論社會公平正義與財政改革

●楊正流 李永友

論社會公平正義與財政改革

●楊正流 李永友

伴隨著我國經濟實力不斷增強，社會問題也變得日趨突出， 階層分化日趨明顯，利益沖突日趨激烈，整個國家進入了轉型關鍵期。面對轉型風險，各種思潮風起云涌，侵蝕著民眾信念。為了維護社會穩定，消除不利于社會穩定的聲音，政府提出了社會建設口號，投入了規模龐大的人力物力財力。然而，政府的各種維穩措施和投入雖然取得了一定成效，但也產生了巨大副作用，滋生出更多不穩定因素。面對復雜多變的社會形勢和紛繁繚亂的社會思潮，我國急需確立公平正義的共有信念和平等自由、法制公正的價值取向。唯此，才能凝聚共識，整合社會。令人欣喜的是，這一緊迫任務已經引起黨和政府高度重視，并被提上深化改革的議事日程。黨的十七大報告明確提出“要按照民主法制、公平正義、誠信友愛……努力形成全體人民各得其所而又和諧相處的局面”，黨的十八大報告又進一步提出“必須堅決維護社會公平正義”，并在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中將“促進社會公平正義、增進人民福祉”確定為全面深化改革的出發點和落腳點。一系列文件反映出，政府促進社會公平正義的決心是堅定的，但如何讓公平正義從口號落實到行動和制度建設，這個路線圖和措施似乎還很模糊。

一方面，社會還沒有建立起促進和實現公平正義的治理架構，公平正義缺少制度保障。另一方面，社會對公平正義的認識主要停留于政策、制度層面，將其視為一項政策或制度的道德品質。更重要的是，在政府和民眾熱議公平正義中，公平正義更多被當做一個概念進行炒作，而非作為一個社會、一個政府、民眾個體的道德底線。由于缺乏道德自省，公平正義并沒有真正成為社會、政府和民眾的自覺意識和自我追求。綜觀社會發展的歷史，公平正義始終是人類發展的重要價值取向，也是人類孜孜追求的理想社會的一個重要標準。缺乏公平正義的社會，不可能崇尚自由和平等，不可能崇德向善。這種社會只能依靠強權和暴力維護其穩定，但強權統治無法消除社會張力，一旦張力超過了極限，暴力抗爭就成必然。所以，公平正義對一個社會來說，是其能否健康發展的必要條件。然而，對一個社會而言，公平正義不僅僅是一個價值取向，更重要的是滲入到社會治理的方方面面，成為政策、制度、民眾行為等基本準則和道德標準。

那么，何為公平正義？對一個健康社會而言，如何托住公平正義這個道德底線？根據羅爾斯的觀點，公平就是沒有偏見。對一個社會而言，公平就是每個人都不應受到歧視，社會對待每個人都應遵循國民待遇原則。盡管對于社會而言，公平包括很多方面，但權利平等是最根本的。只有權利平等，個體之間才能有機會上的公平，建立在權利平等基礎上的社會游戲規則才能體現過程公平，而機會公平和過程公平又是結果公平的前提。權利平等是社會確保每個個體擁有尊嚴體面生活的基本條件，只有權利平等，社會發展成果才能被全社會平等分享。然而，對一個社會而言，權利平等是一個歷史和發展的概念，權利的外延在社會發展中被不斷拓展。但無論社會發展位于何種階段，確保個體之間在先定權利上的平等應該是其堅守公平正義的最低道德底線，也是衡量其道德品質的基本尺度。比如自由選擇的權利、接受教育的權利、健康權利、社會保障的權利、免于恐嚇和被剝奪的權利、平等人格的權利，等等。正如加爾布雷思所言，在一個好社會，所有公民都必須享有自由、基本生活水準和過有價值生活的機會。正義是對公平的進一步提升，所以公平是正義的基礎，一個沒有公平的社會，正義只能是奢談。從公平正義兩個詞組的關系看，正義高于公平，公平體現出一個社會、一個政府和民眾個體的道德品質，正義則體現出一個社會、一個政府和民眾個體的勇氣和擔當。因為在一個社會中，自由平等可以實現結果公平，但無法確保每個人享有尊嚴。由于社會中人們之間的稟賦差異，有些人可能面臨匱乏和饑餓。在這種情況下，社會需要通過必要的制度安排向這些人伸出援助之手，幫助他們渡過難關，使他們免于匱乏，并過上有尊嚴的生活。在近現代西方思想家們看來，正義是社會制度的首要價值，是自尊社會的基礎。

公平正義不僅是一個健康社會的倫理規范，更是現代民主政治的一項基本原則。任何人，無論其宗教信仰和價值取向、文化背景和種族身份，都應該在這個基本原則上取得一致。它是現代國家建立的最低要求。然而，公平正義，無論對一個社會、一個政府還是民眾個體，從來都不是空泛的，而是具體的，是通過社會基本結構、制度政策、行為體現出來的。但最能體現一個社會公平正義程度的是財政，因為財政不僅是一種分配關系，更是一個政治過程。透過財政，不僅可以看到社會的道德品質，而且可以看到社會結構變遷。正如溫家寶同志曾說：“一個國家的財政史是驚心動魄的，可以從中看到的不僅是經濟發展，而且是社會的結構和公平正義。”所以對于一個社會、一個國家，財政是一扇窗戶。財政是否公平正義直接決定這個社會、國家的公平正義，以及興衰。

既然如此，如何觀察財政的公平正義程度？首先，財政是一個政治過程，財政的公平正義首先應體現在政治過程的公平正義。這里又至少包括兩個層次：一個層次是政府與選民的關系，另一個層次是選民內部的結構關系。就第一個層次而言，政府作為財政分配關系的執行者，應秉承基本契約精神，以受托人身份忠實為委托人（即選民）服務，并接受委托人的質詢和監督。這是評判政府是否具有公平這個道德品德的重要依據，也是政府能否維護社會公平正義的基礎。為此，政府必須嚴格遵守委托人的授權，尊重委托人的權利，不得根據自己意愿改變委托人授權，更不能代行委托人意志。這要求政府的權利能受到選民約束，選民擁有政府活動的最終決策權和監督權。在一個代議制國家中，這種權利則由選民代表組成的權力機構擁有和執行。然而在一個關系復雜和事務繁雜的社會中，擁有決策權的權力機構需要有政府活動的充分信息，否則權力機構無法理性執行自己的決策權和監督權。這就相應要求政府制定和執行預算方案時，有義務向選民充分詳盡及時披露其所有信息，并接受選民質詢，同時堅持受限原則，將執行權嚴格限制在授權范圍內。從這個意義上說，財政信息是否充分詳盡及時向選民公開，是否能接受選民質詢，是評判政府公平正義的重要維度。同時從這個維度出發，我們也能看到財政在社會治理中的力量，即在公平正義的社會中，成為約束政府權力的重要機制。可能正是基于這個意義，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中將財政確定為國家治理的基礎和支柱。也正是在這個意義上，凡是未經權力機構討論授權的政府活動，選民都有權不承擔活動的成本補償責任，即所謂的“不開會，不納稅”。同時也讓政府信息從看不見走向看得見。

就第二個層次而言，選民內部結構也應體現公平正義的基本要求。從人類社會發展的歷史經驗看，社會矛盾最核心就是利益矛盾，社會基本結構是利益群體間爭斗的結果。在一個公平正義的社會中，不同利益群體之間應在社會權利上享有平等的權利，社會對待不同利益群體抱有無偏見和公正的價值準則。財政決策的政治過程本質上就是不同利益群體利益爭斗的過程。在這個過程中，每個群體對決策結果的影響力是相同的，弱勢群體甚至應擁有相對更大的權利，以體現公平的正義精神。所以財政活動的政治過程要體現公平正義，每個利益群體在權力機構中都應該擁有自己的代言人，即選民代表。如果一項公共決策中，某個利益群體沒有自己的代表，該利益群體就沒有承擔公共活動成本補償之責，即所謂的“無代表，不納稅”。從這個意義上，社會公平正義也應在權力機構組成人員及其產生機制中得到體現。

其次，財政是一種分配關系。作為一個分配活動，財政以何種方式籌錢，以何種方式花錢，也應體現公平正義這個基本要求。就籌錢而言，選民承擔公共活動成本補償之責應得到權力機構認可，任何未經權力機構批準或授權的籌錢方案，都應視為非公平非正義之舉，都應被禁止。不僅如此，政府籌錢方案要能讓選民了解籌錢目的、自己責任大小等，以便選民能進行縱橫向比較和判斷。籌錢方案的公平正義要求政府課稅權應能受到權力機構約束，同時要求籌錢方式盡可能直接簡單。就花錢而言，公平正義至少應體現在如下三個方面：第一，政府應遵循委托人意志，提供委托人所需的服務和產品，任何歪曲委托人意志，未經委托人同意的花錢行為都被視為非公平行為；第二，政府在提供委托人所需服務和產品時應具有公共精神，遵循公共性和無差異原則，確保委托人這個群體內部不同個體權利的平等性，任何利用財政資金為某些利益群體提供服務和產品的行為，都是不公平行為；第三，政府提供的產品和服務應在公平基礎上有利于社會中境況較差者獲得更大改善，以確保每個社會成員能過上尊嚴體面的生活，保障每個社會成員免受剝奪和匱乏的權利，建立社會正義之氣。花錢和籌錢相比，籌錢更多強調公平，而花錢則更應在公平基礎上強調正義。但無論是籌錢還是花錢，財政作為一種分配活動，公平正義更多體現在分配過程，一旦明確了分配方案，政府應以最有效率的方式執行由權力機構批準的分配方案，這也是財政公平正義的重要體現。

從根本上說，財政的政治過程和分配過程實際上是統一的，公平正義貫穿整個過程。在這兩個過程中，包含了所有社會關系。所以確保財政的公平正義，對一個社會而言，本身就是一個最大公共品，從而也具有最大外部性。一個社會是否具有公平正義，財政將會告訴我們一切。不僅如此，財政是否公平正義對社會能否堅守公平正義道德底線和民主政治基本原則，具有最大影響。正是基于財政的重要性，財政一直被視為國家治理的基礎和重要支柱，成為社會建立公平正義秩序和倫理規范的重要載體。

基于上述分析，聯系我國當前面臨的社會矛盾，財政改革應以公平正義為價值準則，通過財政的公平正義舒緩社會矛盾，引領社會崇德向善的道德品質，構筑社會健康發展的精神支柱。未來若干年，我國能否避免轉型風險，建立公平正義這個共同信念，關鍵取決于財政改革能否在如下幾個方面取得突破。第一，國家權力機構及其代表產生機制，這是確保財政公平正義的根本保障。只有建立起代表全體民眾，并擁有決策能力的權力機構，才能確保權力機構審批的財政預算決算代表民眾意志，體現民眾心聲。第二，預算改革。在預算改革中最關鍵的就是明確預算信息公開原則和基本規范。與此同時建立政府財務報告制度，編制國家財務報表和資產負債表。后者是前者的基礎，也是國家權力機構發揮監督作用的前提。當然，作為政府活動的行動藍本和權力約束機制，預算改革應被納入財政法的高度加以認識，將其作為財政立法的核心內容。第三，推進稅制改革，建立以直接稅為主的稅制體系。財政要能成為限制政府課稅權的重要機制，必須要能讓民眾知道稅收負擔及其分布，使民眾建立起責任權利對應關系。間接稅蒙蔽了民眾負擔信息，使民眾產生幻覺，容易滋生政府課稅權擴張。第四，建立國家基本公共服務體系與公共服務提供體制。我國雖然已經建立了國家基本公共服務體系，許多地方政府也建立了自己的基本公共服務行動計劃，但已有制度都比較空泛，缺乏對政府執行意愿的約束。不僅如此，這些制度并沒有對政府責任進行明確，導致口號重于行動。

總之，盡管公平正義比太陽更有光輝，但缺乏有效機制，公平正義只會成為政治家的口號，成為民眾一個永遠的企盼。我國正處于轉型的關鍵期，面對眾多不確定因素，確立制度自信和道路自信，關鍵首先需要確立起公平正義的共同信念。財政在這一重大歷史任務面前，需要扛起公平正義這個大旗，堅守公平正義推進改革，以此提高民眾對政府的信任。（作者單位：安徽廣電總局、浙江財經大學）