建立嵌入預(yù)算執(zhí)行全過程的財政監(jiān)督機(jī)制

●宋立根 劉斯佳

建立嵌入預(yù)算執(zhí)行全過程的財政監(jiān)督機(jī)制

●宋立根 劉斯佳

嵌入式，顧名思義，就是將軟件，可以理解為計算機(jī)的操作系統(tǒng)，嵌入到具體的硬件設(shè)備中，由于硬件設(shè)備是固定的功能，植入軟件的程序時，只需要將相應(yīng)的軟件程序?qū)戇M(jìn)去，這樣就減小了軟件及相應(yīng)硬件的配置。由此可見“嵌入”是借用詞，財政部監(jiān)督檢查局將財政監(jiān)督嵌入預(yù)算執(zhí)行全過程作為今年工作著力點，指出“2014年，要強(qiáng)化對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督與控制，逐步建立嵌入業(yè)務(wù)流程的財政支出監(jiān)督機(jī)制；著眼深化財稅體制改革目標(biāo)，將監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展等方面更上一層樓 ”。筆者結(jié)合自身從事財政監(jiān)督工作的經(jīng)驗，談?wù)剬μ綄で度霕I(yè)務(wù)流程財政預(yù)算管理的幾點認(rèn)識和建議。

一、對嵌入業(yè)務(wù)流程的財政支出監(jiān)督機(jī)制的解讀

嵌入式領(lǐng)域較新，發(fā)展非常快，嵌入式操作系統(tǒng) （EmbeddedOperation System，EOS）是一種用途廣泛的系統(tǒng)軟件，過去它主要應(yīng)用于工業(yè)控制和國防系統(tǒng)領(lǐng)域。在國家發(fā)展和改革委員會、科學(xué)技術(shù)部、商務(wù)部、國家知識產(chǎn)權(quán)局2007年第6號公告 《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點領(lǐng)域指南 （2007年度）》中表述為：“嵌入式操作系統(tǒng)、嵌入式軟件開發(fā)平臺等核心支撐軟件”。

嵌入式系統(tǒng)是一種專用的計算機(jī)系統(tǒng)，作為裝置或設(shè)備的一部分。嵌入式在系統(tǒng)實時高效性、硬件的相關(guān)依賴性、軟件固化以及應(yīng)用的專用性等方面具有較為突出的特點，同時在“政務(wù)辦公和決策支持系統(tǒng)、政府綜合監(jiān)管系統(tǒng)、預(yù)警預(yù)報與應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)、公共服務(wù)系統(tǒng)、政務(wù)信息公開目錄及交換體系、安全認(rèn)證及保障平臺、系統(tǒng)集成軟件”領(lǐng)域應(yīng)用。因此，嵌入式技術(shù)已經(jīng)無處不在，嵌入式系統(tǒng)產(chǎn)品的研制和應(yīng)用已經(jīng)成為我國信息化帶動工業(yè)化、工業(yè)化促進(jìn)信息化發(fā)展的新的國民經(jīng)濟(jì)增長點。據(jù)預(yù)測，隨著Internet的迅速發(fā)展和廉價微處理器的出現(xiàn)，嵌入式系統(tǒng)將在日常生活中形成更大的應(yīng)用領(lǐng)域。

所謂“嵌入式”財政監(jiān)督方式，就是財政資金運行的全過程，通過信息技術(shù)手段始終處在資金管理者和財政監(jiān)督者的監(jiān)控之下，有效地確保了財政資金的安全和績效的一種模式。“任何有權(quán)力的人，都易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有邊界的地方為止。”財政資金運行過程中有許多環(huán)節(jié)和時間節(jié)點，許多崗位或大或小都有權(quán)力，都存在權(quán)力空間，如何有序、有效規(guī)范權(quán)力的使用，“以確保財政支出安全、規(guī)范、高效使用為目標(biāo)，強(qiáng)化財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)控與制衡，找到一個合適的節(jié)點將財政監(jiān)督嵌入到預(yù)算編制和執(zhí)行過程，并加以制度化”，需要將財政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理，主要是嵌入部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算各個環(huán)節(jié)，建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的績效監(jiān)督機(jī)制，確保財政資金安全、規(guī)范、高效使用。

二、探尋嵌入業(yè)務(wù)流程財政預(yù)算管理的著力點

“工欲善其事，必先利其器”。部門預(yù)算是一個涵蓋部門所有公共資源的完整預(yù)算。部門的全部收支都納入預(yù)算，統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。探尋嵌入業(yè)務(wù)流程財政預(yù)算管理的著力點，就是要從預(yù)算管理的角度，梳理所有業(yè)務(wù)流程，確認(rèn)財政監(jiān)督模式的切入點進(jìn)行用心用力，充分利用現(xiàn)有財政預(yù)算業(yè)務(wù)流程操作平臺和財政監(jiān)督即時監(jiān)控系統(tǒng)，用點面相結(jié)合的方式配置相應(yīng)資源：

（一）對現(xiàn)有財政資金運行現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，找準(zhǔn)著力點

通過梳理現(xiàn)有的應(yīng)用系統(tǒng)與業(yè)務(wù)流程，尋找應(yīng)用系統(tǒng)與業(yè)務(wù)流程的結(jié)合點，改變當(dāng)前管理系統(tǒng)與業(yè)務(wù)流程相脫節(jié)的狀況，抓緊研究相關(guān)業(yè)務(wù)流程的規(guī)范操作程序及與應(yīng)用系統(tǒng)之間的融合。建立起依靠軟件嵌入業(yè)務(wù)流程，限制違規(guī)操作，盡量減少人為操作的隨意性；依靠制度強(qiáng)化管理，規(guī)范各業(yè)務(wù)程序，建立起財政資金動態(tài)監(jiān)管機(jī)制。

（二）利用現(xiàn)代信息化手段，加強(qiáng)財政監(jiān)控平臺建設(shè)

進(jìn)一步完善財政資金運行全過程即時分析監(jiān)控系統(tǒng)，遵循軟件系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范，核心是對財政資金運行全過程即時監(jiān)控系統(tǒng)的功能進(jìn)行升級和完善。建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督嵌入式預(yù)算運行新機(jī)制，圍繞財政各項業(yè)務(wù)，利用財政監(jiān)督系統(tǒng)預(yù)設(shè)主題報表，綜合分析預(yù)算編制與執(zhí)行情況報備。要避免預(yù)算編制中存在著部門預(yù)算與功能預(yù)算不協(xié)調(diào)、部分延續(xù)“基數(shù)加增長”舊模式，缺乏績效預(yù)算等問題。必須從根本上將財政監(jiān)督監(jiān)控功能嵌入編制財政預(yù)算的軟件，其思路是從編制績效預(yù)算和滾動預(yù)算入手，實現(xiàn)財政預(yù)算編制管理與監(jiān)督的有機(jī)融合，所有預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)嵌入財政監(jiān)督信息，促使預(yù)算安排的整體績效水平有突破性提高。要分析部門預(yù)算執(zhí)行情況，則通過計算機(jī)自動抽取部門預(yù)算編制系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、社會保障資金信息系統(tǒng)各年度有關(guān)數(shù)據(jù)，聯(lián)系有關(guān)項目預(yù)算與執(zhí)行的數(shù)據(jù)，并利用系統(tǒng)工具和設(shè)定公式計算形成《項目跟蹤分析主題報表》，財政監(jiān)督人員結(jié)合軟件反饋跟蹤項目預(yù)算編制、調(diào)整后預(yù)算、指標(biāo)下達(dá)、用款計劃以及支付等情況；要跟蹤跨年度項目的項目檔案，實現(xiàn)對項目資金使用進(jìn)行全過程的分析和監(jiān)控；要直接查閱文件指標(biāo)分解單、支付和記賬等業(yè)務(wù)憑證、下達(dá)指標(biāo)依據(jù)的文件等明細(xì)數(shù)據(jù)。

（三）對預(yù)算單位和銀行進(jìn)行全面監(jiān)控

即通過在財政資金運行監(jiān)控系統(tǒng)中設(shè)定業(yè)務(wù)事項的完成時限、審批程序、進(jìn)度要求和電子對賬結(jié)果是否相等判斷條件，由計算機(jī)根據(jù)預(yù)設(shè)閥值自動預(yù)警列示各業(yè)務(wù)部門超額下達(dá)單位指標(biāo)或超時未下達(dá)指標(biāo)、單位將資金從零余額賬戶轉(zhuǎn)入基本戶或其他預(yù)算單位賬戶等預(yù)警事項；或根據(jù)預(yù)設(shè)的判斷條件預(yù)警列示財政部門、預(yù)算單位和銀行三方對賬的差異額和差異憑證等預(yù)警事項。在計算機(jī)自動預(yù)警后，通過人工分析判斷這些事項的合規(guī)性和發(fā)生原因，若發(fā)現(xiàn)是違規(guī)事項立即進(jìn)行糾正；若是管理上的問題，則反饋給相關(guān)業(yè)務(wù)部門，督促其盡快采取措施加以改進(jìn)。

三、建立嵌入預(yù)算執(zhí)行全過程的財政監(jiān)督機(jī)制

如何“寓監(jiān)督于管理”之中，財政部黨組明確提出限期推進(jìn)健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制。

（一）嵌入地方財政預(yù)算編制執(zhí)行全過程

1、嵌入財政預(yù)算編制分類設(shè)置監(jiān)控重點。按照覆蓋政策使用范圍、資金運行規(guī)則、分級管理職責(zé)、資金使用權(quán)限等相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合財政資金運轉(zhuǎn)流程，對財政資金運行模式、各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的關(guān)系及數(shù)據(jù)獲取方式、展現(xiàn)模式等內(nèi)容進(jìn)行熟悉，在獲得了大量的基礎(chǔ)信息之后，確定以資金類、款、項的分類內(nèi)容設(shè)置財政監(jiān)控重點，根據(jù)分類設(shè)置監(jiān)管的重點相關(guān)項目內(nèi)容設(shè)置預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息平臺。

2、完善財政監(jiān)督信息系統(tǒng)。匯集各個部門、各個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，突破傳統(tǒng)賬務(wù)檢查及采集紙質(zhì)資料的瓶頸，使財政監(jiān)督貫穿于部門預(yù)算編制、預(yù)算指標(biāo)管理、支出管理、政府采購管理多個方面的全過程，延伸到財政資金使用和管理的各個部門，滲透到各個環(huán)節(jié)，有效地提高財政資金使用管理的安全性，實現(xiàn)財政監(jiān)督由事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

3、建立預(yù)算執(zhí)行操作流程圖，實施工作節(jié)點控制。從財政資金進(jìn)入和流出國庫的每個工作節(jié)點，至少有2名工作人員同時操作才能夠完成，互相制約，互相監(jiān)督。所有節(jié)點流程規(guī)范，上個節(jié)點未辦理規(guī)范，下個節(jié)點不能夠操作。明確各步驟、各環(huán)節(jié)、各事項的操作標(biāo)準(zhǔn)、核定任務(wù)內(nèi)容、責(zé)任要求，規(guī)范統(tǒng)一計算機(jī)操作流程，設(shè)置軟件節(jié)點權(quán)限，賦予各項節(jié)點與職能相匹配的權(quán)限，任何人無法超越權(quán)限進(jìn)行違規(guī)操作。

（二）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，監(jiān)督關(guān)口前移是重要保障

1、在預(yù)算編制環(huán)節(jié)實行前置審核。

對部門預(yù)算編制收支建議計劃進(jìn)行前置審核，包括預(yù)算收入計劃的真實性、完整性審核，發(fā)展性支出計劃的政策性、科學(xué)性審核，預(yù)算計劃的規(guī)范性審核。對未考慮到的預(yù)算項目，及時建議將其編制到預(yù)算內(nèi)，使得財政資金發(fā)揮最大效益；對新項目立項，主要防范假借申報項目騙取財政專項資金的概率；對發(fā)現(xiàn)的財務(wù)管理不規(guī)范方面，通過健全部門財務(wù)管理制度進(jìn)行完善。

2、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)保證資金高效及時撥付。為保證財政資金高效運行，財政部門要協(xié)調(diào)相關(guān)部門對資金使用計劃、申請支付方式、支出用途、是否履行政府采購、是否完成招投標(biāo)程序等進(jìn)行審核，促使各項資金能夠及時撥付到使用財政資金的單位。

3、從預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)疑點進(jìn)行核查處理。明確核查任務(wù)，第一時間處理；明確相關(guān)程序，提升動態(tài)監(jiān)控功效。同時，強(qiáng)化決算環(huán)節(jié)監(jiān)控。與監(jiān)控系統(tǒng)相結(jié)合，通過查閱賬目和憑證，核實實際財務(wù)收支情況，防止產(chǎn)生虛收、虛支，坐支、挪用等違紀(jì)問題。■（作者單位：河北省財政廳、山東大學(xué)商學(xué)院）