同是退休，怎么差距就這么大呢？（下）

王白石

“硬骨頭”難啃，改革任重道遠

一再錯過時機之后，機關事業單位養老保險制度改革，進入了不得不改卻又極為艱難的復雜時刻。盡管這項改革在官方文件里的地位越來越重要，但是，正如李克強總理所述，“觸動利益比觸及靈魂還難”。

首先是機關事業單位養老保險制度改革難啃。

有專家認為，目前養老并軌改革焦點和難題集中在機關事業單位和企業的養老金并軌上。

一位觀察人士說：“改革已經進入深水區，企業人員和機關事業單位人員的養老金并軌是最難啃的骨頭，改革者此時要‘割’的是自己的肉，要動既得利益集團嘴里的‘蛋糕’，豈是容易之事。”

2008年2月，國務院出臺方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省份先期試點事業單位職工養老保險制度改革。試點的初衷是循序漸進，因此不涉及公務員。但6年來，這些試點地區事業單位仍然沿用舊的養老金制度，改革無疾而終的原因是事業單位職工的抵制。

有媒體報道，在試行改革的一些地區，事業單位職工甚至集體提前退休，避免繳納養老保險，也避免退休金降低。浙江人社廳人士表示，并軌改革“很多利益問題不好協調，地方上很難真正推進”。

全國政協委員、中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧認為，將事業單位和機關（政府部門）分隔是那次改革失敗的主因，“我當時就說一定搞不成功，事業單位和機關有千絲萬縷的聯系，事業單位好多人都是機關過去的，還都有行政級別，怎么可能分割開？”

而機關人員的養老改革，就目前情況來看相對滯后。

解決“養老金雙軌制”問題遲遲得不到推進，一個重要原因是政府機關工作人員，既是養老制度的制定者，又是受益者，雙重身份之間存在利益沖突。如果要削減現有群體的養老金待遇，自然會面臨很多阻力。

2010年10月底頒布、2011年7月施行的《社會保險法》規定，“公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由國務院規定”，這意味著涉及公務員養老金的改革并不在社會保險法覆蓋范圍內。

2014年3月30日，《新快報》發布消息說，近日有媒體發布消息稱，人社部已經完成養老金并軌方案的制訂，目前進入論證階段，其核心內容之一是根據公務員的現有工齡，經過計算補齊相應的養老保險和職業年金，以便成功并入到社會養老保險中。同時，該報道還指出，在公務員養老金并軌方案出臺后，養老保險補齊的年限至少為15年，需要補齊的社會養老保險和職業年金將形成龐大的支出，而目前公務員退休金全部由國家財政支出。

對此，人社部社會保險事業管理中心副主任徐延君表示，上述說法并不準確，“據我所知，并軌方案還沒進入程序，具體的時間表也沒有”。

對于按工齡補齊保險一說，徐延君說，僅為一個意見和觀點，并無定論。像公務員養老金并軌方案這類涉及全民的政策方案，肯定是要經歷公開征求意見的過程。首先各部門要對此方案進行充分討論、征求意見，等到修改得差不多，再提交國務院審定。國務院原則同意通過后，還要在一定范圍內公開征求意見。

在公務員養老金將并軌的消息傳出后，有中部某市工商局副局長于某稱只要公務員養老金并軌，他就立馬辭職。據媒體報道稱，目前已有部分機關人員選擇辭職、下海或加盟企業，但更多的人像于某一樣，選擇繼續觀望，在辭與不辭之間掙扎。

其次是高額的社保費難解決。

“并軌”的另一難題在于，錢從何來？

“雙軌”制下，企業和職工需要承擔養老保險繳費義務，而機關和事業單位人員則不需繳費，如果并軌向企業靠攏，則機關和事業單位人員也要繳費。

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏認為，養老金并軌難以推進，也與當前企業職工養老保險制度“費率高、待遇差、缺乏吸引力”的缺陷密切相關。“若機關事業單位與企業制度簡單并軌，機關事業單位和職工也難以承擔。”

全國政協常委、民革中央監督委員會副主任陳清華就此作過測算，機關事業單位若進行養老保險改革，總費率可能高達工資水平的44%，包括單位所繳納的社會統籌費率20%，職業年金8%；個人繳納個人賬戶資金8%，職業年金8%。這些錢對于政府、事業單位以及個人來說都是一筆不小的負擔。由誰出、怎么出，都是難題。

楊燕綏認為，當前企業職工養老保險制度本身存在結構性問題，可持續性較差，機關事業單位如果簡單向企業靠攏“走不遠”。

再次是各類群體實現公平的任務更艱巨。

除了機關事業單位和企業的養老金存在雙軌制問題，我國還存在城鄉居民養老保險、失地農民養老保險、優撫老人等諸多問題。在不同的制度下，籌資標準、籌資渠道、繳費方式等各不相同，以致待遇水平差距巨大。我國現在養老保障的實際情況是，60歲以上的老年人基本上人人都享受養老金，但標準相差懸殊。目前我國城鄉居民基本養老金月人均只有81元。公務員退休養老金是企業職工的2到3倍，是農民的90倍。所以，“各類群體實行大體相同的基本制度模式”，確定同樣的待遇和調整機制，實現公平，其任務更加艱巨。

我國的養老保險制度改革也是采取了由易到難、把最難啃的骨頭留到最后的方法，現在已經到了啃硬骨頭的時候了。

養老面前，如何實現人人平等

養老保險制度改革，不僅僅是社會保險公平問題，更關系到鞏固黨的執政基礎、維護社會和諧穩定的政治問題。在養老面前，如何實現人人平等，讓養老保障的陽光平等公正地照耀每一位公民呢？

——“蹄疾而步穩”：既要有理性正確的認識，又要有積極有為的態度

黨的十八大報告提出，要“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系”。黨的十八屆三中全會決定中提出的改革目標是，“建立更加公平可持續的社會保障制度”。

機關事業單位養老保險制度改革大局已定，對此我們既要有理性正確的認識，又要有積極有為的態度。

我國目前的“養老保險”有機關公務員、事業單位、城鎮職工、城鎮居民和新農保合并的城鄉居民等幾種。很清楚，社保改革要做的事情，不僅是提高城鎮退休職工待遇、合并城居保和新農保等，還要改革機關事業單位養老保險制度，讓所有人都走在一起。

武漢大學社會保障研究中心教授劉昌平認為，養老保障制度改革是一個漸進的過程，“在企業改革完成后，下一步將是事業單位改革，然后是機關體制改革。相應地，養老保險制度改革也存在這樣一個過程。”

我國人口眾多，經濟發展水平不平衡，設計統一的、覆蓋全民的社會養老保障制度并非易事。應當堅持平等原則，從實際出發，統籌兼顧，穩步推進，放眼未來，最終建立一套科學、規范、統一的社會養老保險體系。

南開大學人口與發展研究所教授原新表示，從全球看，一國之內不同人群、行業間存在不同的養老保障模式是正常的，許多發達國家也有這樣的制度設計。關鍵在于所有模式的執行效果應該是基本公平、公正的，保障全社會每一個公民老年后的基本生活需求，尤其是各類生活困難者的基本生活需求。讓每個人生活得踏實，是制定和實施老年社會福利政策的基本要求和根本目的。

原新說：“發達國家的老年社會福利制度有明確的理念：維護全體老年公民的利益，保證公民平等，所有老年公民在達到法定退休年齡后都有權享受基本養老金，不論其有無其他經濟來源，也不受其退休前的工作成績和家庭狀況的限制。”

人社部副部長胡曉義認為，城鎮企業職工養老保險制度本身也需要繼續改革完善。“所謂‘并軌’，并不是簡單地把機關事業單位退休制度‘并入’企業養老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消‘雙軌制’。”胡曉義說，養老保險改革牽動各類群體數以億計人的切身利益，同時關系到今后幾十年甚至上百年的國家經濟社會發展，所以必須慎之又慎，全面綜合平衡。

有媒體指出，雖說關于養老改革頂層設計呼吁由來已久，但一直是只聽樓梯響不見人下來，這是因為此項改革不但涉及很多人的切身利益，還涉及機構分類、人事制度、工資分配、財政保障等多方面的配套措施，不能“拍腦袋”、“拍胸脯”，而是要聽取多方意見，反復醞釀，最終形成一個穩妥方案。

全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成認為，在深化養老保險制度改革時，有兩個時下流行的預期需要調整。一是指望制度優化一蹴而就。這并不現實。養老保險制度建設十分復雜，從現實制度安排到理想制度安排需要相應的過渡方案和一個時間過程。對我國而言，建立全國統一的基本養老保險制度是奮斗目標，但現階段不可能一下子做到。二是指望優化制度即可以完全消除養老金差距。這同樣不現實。養老保險待遇高低取決于個人繳費多寡與繳費年限長短，個人繳費額和繳費年限不同，其養老金水平也會有高低之別。養老保險改革的目的，是在實現機會公平、權益公平的條件下，將當前過大的養老金差距控制在合理區間，而不是實行新的平均主義。

對養老并軌改革要有一系列理性正確的認識之外，還要有積極有為的態度。

對于“養老金雙軌制”的問題、成因、危害、改革的必要性和緊迫性等，社會早有共識，關鍵是決策者的勇氣、決心和具體方案層面的問題。正如全國政協委員、中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧所說，“問題實質不是理論爭論，而是利益調整。”解決“養老金雙軌制”問題，責任感和勇氣目前來說是第一位的。只要戰役決心一下，戰術、辦法有的是。

全國政協委員、河北農業大學資源與環境科學學院院長許皞認為，因特殊國情而形成的雙軌制局面，雖有其歷史合理性，但養老機制在國家層面的全面統一，是無法扭轉的大趨勢。不管“硬骨頭”有多難啃，都要盡快解決。

——對機關事業單位人員采取“老人老辦法、新人新辦法”的方法，實行改革

多名專家表示，在公眾對社會公平的強烈呼聲下，不同群體適用不同養老制度的格局已經“不得不改”，公務員參加社會保險的改革需要優先提上日程。

很多改革本身不會一蹴而就。就養老金改革問題來講，與其在總體方案制定和論證階段長期打轉轉，不如先制定出臺新錄用公務員的社會養老金方案。一者，從新錄用公務員群體切入改革阻力較小，“新人新辦法”是若干改革積累的經驗，既然“老人老辦法”總是沒有定論，就先行“新人新辦法”；二者，為在職公務員養老改革定調，并且形成倒逼之勢；三者，能留出較充分的利益博弈和財政準備時間。

我國每年新錄用公務員超過10萬人，譬如2009年全國錄用公務員達到12萬多人，到2012年增長到18.8萬人。一邊是改革的第二只靴子總不能落地，一邊是改革的難度隨著時間推移在不斷加大。如果具體實施果真“還需要幾年時間”，其間退休的公務員已經開始領取退休金，新錄用的幾十萬公務員又將為改革帶來新負擔，改革成本明顯增加。

美國在公務員養老金保障制度上，遵循“老人老辦法、新人新辦法”的原則，公務員退休金制度的適用對象是1983年前參加工作的聯邦政府雇員；聯邦雇員退休金制度則覆蓋所有1984年以來參加工作的聯邦雇員。

兩個制度的出臺基于不同的設計理念，公務員退休金制度是一個獨立于美國社會保障計劃之外的系統，目的是確保公務員退休后還能生存。聯邦雇員退休金制度則包括三部分，即社會保障、基本津貼和新型聯邦節儉儲蓄。這一制度的創立是為了適應社會經濟形勢變化，體現當代社會人才流動頻繁的現狀。

我國也開始了這種“老人老辦法、新人新辦法”方式的嘗試。

有媒體報道說，深圳市已經在采取“老人老辦法，新人新辦法”的方式來解決事業單位人員的養老改革問題。其做法是：“在事業單位新人這一塊，從2010年開始實施新的養老保障制度，就是社會養老保險加職業年金的一個新型養老保障制度，事業單位新人在基本養老保險和地方補充養老保險這一塊，跟企業員工是完全并軌，實行了統一制度。”按此項改革方案，實施起來容易得多。

——通過費改稅，實現基礎養老金全國統籌

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏認為，真正的并軌應該是建立國民基礎養老金，人人有一份吃飯的錢。

2014年3月，國務院副總理馬凱召集有關專家召開了一次關于養老保險頂層設計的專門會議。據多位與會專家介紹，目前的主流并軌方案，是通過費改稅“一石二鳥”地既實現基礎養老金并軌，又實現三中全會決定中的另一目標——基礎養老金全國統籌。

按國際經驗，養老金制度須遵循公平、可持續、可流動三原則，結束雙軌制是為公平計；三中全會提出的“精算平衡原則”，是為了養老金的可持續；而“實現基礎養老金全國統籌”，則旨在解決公平和流動性問題，如日本的國民年金和美國的聯邦養老保險都是全國統籌。

由于分灶吃飯的財政制度，中國養老金的全國統籌阻力重重，中央曾多次強調要提高統籌層級，但到目前為止，養老金連省級統籌都未實現。

中國政法大學教授胡繼曄主張將現行企業職工的統籌賬戶和個人賬戶分離，機關事業單位也加入統籌賬戶實現并軌，并降低統籌費率，且將統籌賬戶直接改成所有人都繳納的社會保障稅，稅率由目前的20%費率降至10%—15%之間，將來實現約30%—40%的替代率，成為體現社會公平的養老金“第一支柱”。（世界銀行提出的養老金三支柱分別為社會基本養老金、個人賬戶和自愿養老保險，目前美國、英國、荷蘭等發達國家）采用養老金三支柱體系。

楊燕綏也認為，要實現全國統籌，應該將基礎養老金由社會保險繳費改為養老金稅，因為后者更便于測算、征收和全國調劑。據她的課題組測算，按2010年數據，機關事業單位和城鄉居民的基礎養老金占GDP的1.57%，相當于企業工資總額的9%，因此改為稅之后，企業繳費率會大幅降低。

關于如何實現全國統籌，有三種方式：一是信息系統統籌，基層數據向上集中，中央統一確定待遇、費率等標準，由各省收發基礎養老金；二是基金統籌，即資金流先收到中央，再由中央下發；三是養老金管理經辦機構統一到中央。

楊燕綏認為，理想的方案是統籌信息系統，因為這樣不僅解決了流動性問題，更重要的是可以保證數據的準確，“養老金的政策設計是三分政策、七分執行，數據向上集中，每隔幾個月就報告一次多少人退休或去世，多少人轉進或轉出養老金，中央才能做好頂層設計。”

遼寧社會科學院研究員嚴偉提出的改革方案是，企業在職員工不再繳納養老保障金，機關事業單位員工也不繳納，在全國范圍內統一開征養老稅，在消費環節征收，即每個公民，無論老人孩子，無論是買家電、機票，還是在酒店吃飯，一律按照一定的稅率附加繳納養老稅。結果必然是人人為自己未來的養老做貢獻，但富人肯定貢獻更大，負擔更多，因為富人消費水平更高。這個結果是公平的。國家原則上根據當年的養老稅征收情況，確定下一年的養老金發放標準。當然，養老稅的征收情況是可以預測的。也可以反過來，在確定一個合理的養老金標準后，再確定養老稅的稅率。在根據養老稅征收情況發放養老金的基礎上，國家財政可以另行補貼，也可以不補貼。

浙江大學社會保障與風險管理系主任何文炯建議，可嘗試建立覆蓋全民的養老金制度，政府對于每一個到達退休年齡的公民統一發放養老金，其資金通過稅收實現，其標準按照退休后居住地生活水平確定。同時輔之以個人賬戶制，工薪人員強制參加并繳費，其余人員（含農民、自由職業者）自愿參加和繳費。這樣可以把政府的責任限制在一個合理的水平之內，以保障全體國民的基本養老。

——做好“加法”改革，減少阻力

養老金改革不是以“平均主義”換取“公平”，也不宜采取“削高就低”的方法。

社會福利需要普惠式增長，“削高就低”并不科學，也不現實。打個比方說，現在張三手中的蛋糕大，李四手中的蛋糕小，如果把張三的蛋糕削去一塊，看似一樣大了，其實兩人都沒從中受益。

經濟學上有個概念叫做“棘輪效應”，指人的消費習慣形成之后有不可逆性，即易于向上調整，而難于向下調整。同樣，當機關事業單位公職人員還在憧憬收入倍增，退休金卻有可能因為改革面臨削減縮水的風險，這如何讓其產生內在動力去革自己的命？

正如中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文教授指出，“改革開放以來，所有的改革都是增量改革，都是做加法，否則，就進行不下去”。行政事業單位人員養老金改革雷聲大雨點小，就在于利益補償機制的缺失。五省市事業單位養老金改革試點中，盡管相關的文件也提出，在事業單位人員的退休待遇向企業職工“看齊”的同時，要建立職業年金制度，但由于沒有一個完整的一攬子設計，未能明確改革后掉下來的那一塊養老金如何補上去而遭到抵制，至今沒有實質性的動靜。

新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險并軌之后，原參與“新農保”群體的保障水平有所提高，城鎮居民養老保險群體也沒有損失。這種有人受益但無人受損的“帕累托改進”，有利于減少阻力，順利推進。

養老金改革不應是“劫富濟貧”，而應通過“調低、控高、擴中”，讓包括公務員在內的社會各階層都從中受益。

2013年起，深圳市采取社會基本養老保險與職業年金相結合的辦法，在不降低待遇的前提下，探索出一種既與企業養老保險制度相統一，又體現公務員職業特點的養老保障制度，受到社會的關注和好評。

只有建立完善利益補償機制，細化職業年金方案，讓公務員和事業單位也能實實在在共享養老金改革的好處，才能充分調動其積極性，不斷把改革引向深入。

全國人大代表、奧克斯集團有限公司董事長鄭堅江建議，養老金并軌要走“大小步”，建立正常調整機制，逐步實現全局平衡。鄭堅江認為，并軌過渡期間可按以下路徑操作：對企業退休人員待遇調整大步走，逐年上調企業養老金補貼額幅度；對機關事業單位退休人員待遇調整小步走，通過增量調整，逐步縮小待遇差距，為并軌創造條件。

——建立覆蓋全民的年金制度，彌合養老金差距

武漢大學社會保障研究中心教授劉昌平建議，針對公務員、事業單位工作人員和企業人員的不同身份，可分別建立公務員年金、事業單位年金和企業年金作為補充養老保險制度，彌合養老金差距。

實行養老金并軌改革后，機關事業單位職工的養老待遇之所以不會降低，是因為機關事業單位會建立職業年金，作為養老金的補充，從而保障機關事業單位職工的養老待遇不會降低。而只要企業能夠普遍建立企業年金，作為企業職工養老金的補充，也就能較大幅度地提高企業職工的養老待遇，這樣即便不降低機關事業單位職工的養老待遇，也同樣可以實現養老公平。這就要求國家應當強制性推行企業年金制度，將為職工建立企業年金作為企業的法定義務，同時通過減稅與給予補貼等途徑，降低企業建立企業年金的負擔。如此經由推行企業年金制度較大幅度地提高企業職工的養老待遇，才會有利于實質性實現養老公平，提高勞動者整體養老水平，消弭不同群體養老待遇差距所引發的斷裂與不滿情緒，促進社會公平與和諧穩定得到更大程度上的實現。

雖然我國早在2004年就實行《企業年金試行辦法》，但人社部公布的數據顯示，截至2013年二季度，建立企業年金的企業一共有5.9萬個，這個數字僅占全國實有企業總數的0.4%。可見，政府對推行企業年金要加大力度和投入。

——做到“五個一樣”

大山是一名從事過20年社保工作的老人，在他看來，“并軌”要想順乎民意，彰顯公平，應該做到“五個一樣”。

其一，權利義務一樣。自從1990年代實行養老保險制度以來，企業職工始終實行“權利”與“義務”相對應的原則——只有工作期間依法履行繳費的義務，退休以后才能享受養老金的權利。而機關事業單位人員，則一分錢不繳，退休后由財政直接發放養老金。這種不公平的制度設計，必須徹底糾正，機關事業單位人員要與企業職工一樣做到：權利與義務相對應。

其二，繳費比例一樣。現行的企業職工養老保險繳費比例，是由當地政府依據本地具體情況確定的，以個人工資總額為基數，職工繳納8%，下余部分由單位繳納（20%左右）。機關事業單位也必須這樣辦，在同一個地區，兩者的繳費比例必須一樣，并且都要按月及時足額繳納。

其三，費用出處一樣。屬于個人繳的錢，必須從個人的工資中代扣，屬于單位繳納的錢必須由單位出賬。企業職工是這樣做的，機關事業單位人員也必須照此辦理。即使是財政全額撥款和差額撥款的事業單位，也必須履行程序，財政該劃撥多少就劃撥多少，由單位負責上繳給養老保險費征繳機構，而不能因為是財政出錢就不繳，那樣，只會進一步加大養老保險基金的虧空。

其四，待遇計發一樣。企業職工養老金的計發，主要是將個人和單位連續繳費年限、繳費基數等數據套入統一設置的公式進行計算確定。“并軌”以后，機關事業單位人員的養老金也必須這樣掛鉤。即便計算公式一樣，機關事業單位人員的養老金也比企業職工高得多，因為兩者工資（繳費基數）懸殊太大。這個差距不是“并軌”能解決的，需要另行逐步縮小。

其五，額外補貼一樣。據媒體報道，2013年有些地方試行“并軌”，對機關事業單位人員實行額外的補貼政策。譬如，有的是個人繳費8%，全由財政給予彌補；有的是由財政花錢給事業單位人員買“年金”（補充保險），并超出了個人所繳的8%。這些所謂的“補貼”或曰“體恤金”，企業職工可是沒有的。既然“并軌”了，就應該一視同仁。如果對事業單位人員給予額外的補貼、“吃偏食”，那就等于對企業職工的克扣和歧視，便無公平公正可言。

“雙軌”不是養老不公的唯一原因

養老保險制度改革的主旨是解決養老不公問題，而在我國目前情況下，還有一些不是雙軌制造成的養老不公問題，也需要在養老保險制度改革中加以解決。這在邏輯上是完全說得通的，既然雙軌之間的差距都要解決，那么其他差距也要解決。

武漢大學社會保障研究中心教授劉昌平認為，雙軌制并不是造成退休待遇差別巨大的唯一原因。即便在企業職工基本養老保險制度下，不同行業之間、同一企業不同層級人員之間的養老金待遇也存在著較大的差距。

他表示，社會保險制度一方面要貫徹社會公平原則；另一方面職工退休后的待遇與之前的繳費部分有關。同一家企業里，一位工資收入較高的高管與一位普通職工在同等的繳費年限下，因為前者月平均繳費大大高于后者，相應的基本養老金也大大高于后者。“這還不包括有些高管的年金收入和其他的一些期權計劃、激勵計劃，否則差距會更大。”

專家表示，行業、企業內部不同人員的退休金確實存在差距。對于企業職工養老保險而言，這種差距源于繳費基數以及累計繳費年限的差距，這種為了加強養老保險繳費與退休待遇之間的聯系，強化繳費的激勵機制，有其合理因素。但一些實行企業年金制度的企業，沒有很好地貫徹無歧視原則，給高管繳的費特別高，是極不合理的。

通常認為，機關事業單位是同一軌，但是，近年來，機關人員與事業單位人員的待遇有擴大的趨勢，一個大學教授每月退休金僅僅相當于一個科級公務員……

對社會貢獻大的，在職時可以多得；退休養老時，就要注重公平，把差距控制在合理范圍內。還有一些人并不是因為個人能力強貢獻大，而是因為行業單位的不同造成的差距，在職時就不公平，養老時就要公平一致起來。

總之，盡管養老“并軌”改革說易行難、任重道遠，但我們還是希望盡早實現養老保障的“中國夢”：讓養老保障的陽光平等公正地照耀著每一位公民。

相關鏈接：

據《揚子晚報》2014年7月26日報道：2014年7月25日，人力資源和社會保障部召開新聞發布會，新聞發言人李忠針對社會上“養老并軌”的說法指出，中央標準的提法是“改革機關事業單位養老保險制度”，并不是說這個制度并到那個制度里面。總的方向是各類群體實行大體相同的基本制度模式，同樣的待遇確定和調整機制，從制度上實現公平，在規則上實現公平，不存在將哪類群體并入其他群體的設計，更不是把各類不同群體的待遇拉平。