十一屆三中全會以來歷屆三中全會與國企國資改革（中）

◎ 李保民　劉　勇（國務院國資委，北京100053）

十一屆三中全會以來歷屆三中全會與國企國資改革（中）

◎ 李保民劉勇（國務院國資委，北京100053）

4　十四屆三中全會與國企國資改革

1993年11月14日，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。《決定》是我國建立社會主義市場經濟體制的總體規劃，是我國進行經濟體制改革的行動綱領。第一次把社會主義市場經濟確立為中國經濟體制改革的目標模式。建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。第一次提出：“建立適應市場經濟要求，產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學的現代企業制度，是我國國有企業改革的方向”。第一次明確提出：“加強企業中的國有資產管理。對國有資產實行國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營的體制。按照政府的社會管理者職能和國有資產所有者職能分開的原則，積極探索國有資產管理和經營的合理形式和途徑。加強中央和省、自治區、直轄市兩級政府專司國有資產管理的機構”。實際上是在簡政放權、減稅讓利等改革政策的基礎上，提出了一個全新的思路，即通過改革國有資產管理體制和企業制度創新來尋找國有經濟與市場經濟融合的有效途徑。

十四屆三中全會后，我國的經濟體制改革向縱深發展，極大地推動了我國建立社會主義市場經濟體制的進程。全會后，我國對國有企業繼續采取了擴大企業自主權、實行經濟責任制、兩步“利改稅”、承包經營責任制、轉換經營機制等不同形式的改革，各地在落實企業自主權、轉換經營機制中，越來越感到國有企業產權關系不清晰已經成為轉換經營機制的最大障礙。在實踐中圍繞著“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，進一步就國有企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的法人財產權；并以其全部法人財產，依法自主經營，自負盈虧，照章納稅，對出資者承擔資產保值增值的責任；出資者享有資產受益、重大決策和選擇管理者等權利，并以出資為限對企業債務負有限責任；政府不直接干預企業的生產經營活動等進行了有益的探索。同時還就市場體系建設、政府管理經濟的職能轉變、收入分配制度改革以及多層次社會保障制度建立等方面做了積極的試點。

這個階段改革是按照建立現代企業制度的方向，圍繞企業制度創新展開的。一是建立現代企業制度，確立企業享有法人財產權，出資人對其出資的企業享有財產權利。主要做法是將國有企業改革為按公司法登記并受公司法約束的公司制企業。1993年12月，八屆人大五次會議通過的《中華人民共和國公司法》，借鑒總結了“兩權分離”和“政企分開”的改革探索經驗，確定了企業股東和經營者之間“委托—代理”的制衡關系。通過一系列的改革，公司制成為國企改革的主要形式，企業的股權也逐步實現了多元化，“國營企業”已悄然變成了“國有及國有控股企業”。這時，國家與國有企業之間的關系開始向以現代產權制度為基礎的委托代理關系轉變。國有企業的改革，也由擴大企業經營權逐步觸及到企業的產權制度改革。為實現這一轉變，1994年，國務院啟動了百戶國有企業建立現代企業制度試點政策制定工作。到1997年，三年的試點工作取得階段性成果，為推進國有企業公司制改革提供了有益的經驗。1995年8月28日，《公司法》頒布以來，我國第一家由國家按照現代企業制度的原則組建的國有獨資公司——神華集團有限公司成立。在探索創新國有企業制度的同時，還實施了組建和發展企業集團的改革舉措。十四屆三中全會后，企業集團也迅速發展，到1996年，1993家國有企業集團的總資產就占到全部國有企業總資產的1/4。企業集團成為國有企業改革中出現的一種重要企業組織形式，也是國家管理國有企業的重要方式。1997年7月，國家體改委頒發了《關于城市國有資本營運體制改革試點的指導意見》，并選擇了10個城市進行試點。

二是結合國有經濟布局調整，把企業改革同企業改組、改造和加強管理結合起來。調整和完善所有制結構，增強國有經濟發展的市場競爭。國有企業實行公司制是建立現代企業制度的有益探索。具備條件的國有大中型企業，單一投資主體的可依法改組為獨資公司，多個投資主體的可依法改組為有限責任公司或股份有限公司。上市的股份有限公司只能是少數，必須經過嚴格審定；現有全國性行業總公司要逐步改組為控股公司。發展了一批以公有制為主體，以產權聯結為主要紐帶的跨地區、跨行業的大型企業集團；一般小型國有企業有的實行了承包經營、租賃經營，有的改組為了股份合作制，也有一些出售給了集體或個人。出售企業和股權的收入，由國家轉投于急需發展的產業。在有進有退的結構調整中，社會各界深刻體會到，公有制的主體地位主要體現在國家和集體所有的資產在社會總資產中占優勢，國有經濟控制國民經濟命脈及其對經濟發展的主導作用等方面。公有制經濟特別是國有經濟，要積極參與市場競爭，在市場競爭中壯大和發展。這些理念至今都有極為重要的借鑒價值。

三是結合國有企業的扭虧增盈，改善企業資產負債結構，剝離不良資產，核銷呆壞賬。實行下崗分流、減員增效和再就業工程，千方百計擴大就業路，健全社會保障制度，建立城市居民最低生活保障制度。1993年3月，國務院經貿辦、國家體改委出臺了《關于全民所有制工業企業實行產品結構和組織結構調整的規定》。4月，國務院頒發了《國有企業職工待業保險》、《國有企業富余職工安置規定》和《國有工業企業工資總額同經濟效益掛鉤意見》。1996年8月，國務院頒發了《關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》。同時，全面加強企業管理，實行以按勞分配為主體的多種分配方式。1997年3月，國務院發布了《關于在若干城市試行兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》。6月，國家體改委發布了《關于發展股份合作制企業的指導意見》，鼓勵勞動合作和資本合作有機結合。這是迄今國家唯一的關于股份合作制企業改革發展的文件。

四是建立健全法律法規是企業改革的重要內容。這個階段最重要的立法是《公司法》和《勞動法》，一個突出反映“產權”，一個突出體現“人權”。1994年7月，八屆人大八次會議通過了《中華人民共和國勞動法》。1995年3月，國務院發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》。1997年12 月，中國證監會發布了《上市公司章程指引》（2006年進行了修訂）首次引入獨立董事制度。為了保護投資者的合法權益，1998年12月，九屆人大六次會議通過了《中華人民共和國證券法》。這一系列法律法規先提出了現代公司治理的導向，對“形成企業內部權責分明、團結合作、相互制約的機制”起到了很好的促進作用，積極探索“新老三會”即股東會、董事會、監事會與黨委會、工會與職工代表大會等各方相互制衡、相互協調的企業管理模式。

在國有企業改革的同時，按照政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的原則，國有資產管理和經營的合理形式和途徑也在積極探索之中。中央層面，國有企業仍由各行業主管部門管理，它們任免直接管理的國有企業領導人、分配國家預算內投資、審批投資項目、下達部分產品生產計劃等。也就是說，行業主管部門仍然擁有計劃體制下的絕大部分管理國有企業的權力。企業真正能夠擁有的權力就是部分產品或某些產品部分的生產經營自主權。

1988年組建國家國有資產管理局，目的是行使對國有企業的資產所有權、監督管理權、投資收益權、資產處置權等職能。1994年7月，國務院發布了《國有企業財產監督管理條例》。但受體制和定位等相關因素的制約，國資局未能履行好監督管理的職能，而更多的是做了一些資產登記管理等工作。在1998年國務院機構改革時被撤銷。在地方，一些省(市)則對國有資產管理體制進行了積極探索，出現了上海模式、深圳模式、武漢模式等。它們的一個共同特點就是撤銷各行業主管部門，同時將由它們直接管理的國有企業捆綁打包組建若干家國有企業集團，然后再建立一個國有資產管理機構，由它來統一管理各個國有企業集團，包括任免企業領導人、批準重大投資項目、審批年度投資和經營預算等。在這一階段，圍繞企業改革這個中心，明確的方針政策理清了國家與企業之間的財產關系，改革在明晰了企業經營權的路徑上推進。圍繞轉換企業經營機制，賦予企業經營權以新的內容。最大的收獲應該是國有企業作為一種新的企業組織形式，逐步發展起來了。為了加強對國有企業的監督，1998年5月，國務院發出《關于印發國務院向國有重點大型企業派出稽察特派員方案的通知》，6月成立了中共中央金融工作委員會，7月成立了中共中央大型企業工作委員會，實行國有企業稽查特派員制度。

5　十五屆三中全會與國企國資改革

1998年10月14日,黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》明確提出了農業和農村跨世紀發展的目標和必須遵循的方針，對我國農村經濟、政治、文化建設作出了全面部署。《決定》沒有直接論述企業改革和國資管理，但提出要發展農業產業化經營；培育具有市場開拓能力、能進行農產品深度加工、為農民提供服務和帶動農戶發展商品生產的“龍頭企業”；發展高技術農業企業；國有糧食企業要深化改革，實行政企分開，確立自主經營、自負盈虧的新機制；國有棉花企業也要逐步建立起在國家宏觀調控下，主要依靠市場機制實現棉花資源合理配置的新機制等等改革發展的要求，對深化國有企業國資管理體制改革提出了更加廣闊的要求。特別是1999年9月,黨的十五屆四中全會做出的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，系統完整地闡述了國有經濟布局結構調整的指導思想、方針政策和重大原則，堅持有進有退，有所為有所不為。

為了建立適應社會主義市場經濟要求的現代企業制度，國務院機構在1998年進行了重大改革，撤銷了管理國有企業的各行業主管部門，對每個行業的國有企業捆綁打包，組建了一家或幾家企業集團。至此，企業集團成為國有企業的主要組織形式。對企業集團的管理則由相應的黨政有關部門各司其職，如中央企業工委負責企業領導人任免，勞動人事部門負責工資和勞動管理，財政部門負責企業財務管理，計劃部門負責投資審批，國有企業監事會負責監督管理，國家經貿委負責國有企業改革。

在強化宏觀管理和綜合協調職能的同時，國有企業在進入市場和改革發展中累積的矛盾集中體現出來了。一是競爭能力不強且負擔沉重，譬如沉重的債務負擔和大量的富余人員；二是公務員制的企業領導人身份，把企業干好了，不會給自己帶來更多的利益，把企業干壞了，因本身的級別待遇，利益不會受到根本損害，甚至不排除到其他崗位任職，這樣的企業領導人是很難經營管理好企業的；三是多部門管理的責任缺失。多部門管理下的各司其職，導致對國有企業管理缺乏明確的責任人，結果便是，有些事情各部門爭著管，有些事情無人管。

由于存在著這些問題，走向市場的國有企業表現出難以適應市場競爭的狀況，有相當數量的企業陷入困境。對此，1997年9月，黨的十五大《報告》首次明確指出，著眼于搞好整個國有經濟，抓好大的，放活小的，對國有企業實施戰略性改組。采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作、出售等形式，加快放開搞活國有中小企業的步伐。1999年9月，十五屆四中全會專門研究國有企業改革發展問題，通過了《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，提出用三年左右的時間，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，力爭到20世紀末大多數國有大中型企業初步建立現代企業制度。

在調整國有經濟布局和改組國有企業方面，明確在社會主義市場經濟條件下，國有經濟在國民經濟中的主導作用主要體現在控制力上。從戰略上調整國有經濟布局，要同產業結構的優化升級和所有制結構的調整完善結合起來，堅持有進有退，有所為有所不為。在推進國有企業戰略性改組過程中，堅持“抓大放小”。“抓大”就是要著力培育實力雄厚、競爭力強的大型企業和企業集團，有的可以成為跨地區、跨行業、跨所有制和跨國經營的大企業集團。要發揮這些企業在資本營運、技術創新、市場開拓等方面的優勢，使之成為國民經濟的支柱和參與國際競爭的主要力量。“放小”就是要從實際出發，繼續采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作制、出售等多種形式，放開搞活國有小企業。2002年11月，國家經貿委、財政部等八部委聯合頒發了《關于國有大中型企業主輔分離、輔業改制、分流安置富余人員的實施辦法》，促進企業在產權清晰的基礎上轉換企業經營機制，解除傳統體制遺留的歷史包袱的社會負擔，使國有企業成為真正市場化的經濟組織。

在積極探索公有制的多種有效實現形式方面，國有資本通過股份制可以吸引和組織更多的社會資本，放大國有資本的功能，提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力。國有大中型企業尤其是優勢企業，宜于實行股份制的，通過規范上市、中外合資和企業互相參股等形式，改為股份制企業，發展混合所有制經濟，重要的企業由國家控股。2002年，財政部、科技部制定了《關于國有高新技術企業開展股權激勵試點工作的指導意見》，開始在國有高新技術企業進行股權激勵的試點。

在積極探索國有資產管理的有效形式方面，按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立健全嚴格的責任制度。國務院代表國家統一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產，授權大型企業、企業集團和控股公司經營國有資產。確保國有資產出資人到位。允許和鼓勵地方試點，探索建立國有資產管理的具體方式。繼續試行稽察特派員制度，同時積極健全和規范監事會制度，過渡到從體制上、機制上加強對國有企業的監督，確保國有資產及其權益不受侵犯。2000年3月，國務院頒發了《國有企業監事會暫行條例》，8月，國務院任命的首批36位國有重點大中型企業監事會主席被派到中央管理的100家國有企業。2002年11月，黨的十六大明確提出“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”2003年3月國務院國資委的成立，初步確立了國有資產管理新體制，解決了國有企業多部門管理時“九龍治水”責任不清的問題，推動了國有企業和國資監管的快速發展。5月，國務院公布了《企業國有資產監督管理暫行條例》，標志著國有資產管理體制改革進入了新的階段。

在國有大中型企業實行規范的公司制改革方面，明確了公司制是現代企業制度的一種有效實現形式。公司法人治理結構是公司制的核心，積極構建國有企業法人治理結構。明確股東會、董事會、監事會和經理層的職責，形成各負其責、協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，對“新三會”即股東會、董事會和監事會與“老三會”相互融合的公司治理機制建立指明了方向。到2002年底，全國4371家骨干企業完成公司制改制的達76%，520家國家重點企業中的514戶重點國有及國有控股企業，完成改制面的83.7%。我國在境外上市的1270家企業中，國有控股公司占80%，其中，中石油、中石化、中海油、中國移動、中國聯通等75家重點工業企業成功到境外上市。2000年10月，黨的十五屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》明確要求，國有企業建立現代企業制度要取得重大進展。

在大力推進國有企業改革發展中，還探索實踐了很多具體的改革措施，如加強和改善企業管理、改善國有企業資產負債結構和減輕企業社會負擔、加快國有企業技術進步和產業升級、建設高素質的經營管理者隊伍等。

十四屆三中全會后，國家實施了一系列重大舉措，國有企業在改革與調整中不斷發展壯大。一是實施債轉股。剝離四大國有商業銀行的不良資產給新成立的信達、長城、東方、華融四家資產管理公司，由其負責管理和處置。同時，對這些部分不良資產所在的580戶企業實施債權轉股權，總額為4050億元。

二是實施下崗分流，讓一些失去競爭能力的企業退出市場。1999年，在紡織、煤炭、有色、冶金、軍工等行業批準兼并破產項目1718個，核銷銀行呆壞賬準備金1261億元。為消除冗員，實施員工下崗分流，1998年至2002年間共有2100萬員工下崗。

三是加快企業技術進步，推動結構優化。國家有計劃分批安排880個技術改造項目，總投資2400億元，其中銀行貸款1459億元，國家給予貼息195億元。

四是加強企業內部管理。推廣邯鋼經驗，以成本、資金和質量管理為重點，努力降低采購、銷售、管理等費用，提高效益。

五是加強企業領導班子建設。加大對企業領導班子培訓、考核、調整的力度，使一批優秀的管理人才走向領導崗位。強化經營激勵約束，試行年薪制，部分企業還搞了股權激勵。通過這些改革舉措，努力使國有企業成為獨立的法人實體和市場競爭主體，自主經營，自負盈虧，自我約束，自我發展。

2000年10月，國務院辦公廳發出《關于電力工業體制改革有關問題的通知》。同月，九屆人大十八次會議修改通過了《中華人民共和國中外合作經營企業法》和《中華人民共和國外資企業法》。2001年11月，國務院辦公廳轉發了國家經貿委、中央企業工委、外經貿部等八個部委《關于發展具有國際競爭力的大型企業集團指導意見》，明確提出要發展一批技術創新能力強，主業突出，擁有知名品牌和自主知識產權的重點大型企業集團，鼓勵開發國際市場和跨國經營。12月，中國正式加入世界貿易組織，客觀上對國有企業實施“走出去”戰略提出了更高的要求。