籠統地、宏觀地將所有礦產資源堆在一起.針對價值、特征完全不同的資源，運用相同的法律制度規制，必然造成理論上的困惑和實踐中的混亂.這是我國礦產資源法律制度以及政策失效的重要原因.

我國礦產資源種類繁多，目前已發現礦產171種，其中查明資源儲量的有159種.國土資源部礦產資源儲量司司長賈其海認為，按照重要性程度以及特點對礦產資源進行分類，才能科學規劃、合理利用，面對礦產資源缺乏的現狀，應該像重視糧食生產一樣重視礦產資源保護，要在國際大分工中調整我國礦產資源結構.

1 現有的分類不能滿足社會發展訴求

礦產資源的分類，反映出人類在一定歷史時期內認礦、找礦、采礦的生產實踐水平、科技發展水平和認識水平.目前主要有以下幾種分類：根據礦產的成因和形成條件，分為內生礦產、外生礦產和變質礦產；根據礦產的物質組成和結構特點，分為無機礦產和有機礦產；根據礦產的產出狀態，分為固體礦產、液體礦產和氣體礦產；根據礦產特性及其主要用途，分為能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產和水氣礦產.我國《礦產資源管理實施細則》也是這種分類.這些分類多是從自然科學的角度出發的，本無可厚非，但隨著經濟的發展以及近幾年礦產資源的國際形勢，礦產資源的合理開發、有效利用、產業安全等問題成為社會發展的訴求，這些技術上的分類存在明顯的局限性，礦產資源法應當從社會科學的角度，從礦產資源對社會的影響程度上對礦產資源進行更深入的考察.

2 現實選擇：尋求新分類

既然現有分類多從自然科學的角度，那么法律制度就應當按照法律的普適性要求，在現在的基礎上從功能主義的角度分類,真正達到有效利用、充分保護礦產資源的目的.對此，筆者按照礦產資源的緊急程度和價值對礦產資源進行如下分類，詳見圖1.

圖1 礦產資源分類

從圖1可以看出，政府應當對戰略性礦產資源加強規制,至于非戰略性礦產資源,主要由市場調控.具體來說，包括以下幾方面內容：

首先，戰略性礦產資源的含義.

西方一些國家紛紛根據自己的國情,將對國家安全與發展起決定性作用的礦產界定為戰略礦產,并為此制定了專門的保護與儲備法規.美國原礦業局對戰略礦產資源的定義是:“國防所必須的、戰爭期間全部或部分依賴國外供給并需要嚴格控制其儲存和分配的礦產”.①

縱觀我國對于戰略礦產資源的研究，學者們都認為戰略礦產資源屬于生產所必須的礦產，這是共同點，區別在于有些學者認為戰略礦產資源只是指我國優勢礦產資源，還有學者認為我國戰略礦產資源只是指短缺類礦產資源，但大多數學者都認為優勢類和短缺類以及具有某些特定功能的礦產都屬于我國戰略礦產資源.比如，齊亞彬認為，戰略礦產的基本特征是：國防和經濟建設必需；戰爭期間依賴進口；國內豐富或短缺②.陳毓川認為，確定戰略性礦產資源的原則及礦種目前階段應該是：國內短缺的、為國民經濟建設與發展所需的、進口超過國內30%以上的礦產；涉及國防安全的礦產資源；可影響國際市場、國內處于優勢的礦產③.

其次，戰略性礦產資源的范圍.

筆者認為，戰略礦產資源應當包括優勢礦產資源、劣勢礦產資源以及具有特定功能的礦產三類.

所謂優勢礦產資源，是指國防和經濟建設必需的、國內豐富、資源的控制權由本國掌握的礦產.如中東地區的石油，南非的金礦、金剛石礦，澳大利亞的富鐵礦，智利的銅礦及我國的鎢、錫、鉬、稀土礦等即優勢礦產資源④.

而劣勢礦產資源就是國防和經濟建設必需的、國內供應無法滿足需求并且國外供應脆弱、達到了急缺危險點的礦產.我國的石油對外依存度很高，是我國典型的劣勢礦產資源.還有鐵礦石、銅等都是我國的劣勢礦產資源.并且劣勢礦產資源這個概念應當是開放的，動態的，比如，對于煤，由于儲量豐富，表面上是優勢礦產資源，但由于我國已開始進入大量進口的階段（2009和2010年連續年凈進口超過1億噸），當然已很難作為優勢礦產對待.

具有特定功能的礦產主要指金、銀.從歷史上的金本位，到現實中的黃金、白銀本身就是財富的象征看，國家對黃金的重視的原因并不是從優、劣角度的考慮，它對于每個國家都具有特定的功能，比如支付功能、商品功能（比如金銀類手飾等）以及資產功能.具體分類詳見表1.

表1 戰略礦產資源分類

本文主張將戰略礦產資源分為優勢礦產和劣勢礦產等三類，主要基于以下目的：對于劣勢戰略礦產資源,保障其供應的安全；對于優勢戰略礦產資源,要保持優勢地位,增強話語權，并充分利用優勢地位作為某些劣勢礦產資源的談判砝碼，以保證劣勢礦產資源的供應安全.可見，對戰略性礦產資源的保護趨勢上都是加強規制，但由于目的不同，采取的方法也應當有所區別.

3 分類具有可行性

除了事實上我國從1991年就已經重點關注優勢礦產資源之外，我國礦產資源立法中，慣用的分級分權原則一直是按照礦產資源的價值以及重要性對其進行分類.比如，在《礦產資源法》關于頒發礦業許可證的規定、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院令[240]號）“附件”關于國務院地質主管部門審批發證的礦種目錄、《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令[241]號）關于頒發采礦許可證的權限劃分、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》（國務院令[242]號）關于探礦權、采礦權轉讓審批權的劃分，這些分級分權原則的共同點就是明確規定：對“保護性開采的特定礦種”以及“對國民經濟具有重要價值的礦產資源”統一由國務院管理.那么哪些屬于“保護性開采的特定礦種”，哪些又屬于“對國民經濟具有重要價值的礦產資源”，與所謂的優勢礦產資源與劣勢礦產資源的范圍相比，幾乎如出一轍.另外，我國國土資源部在《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發[12]號）中，為了進一步規范礦業權出讓管理，就招標、拍賣掛牌管理有關的通知，出臺了《礦產勘查開采分類目錄》，直接簡稱為第一類、第二類、第三類.盡管這個通知主要是規范礦業權出讓這個市場行為的，明確規定第一類礦產可按申請在先方式出讓探礦權，第二類可按招標拍賣掛牌出讓探礦權，第三類可按招標拍賣掛牌出讓采礦權.但可以發現，對于戰略性礦產資源都屬于第一類，可按申請在先方式出讓探礦權，不一定經過招標拍賣等市場行為出讓.這種分類為我國礦產資源分類管理奠定了基礎.

對于礦產資源分類，國際上也有經驗借鑒.針對不同的礦產資源，一些國家采取分類管理制度.美國將礦產資源分為陸上礦產和水域礦產兩大類分別管理，印度將礦產分為兩類，即次要礦產和主要礦產，印度尼西亞的分類管理制度，主要分為戰略礦產、重要礦產及一般礦產.

總之，在我國，按照礦產資源的價值和重要程度進行分類管理存在堅實的基礎，在堅實基礎上明確分類，符合我國現實，也符合效率和成本原則.分類管理有助于對癥下藥，分類管理還有助于我國分級、分權原則的進一步落實.

注 釋：

①齊亞彬.中國礦產資源儲備問題研究[J].資源·產業，2002 (6)：53-54.

②陳毓川.建立我國戰略性礦產資源儲備制度和體系[J].國土資源，2002(1)：20-21.

③陳毓川.建立我國戰略性礦產資源儲備制度和體系[J].國土資源，2002(1)：20-21.

④賈志強.關于我國優勢礦產、劣勢礦產經濟政策的初步認識[J].資源·產業，2001（5）：39-40.

〔1〕齊亞彬.中國礦產資源儲備問題研究[J].資源·產業，2002 (6)：53-54.

〔2〕陳毓川.建立我國戰略性礦產資源儲備制度和體系[J].國土資源，2002(1)：20-21.

〔3〕賈志強.關于我國優勢礦產、劣勢礦產經濟政策的初步認識[J].資源·產業，2001（5）：39-40.

〔4〕郭海強，云杉.國家管制戰略礦產資源[J].瞭望，2007（6）：42-43.

F426.1

A

1673-260X（2014）02-0062-02