論中國特色新型城鎮化發展的體制機制

◎ 楊長明

城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是現代化的必由之路。城市是經濟、政治和文化的中心，在社會文明進步中起著主導作用。我國建設中國特色的社會主義，必須堅持走中國特色新型城鎮化道路?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“完善城鎮化健康發展體制機制”，這無疑是中國特色新型城鎮化的路線圖。

一、中國特色新型城鎮化發展的成就與問題

中國城鎮化進程始于1950年，但中國城鎮化的發展步伐非常緩慢。1949年至1978年近30年的時間里，我國實行的是高度中央集權的計劃經濟體制，城鎮化的發展模式是政府發動和計劃型的城鎮化，這就使我國城鎮化水平僅僅從1950年的10.6%、136個建制市增加到1978年底的17.9%、193個建制市。改革開放以后，我國城鎮化進入了快速發展的新時期，城鎮化的發展模式是市場經濟型的城鎮化。伴隨著農村改革的領先潮頭，鄉鎮企業的異軍凸起，大量農村剩余勞動力擺脫了土地和農業的束縛，向城鎮和非農產業轉移，推動著我國城市化的進程。據統計，2012年，我國總人口13.54億；城鎮戶籍人口(非農業人口)4.78億，占35.29%，農村戶籍人口(農業人口)8.76億；按居住地劃分，城鎮常住人口7.12億，城鎮化率為52.57%，基本達到世界平均水平，城鎮化取得顯著成效。設市城市數量為658個（香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省除外），其中直轄市4個，27個省會城市，627個地縣城市，建制鎮20000多個。初步形成了以特大城市為中心，大中城市為骨干，小城市為紐帶協調發展的城鎮體系。城市集中了2/3的國內生產總值、3/4的工業總產值和外資利用額度。城市還集中了幾乎全部的高等院校和科研單位，為國家培育了大批專業人才和科技人才，加快了科技產業的步伐。這充分表明了城市是經濟和社會發展的火車頭，是社會主義現代化建設的龍頭。沒有城市的發展，沒有城市的現代化，也就不會有國家的發展和現代化。城市的蓬勃發展必然會推動整個國家的現代化進程。我國建設社會主義現代化強國，必須高度重視城市的現代化建設和發展。目前，發達國家已經進入了“后城市化”階段，發展中國家正處在城市化之中。城鎮化是我國未來發展的戰略。與世界各國城鎮化水平相比，我國城鎮化水平正處在加速發展階段，伴隨著國家工業化和經濟市場化、社會化、現代化進程的加快，我們一定要利用好城鎮化這一新引擎，為實現我國由經濟大國向經濟強國轉變提供持久動力，為全面建成小康社會、實現中國夢增添力量。

城鎮化的快速發展是中國改革開放的重要成果，也是各方面體制機制創新的重要成果。但城鎮化發展也帶來了諸多問題，比如城市化滯后于工業化問題、市民化進程滯后問題、城市公共服務短缺問題、城鎮規模結構不合理問題、城市化質量問題、城市環境污染問題、城鄉欠缺一體發展問題、區域城市發展不平衡問題、城市治理水平低下問題等。積極穩妥地推進城鎮化，需要著力提升城鎮化質量和水平。黨的十八大提出要堅持走城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展，大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展，互促共進的中國特色新型城鎮化道路?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

二、國際經驗對中國特色新型城鎮化發展的啟示

城市病是城市發展過程中的必然現象。大多數發達國家的大城市，在發展過程中也經歷過規模快速擴張、人口急劇膨脹引發的交通擁堵、環境污染等一系列城市病。但經過改革與治理，一些大城市在經濟規模繼續增長的同時在某些方面較好地抑制了城市病的發展。未來一段時期，我國仍將保持高速發展城鎮化。發達國家紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡等城市建設和管理的經驗，可為我國特色新型城鎮化發展的提供借鑒經驗和啟示。

（一）建立健全法規體系，嚴格執法監督

大多數發達國家都建立有一套比較完整的城市管理法律體系，并且嚴格執法監督。美國的各個城市都依據國家及州、郡的法規制定了地方的具體法規，對利益相關者的權利和義務做出明確的法律規范。英國議會先后頒布了《綠帶法》、《新城法》、《住房法》、《住宅與建筑法》、《住宅與規劃法》等法律，有效地保障了倫敦等都市圈均衡發展與社會公平。法國的城市也建立有一套比較完整的城市管理法律體系，嚴格執法監督。日本相繼頒布了《首都圈市街地開發區域整備法》、《首都圈建成區限制工業等的相關法律》、《首都圈近郊綠地保護法》、《多極分散型國土形成促進法》等多部法律法規，從法律上界定首都圈等的范圍和發展方向。新加坡是一個高度法制化的國家，也是一個城市管理十分成功的國家。其城市管理方法中最根本的是建立了一整套嚴格、具體、周密、切合實際、操作性強、沒有回旋余地的法律體系。國家對城市中建筑物、廣告牌、園林綠化等城市管理硬環境的方方面面都作了具體的規定。把有利于提高人民群眾生活水平、生活質量作為城市規劃、建設和管理的重要目標，不斷完善、不斷超越“花園城市”建設。我國雖然頒布實施了《城鄉規劃法》，但城鄉規劃的科學性等諸多因素的影響，城鄉規劃與建設管理的權威性尤需加強。

（二）發揮政府調控作用，實行公共資源與服務均等化

美國城市政府運用市場機制，以“小政府、大社會”的模式，將部分職能配置給中介組織，減輕政府的負擔，降低運作成本，同時提供更多的公共服務產品。其他發達國家倫敦、巴黎、東京、新加坡等城市在注重發揮市場機制的同時，也高度重視發揮政府調控引導作用，通過公共資源與服務合理配置，控制人口和資源向大城市的過度集中。我國城市發展要通過規劃甚至行政手段，分流中心城區高度集中的優質教育、醫療等資源，公共資源供給加快向周邊新城與農村以及城市群區域內其他城市傾斜，通過公共服務的均衡化布局，提高城鄉公共服務水平。

（三）建立公眾參與和區域協調機制，搞好城市建設和管理

發達國家紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡等城市政府將城市管理視為利益相關者的共同事務，通過多種途徑引導城市利益相關者、廣大市民積極參與城市建設與管理。城市居民介入城市管理程度較深，參與渠道暢通，政府的城市管理事務也很透明，從法律、制度、程序上確定公眾參與城市管理的合法性，保障公眾參與城市管理權利的實現。不僅如此，這些城市還建有區域的協調機制，以解決各城市之間的基礎設施、供水、教育、治安等公共事務，解決區域性沖突和矛盾。我國城市在旅游一體化、通信同城、金融同城和港口合作等方面邁出了一定的步伐，但距離形成城際間相互開放、分工協作、功能互補、各具特色的一體化區域還有很長的路要走，發達國家大都市區的區域治理經驗對我們具有一定的借鑒意義。

（四）實現政務信息電子化，提高工作效率和服務水平

發達國家紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡等城市政府確立以居民服務和效率為中心的宗旨，政府內部基本實現了信息電子化，各部門的服務職能、政府采購、政府預算都詳盡地顯示在電子信息中，通過網絡每個人都可以直接與政府聯系，許多具體事務如征用土地、建造房屋、個人稅務等都可以在網上操作。這既有利于城市政府準確掌握信息資源，又有利于提高工作效率和服務水平。我國城市治理的信息網絡工作剛剛起步，信息工作要進一步電子化、科學化、法治化。

三、完善中國特色新型城鎮化發展的體制機制

（一）著力推進以人為核心的城鎮化

新型城鎮化的核心是人的城鎮化。要推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序，充分尊重農民意愿，因地制宜制定具體辦法，優先解決存量，有序引導增量。要出臺和實施戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策，提高人民的生活質量，造福百姓和富裕農民。城鎮化過程不僅是農民自愿轉變為市民的過程，也是城市居民享受城鎮化成果的過程。新型城鎮化既要滿足城鎮化中居民日益增長的物質生活需要，又要滿足居民日益增長的文化生活需求。

新型城鎮化要提高城鎮建設水平。要加強城鎮化宏觀管理，制定實施好國家新型城鎮化規劃，有關部門要加強重大政策統籌協調，各地區也要研究提出符合實際的推進城鎮化發展意見。要大力提高城市的綜合承載力，科學配套建設水、電、路、綠化、農貿市場、學校、醫院等公共基礎設施，大力發展新興產業，把城市建設成為適宜創業發展和居住生活的城市。要加強建筑質量管理制度建設，對導致建筑質量事故的不法行為，必須堅決依法打擊和追究。要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈。要傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮。要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件，把廣大農村建設成農民幸福生活的美好家園。

新型城鎮化要加強對城鎮化的管理。要建立健全城市管理法律體系，嚴格執法監督。建立多元可持續的資金保障機制。深化改革戶籍、土地、財稅、教育、醫療等方面制度，切實提高農民的收入和公共服務均等化水平。優化行政區劃設置，探索市鎮體制改革，降低行政成本，提高行政管理和社會管理能力。采用信息技術，實現信息共享。城市政府要以居民服務為宗旨，政府內部實現信息電子化、科學化、法治化，切實提高政府工作效率和服務水平。

新型城鎮化要實現生態環境永續發展。要按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。要堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節約集約利用土地、水、能源等資源。要減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線。要切實提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放強度；高度重視生態安全，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態空間比重，增強水源涵養能力和環境容量；不斷改善環境質量，減少主要污染物排放總量，控制開發強度，增強抵御和減緩自然災害能力，提高歷史文物保護水平。要根據區域自然條件，科學設置開發強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

新型城鎮化要建立和完善跨區域城市發展協調機制。不同的區域治理模式各具特色，需要有步驟、有針對性地探索符合大城市圈的治理模式，破解一體化進程中存在的地方保護主義、區域產業結構雷同、區域公共產品供給效率低、區域治理缺乏參與性等區域問題。要走出一條有別于傳統模式的工業化、城鎮化發展新路，形成區域協調發展新模式，全面創新體制機制，尤其是創新區域管理體制。建立跨區域城市發展協調機制，國內有關城市政府已經作了實踐探索，成效顯著。要進一步健全和完善跨區域城市發展協調機制，努力發揮中心城市和大城市的輻射帶動作用。

（二）著力推動大中小城市和小城鎮協調發展

新型城鎮化要以資源環境承載能力為依據，以大城市為依托，以中小城市為重點，以城市群為主要發展形態，因地制宜，重點推進，建立健康有序的城鎮體系，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。新型城鎮化要積極推進，也要避免出現遍地開花、無序發展的亂象，要穩步進行，循序漸進。

新型城鎮化要提升大城市發展質量。大城市在經濟、政治、文化、社會等領域具有重要影響，在國家經濟結構和戰略布局中具有重要作用。要提升大城市綜合功能，按照國際大都市標準規劃、建設、管理和運營城市，不斷提高大城市的科技創新能力、國際競爭能力、輻射帶動能力、交通通達能力、信息交流能力、可持續發展能力。要推進區域產業城鎮集群發展，發揮大城市的輻射帶動功能，以產業技術鏈和物流鏈為紐帶，合理布局區域產業基地，整體提升區域發展水平。大城市要防止片面追求發展成為政治中心、經濟中心、文化中心等，科學合理調控大城市規模，使之成為適宜創業發展和居住生活的典范。

新型城鎮化要積極發展中小城市和小城鎮。中小城市在中國的城鎮體系中處于中間環節，起到了聯系大城市和小城鎮的作用。中小城市點多面廣，規模適中。合理發展中小城市對促進就業、緩解大城市人口和承載力壓力，以及促進小城鎮發展都具有十分重要的作用。新型城鎮化要把加強中小城市和小城鎮建設作為重點，使各種資源向中小城市傾斜，適當增加中小城市數量。中小城市和小城鎮更要提升發展質量，要把城鎮建設成為適宜創業發展和居住生活的美麗家園。適時適度推進有條件的小城鎮要向中小城市發展，有條件的中小城市要向大城市發展。

（三）著力推進區域城市協調發展

我國是一個有著13億多人口的大國，地大物薄，人口眾多，各地區的自然、歷史、經濟、文化等環境不盡相同，而且發展又不平衡。特殊的地理環境造成我國各地的經濟發展水平和城市分布的地區性差異。據有關研究資料，2012年全國658個城市中，華北、東北、華東、華南、西南、西北城市化水平分別為53%、57%、52%、47%、38%、40%。城市化水平的地區性差異，需要我們著力推進區域城市協調發展。

新型城鎮化要堅持因地制宜，探索各具特色的城鎮化發展模式。東部地區，地理條件優越，經濟比較發達，城市化水平也較高。東部地區城市發展要建立健全城鄉一體發展規劃，實施大中小城市配套建設和管理，提高城市發展的現代化水平，實現城鄉一體化發展。中部地區無論是地理條件還是經濟狀況以及城市化水平，都介于東西部之間。中部地區城市的發展要采取以數量擴張和質量并進的大中小城市協調發展的方針，要實現城市的現代化和國際化。西部地區自然條件差，交通和經濟不發達，城市分布稀疏，城市化水平低，西部地區城市發展既要加強中西部地區重大基礎設施建設和引導產業轉移，又要建設現代化大城市，促進大中小城鎮協調發展。要著力推進區域城市協調發展，在已經形成京津冀、長三角、珠三角三大城市群的基礎上，在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極，推動國土空間均衡開發，提升區域城鎮化和現代化，全面建成小康社會。

（四）著力推進城鄉一體化發展

城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。新型城鎮化要破除城鄉二元結構，著力推進城鄉一體化發展。要注重與農業現代化的互相促進作用，實現和城鎮化的良性互動。要建立健全城鄉一體化發展的體制機制，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，全面改善農村生產生活條件，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

新型城鎮化要實行城鄉一體化發展。新型城鎮化應是推動農村發展的城鎮化，新農村應是城鎮化進程中的新農村。加快完善城鄉一體化發展體制機制，著力在城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業、社會保障、社會管理等方面推進一體化。一是城鄉規劃一體化，即要統籌科學規劃城鎮建設、鄉村分布、產業發展、農田保護、生態環境建設等，實施城鄉協調發展。二是城鄉產業布局一體化。即要統籌城鄉產業發展，推動以工促農，優化農村產業結構，拉長農業生產鏈，增加農產品附加值。三是城鄉基礎設施一體化。即要統籌安排城鄉基礎設施建設，把城鄉道路、給排水、網絡通信、公共交通等統一布局，抓緊抓好。四是城鄉公共服務一體化。即要統籌安排公共服務領域的各個方面，包括教育、醫療衛生、文化娛樂、體育設施和配套的環境衛生設施等，實現城鄉公共服務平等發展，城市市民和鄉村農民同等水平地享受相應的公共服務。五是城鄉勞動就業一體化。即要建立城鄉統一的勞動就業管理體制，構建城鄉統一的勞動力就業市場和就業機制，實現城鄉勞動就業的統籌安排與管理。六是社會保障一體化。即要在完善城市社會保障制度的同時，逐步建立和完善以農村養老保險、醫療保險和最低生活保障為主要內容的農村社會保障制度，實現城鄉勞動就業和社會保障的協調發展。七是城鄉社會管理一體化。即要統籌安排城鄉社會管理，統一戶籍管理制度，實現城鄉社會管理的同步發展，幸福和諧。

[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》.

[2]楊秦,顧澗清主編.廣州新型城市化發展學習讀本.廣東省出版集團廣東經濟出版社,2013,4.

[3]王大偉,文輝,林家彬.應對城市病的國際經驗與啟示.中國發展觀察,2012(7).

[4]王海燕.新型城鎮化發展助推實現“中國夢”.中國經濟時報,2013,6,13.

[5]張占斌.涵養城鎮化助推經濟社會發展引擎.遼寧日報,2013,10,22.

[6]馬曉燕,田軍,田豐倫.提高國家中心城市建設水平.人民日報,2013,11,27.

[7]中國科學院可持續發展戰略研究組.我國當前城市化的問題和發展戰略.中國科學報,2012,11,12.

[8]李錫玲.2011年中國城鎮化進程.載自中國城市年鑒（2012）.中國城市年鑒出版社,2012,12.

[9]李應文.堅持城鄉統籌發展,協調推進城鎮化.黑龍江日報,2012,7,16.