項目招標管理風險研究

惠京穎，任 瑩，龍奮杰

(清華大學 基建規劃處，北京 100084)

1 建筑工程招標范圍

項目招標是一種經濟行為，在《工程項目招標投標與合同管理》中將工程招標行為定義為招標人在發包建設項目之前，依據法定程序，以公開招標或邀請招標方式，鼓勵潛在的投標人依據招標文件參與競爭，通過評定，從中擇優選定中標人的一種經濟活動[1]。

針對招標，國家也相應出臺了一系列的法律、法規，對招標的范圍進行了規定。按照《中華人民共和國招標投標法》第三條規定：“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目?！盵2]

對于不同的項目，財政部、各地方政府也相繼出臺了招標細則、條例，對招標的范圍進一步明細化。例如北京市人民政府令(第89號)，對工程建設項目有非常明確的招標范圍規定，其中第八條明確：“本規定第三條至第七條規定范圍內的各類工程建設項目應當達到下列規模標準之一： (一)施工(含土建施工、設備安裝、裝飾裝修等)單項合同估算價在200萬元人民幣以上或者建筑面積在2 000平方米以上的；(二)重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上或者單臺重要設備估算價在30萬元人民幣以上的；(三)勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；(四)單項合同估算價低于第(一)、(二)、(三)項規定的規模標準，但符合下列標準之一的：(1)項目總投資額在3 000萬元人民幣以上的； (2)全部或者部分使用政府投資或者國家融資的項目中，政府投資或者國家融資金額在100萬元人民幣以上的。 鼓勵政府投資或者國家融資金額在100萬元人民幣以下的項目進行招標 ”[3-4]。

在《機電產品國際招標投標實施辦法》中對可不進行國際招標的機電產品范圍也有明確規定，例如“產品生產商優惠供貨時，優惠金額超過產品合同估算價格50%的機電產品”[5-6]不在必須招標范圍內。

招標法律、法規、規范性文件所確定的招標范圍是招標人、投標人及政府監督部門進行招標活動的依據，是必須遵守的強制性條款。

2 招標人在招標過程中的風險分析

從上世紀80年代后，我國開始在建筑工程施工領域開始試行招標，此后，逐步將招標范圍擴展到監理、設計、設備采購等領域。工程建筑項目通過招標過程，提高了項目的公開性、公平性，并逐漸形成了競爭機制，給包括工程建設領域在內的各類項目和參與企業的發展帶來了蓬勃生機。當然，在過去幾十年的發展中，招標過程中也存在著很多問題，曾經給參與各方帶來了諸多困惑，甚至給國家和企業帶來無法彌補的損失，因此，對招標過程中所存在的問題及應當如何規避風險進行深入研究已經刻不容緩。

不同的參與招標過程主體，在招標過程中出現的問題不盡相同，由此所形成的風險也存在較大差別。參與招標的主體主要包括招標人、投標人、監管人等。對于項目的管理方而言，在項目的施工和采購的招標過程中，一般是招標人的角色。在招標過程中的各種風險因素影響著項目的管理，因此，分析招標人在招標過程中可能產生的風險，對于項目的管理非常必要[7-9]。

2.1 招標人招標主要流程

提交自行招標證明文件或委托招標代理合同，按照地方政府規定的招標、投標程序辦理相關的手續，編制招標文件、組織現場勘查、開標、參與評標、簽訂實施合同、辦理項目允許開工的手續等。招標流程各個地方略有區別，但主要流程是一致的。圖1是北京市建筑工程施工招標(采用資格預審)主要流程圖[10-13]。

圖1 北京市建筑工程招標流程圖

2.2 招標人在招標過程中遇到的主要問題分析

2.2.1 從業人員的管理問題

目前多數項目招標，招標人多采用委托形式，由招標代理機構代表招標人完成全部招標程序。招標代理機構比招標人在招標程序管理上更專業，但同時也帶來了一些來自招標代理人的從業人員的管理問題，主要包括人員組成的合理性、執業人員的素質、能力、 執業水平等管理問題，這些問題在招標過程中普遍存在。

(1) 人員組成的合理性。合理性主要指項目招標小組成員構成的年齡是否合理、是否有相關的工程經驗、對招標程序流程的了解程度。在項目招標過程中經常遇到招標代理機構業績符合要求，但項目小組組成人員年齡偏大，或經驗不足，或人員專業配備不完整等問題，容易造成招標周期長、清單及招標文件編制缺陷多等風險，最終導致招標質量不高，影響項目施工階段的管理，嚴重的還可能造成項目投資“失控”的風險。例如某項目，總投資3 000萬元，招標代理是甲級資質，但由于配備的招標人沒有招標經驗，對招標程序不熟悉、招標文件從編制開始就未使用工程建設地的標準招標文件文本、多次招標的文件無法備案，造成招標周期近5個月，一方面影響了項目的完成時間，另一方面由于開工晚了2個多月，物價上漲，增加投資成本。

(2) 人員的素質問題。人員的素質主要指項目招標組成人員的綜合素質，包括對法律、法規的熟悉程度，對相關規范的熟悉程度等。這些問題很多涉及法律問題，實際招標過程中取證比較困難，取證周期長，給工程帶來的損失是無法預計的。

(3) 人員的執業水平和能力問題。現在國內招標代理機構比較多，執業人員水平參差不齊，有很多從業人員表現出組織和協調能力弱，有可能造成招標程序混亂，延誤招標周期。執業水平不高，還表現在招標文件和清單編制中問題比較多，招標控制價的組價不合理，由此既延誤招標周期又常常造成投資的不可控。例如某項目為框架結構，抗震烈度是8度設防，有大開間無梁樓板，招標代理機構在計算鋼筋用量時只有60kg/m2多，經過業主審核，與同類型建筑比較，鋼筋用量明顯偏低，招標代理機構將其用量調整為80 kg/m2。由于招標周期要求緊，未能進一步核算，而招標后實際核算是130kg/m2多，給不平衡報價帶來了空間，增加了投資人對投資控制的風險。

(4) 人員“掛靠”問題。有些招標代理機構存在出賣或出借營業執照現象，項目招標人員并不是公司自有人員，使得一旦招標過程中出現問題，各方均推脫或無人解決，給項目帶來很多無法預見的狀況。

(5) 與招標人溝通不到位，造成招標文件與招標人的意圖不符，給招標人帶來損失。例如某項目，監理招標，當地監理招標的評標辦法有幾種，其中常用的是在規定標準下浮20%的報價，得分最高，而招標代理公司未與招標人提前溝通，自行在招標文件中約定為規定標準下浮3%的報價得分最高,兩者報價相差10多萬元，造成低價無法中標，給業主造成了損失。

2.2.2 工程造價的管理問題

在建筑工程招標過程中，對于業主而言，可能對工程造價管理產生風險的因素，主要是招標文件和工程量清單編制的準確性、投標人報價的合理性、招標控制的合理性、設計成果的質量等 。

(1) 招標文件編制的準確性對工程造價管理的風險。招標文件一般包括招標范圍、投標人須知、報價要求、合同條款、圖紙范圍、工程量清單等幾部分。招標文件編制的準確性主要包含招標文件內容的完整、對項目表述明確、對招標的事項描述完整，對項目的理解表達準確。在招標文件中經常出現的問題是招標的范圍界定不清晰、合同的條款不完整、報價要求不明確、工程量清單編制數量不準確或工程內容描述不清晰等。這些問題的出現對報價的影響是不可預見的，也是投標人容易形成“不平衡報價”的主要因素。上述問題對業主方在工程造價管理方面的風險分析見表1

表1 工程造價管理風險分析表

(2) 投標報價合理性對工程造價管理風險。投標報價的合理性包括投標人投標技巧、投標價格組成的合理性、投標文件與招標文件的一致性等[11]。投標價格的合理性主要指價格組成中的人工費、材料費、設備費、機械費及投標人的合理利潤等是否符合投標期的市場行情。投標價格不合理對項目業主方后期的施工管理和造價管理的影響都很明顯。價格≥市場價，業主方可能面臨投資遠高于實際項目成本，價格<市場價，業主方可能面臨施工中的“偷工減料”現象，或結算中雙方無休止的爭吵。投標技巧比較復雜，在此主要指投標人利用招標文件的“漏洞”，采用“不平衡報價”引起的業主后期結算管理問題，其主要表現為工程量清單數量有明顯偏差或可能由業主方分包、可能要改變材料做法的項目，投標人報價時故意提高或降低投標單價，以最終提高結算價格，實現利益的最大化。對于有可能甲方分包或有特殊要求的項目，故意降低報價；對于有可能需要修改的項目，故意降低報價；對于主要裝修材料，采用低成本的材料，以期在實施中甲方不得以提高材料品質而達到增加結算價的目的等。由于這些問題，業主方的投資控制管理的風險非常高，例如某教學辦公樓，地磚為投標人自主報價，同期同類其他項目地磚基本價格是60～70元/m2，投標人故意報價為30元/m2的低檔地磚，施工過程中設計和業主方對中標人提供的地磚品質極不滿意，最后不得不更換相對品質好的產品，總投資增加了近200萬元。

(3) 招標控制價的合理性確定。 招標控制價一般由業主方委托專業咨詢機構編制，在編制過程中，由于各種原因造成控制價與實際價有偏差，有時會整體抬高招標價格[14]。例如某加固改造項目，招標控制價890萬元，中標價也是800多萬元，而同期其他未設置控制價的同類型項目，中標價約600多萬元。有些項目，未設置控制價，投標人有“串標”現象，抬高了中標價。所以如何使招標控制價合理、可行，是業主方造價風險控制的有效措施之一。

(4) 設計質量對招標價的影響。 設計質量問題主要涉及圖紙深度不夠或不完整、不完善，造成招標項目與實施的項目出現偏差，一方面使中標價與實施價格偏離度大，另一方面也容易形成“不平衡”報價問題。由于很多項目對進度要求比較緊或設計人員責任心不強，設計周期短、圖紙質量不高，對招標和后期投資控制影響比較大。 例如招標文件中暫估項和暫估價形成的主要原因是設計圖紙中的內容不清或材料、設備的規格、顏色等未確定，造成價格暫時無法確定，需要按暫估價或暫估項的形式放入招標文件中，作為報標的依據，結算時再按實際調整價格。但由于價格的不確定，需要二次招標，此時的招標人變為施工總承包人，在利益的驅使下，二次招標中容易形成“串標”或總包方無限度地提高“管理費”等，使得總包招標的價格遠遠大于業主招標的結果，給業主方的投資管理造成了很大的風險。 例如某項目的供電設備，招標人直接購買是4萬元/套，而總包招標后的價格是5.2萬元/套，增加了30%的投資。

(5) 合理的招標周期的重要性。招標需要合理的周期，無限制地“提前”或“拖后”會給投資控制帶來難以預料的風險。按照北京的招標程序，目前招標周期正常需要90多天，對于大的、復雜項目還應延長，但實際招標時，周期都要壓縮到60多天，容易造成對市場行情調研不充分、對設計意圖了解不充分等問題，從而導致招標質量粗糙，造成招標文件或控制價組價中材料、設備價格偏離大等問題，對后期造價管理中結算管理造成風險，最終增加投資控制的難度。

3 招標階段業主方工程造價管理的風險控制

招標過程中的造價風險主要涉及招標人和投標人，要規避風險，需要參與各方都要加強管理。在此主要以招標人為主體，探討工程造價管理中風險的控制措施，以利于投資人更好地控制投資。

3.1 招標文件的編制

對于投資人而言，如何避免招標文件編制中的“漏洞”是規避招標風險的重要措施。

(1) 采用標準、成熟的范本，相對可以減少招標文件的編制“漏項”風險。目前國內很多地方招標管理部門，出臺了供招標人參考的標準的招標文件文本，便于招標人參考編制文件。

(2) 聘請專業人員編制招標文件。通過委托、聘請專業的咨詢機構和人員，可充分利用專業人員的專業水平，綜合考慮圖紙、工程設計規范、驗收規范、計價規范、法律、法規，特別是地方法規的要求，使招標文件內容盡量全面。例如，消防對于外墻保溫材料有明確的要求，但各地方的要求不一致，價格組成差距比較大，這要求專業人員要熟悉當地的法規要求，在招標文件中明確。

(3) 加強合約管理。合約管理就是對合約的“編制、簽訂、履行、變更、轉讓、解除、終止以及計劃、評審、監督、控制、協調等一系列行為的總稱”[12-14]，合約是雙方管理的主要文件。投資方要加強對專業咨詢公司的合約管理力度，嚴格處罰條款的執行，加強咨詢公司的主觀能動性管理。

(4) 加強審核手段。投資人應加強對招標文件及工程量清單的審核力度，或可以聘請第三方審核，從源頭控制投資。

3.2 對“不平衡報價”等風險的控制

“不平衡報價”風險是形成投資人在招標階段造價管理的主要風險，是比較難以控制和規避的一種風險，目前相對有效的措施是：

(1) 提高設計管理措施，保證圖紙的完善和完整，減少后期的洽商變更。對于多數業主方，設計管理一直是薄弱環節，但設計的質量問題已經極大地影響了項目的造價管理，是項目投資風險的主要因素。

(2) 提高清單工程量和施工工藝內容描述的準確度。通過聘請專業人員編制工程量清單，業主方加強審查力度等措施，可以有效地避免工程量清單中量不準確的問題及工程內容闡述不完整或不準確的問題。

(3) 減少甲方自行分包項目。減少甲方自行分包的內容，使總包招標時的價格有效，可以有效地規避“不平衡”報價等風險因素。

(4) 加強合約的約束及管理。首先要在招標文件中加強合約條款審查，使合約條款合法、合規、有約束力，其次在合約履行過程中，加大履約管理力度，保證合同的法律效益[11]。

(5) 從政府監管角度加強管理。政府管理部門建立誠信體系，加強對“不平衡”報價和不履約行為的管理力度。

(6) 改進和完善評標方法。在招標的評標環節中增加專家“清標”環節，將報價中的問題在評標過程中質疑、解決，減少招標后期造價管理的風險。

3.3 合理確定招標控制價，能相對合理地控制項目投資

(1) 嚴格選擇招標控制價編制的專業人員。招標控制價的編制機構和人員除了保證有專業知識外，還應保證專業齊全、經驗豐富、執業操守優良等。

(2) 資料的完整性和準確性。資料主要包括設計圖紙、規范、招標文件、造價參考文件、市場信息等，只有保證基礎資料完整、清晰，才能使招標控制的編制依據合理、有效，控制價才能相對合理。

(3) 業主方加強對控制價審核的管理措施。一方面加強自身專業人員的配備或聘請第三方審核，保證招標價的準確性；另一方面加強對編制方的合約管理力度，增加“獎、罰”條款，調動各方參與管理的積極性。

(4) 完善法律、法規，加強監管力度。法律層面上加強對造價咨詢從業人員的道德規范管理，同時增加和完善對技術成果的管理。目前有些地方，管理部門已經出臺針對工程造價的管理措施，但還有待于進一步完善，保證其操作的可行性，使其確實起到監督管理的作用。

3.4 加強設計質量管理

目前很多開發商已經意識到設計管理的重要性，建立了設計管理隊伍，而相對于國企和高校等基建管理機構，在這方面的管理相對薄弱。做好設計管理，一要聘請或配備專業人員；二要對設計采用動態管理，從方案階段就要將設計成果與投資控制緊密聯系，通過對設計成果的管理，保證投資的有效控制，同時通過投資不斷優化設計成果，使投資控制與設計成果做到有效的互動和制約，使招標成果更有效；三要加強對設計的合約管理，將設計成果的優劣與設計費用等相關聯，激發設計人員的責任心；四要完善相應的法律、法規，從政府的角度加大對設計成果的技術管理。

目前為保證結構的安全，各地建設監督管理部門加強了對結構設計的檢查，但基本是對設計不安全因素的檢查，對于過渡的設計和設計各專業的銜接、內容的完整性、設計的合理性沒有審核，也在一定程度上造成了設計成果質量下降，影響了招標成果對投資的約束力，往往招標后圖紙才出來，使招標成果的有效性大大降低。

3.5 合理地確定招標周期

合理地確定招標周期是招標質量保證的必要條件。合理地確定招標周期，首先要制定合理的招標計劃 保證能形成流水作業；其次各種資料、程序要完備，保證招標計劃的實施；第三，項目管理方加大重點環節的控制，保證招標的質量。

[1] 孫占紅.工程項目招標投標與合同管理[M].武漢：華中科技大學出版社，2012.

[2] 中華人民共和國招標投標法[M].北京：中國法制出版社，2011.

[3] 北京市工程建設項目招標范圍和規模標準規定：北京市人民政府第89號令[G].建設工程招標投標法律法規匯編，2006

[4] 中華人民共和國招標投標法實施條例[M].北京：中國法制出版社，2011.

[5] 機電產品國際招標投標實施辦法(試行)：商務部令2004年第1號[EB/OL].http://www.chinabidding.com/main-detail-221213708-swNotice.html.

[6] 中華人民共和國政府采購法[G].建設工程招標投標法律法規匯編，2006.

[7] 張馬林.工程強制招標法律制度研究[M].北京：法律出版社，2013.

[8] 劉營.《中華人民共和國招標投標實施條例》實務指南與操作技巧[M].北京：法律出版社,2013.

[9] 余式厚.工程招標投標管理[M].北京：北京大學出版社，2012.

[10] 張守健，臺雙良.國際工程招標與投標[M].北京：科學出版社，2011.

[11] 王廣月，王銀山，王宗文.建筑工程概預算與招標投標[M].北京：石油工業出版社，2002.

[12] 中華人民共和國合同法[G].建設工程招標投標法律法規匯編，2006.

[13] 中華人民共和國物權法：中華人民共和國主席令第六十二號[EB/OL].http://www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm.

[14] 中華人民共和國城市房地產管理法(2009年修正)[EB/OL].http://www.doc88.com/p-386749080823.html