對于完善產權市場建設的若干建議

◎ 李賀先　亢國杰（秦皇島市產權交易中心,秦皇島066001）

對于完善產權市場建設的若干建議

◎ 李賀先亢國杰（秦皇島市產權交易中心,秦皇島066001）

黨的十四屆三中全會以來，產權市場作為要素市場的重要組成部分,在我國經濟體制改革過程中，在推動國有資源的有效配置、規范國企重組整合以及從制度上防止國有資產流失等方面都發揮了重要作用。“使市場在資源配置中起決定性作用”是中共十八屆三中全會最新理論、最大亮點之一，新的形勢下，隨著我國產權市場制度不斷創新、領域不斷擴展、品種不斷更新，產權交易體系建設滯后、法律法規不夠完善等問題逐步突顯，十八大之后我國產權市場建設也面臨著更新更大的挑戰與機遇，如何適應新時期產權市場發展，進一步完善產權市場建設，對于推進我國產權經濟結構的戰略調整、優化資源配置、完善要素市場體系、規范國有及集體產權交易行為有著重要的意義。

1　我國產權市場建設現狀

我國產權市場起步于八十年代末期，最早是為順應全國人大七屆一次會議有關將企業產權的有條件轉讓作為深化改革的重要措施而衍生，1988年5月成立的第一家湖北武漢企業產權轉讓市場，是現在的產權市場前身。其后，產權市場不斷發展和增多，1992-1993年期間，全國新建產權市場已達122家，其中省級15家，這些機構的出現進一步促進了我國產權市場的發展和進步。但1994年4月25日，為進一步加強企業國有資產管理，防止國有資產流失，保證國有企業產權交易活動健康有序進行，國務院辦公廳發布《關于加強國有企業產權交易管理的通知》，暫停企業產權市場和交易機構的活動，使產權市場發展步入第一個低潮期。1995年，為糾正企業國有產權轉讓中存在的一些不規范現象，促進國有資產優化配置，當時的國家國有資產管理局頒布了《關于加強企業國有產權轉讓監督管理的通知》，1996年國務院又頒布了《企業國有資產產權登記管理辦法》，對國有產權的登記管理和轉讓進行了規定，使產權市場的發展獲得了新的依據，截至1996年底，全國產權市場已增至210余家。

2003年12月，由于國企改革、經濟結構調整的需要，產權交易機構迎來了發展機遇，為防止國有資產流失，國務院國資委、財政部令第3號《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》正式實施，明確要求企業國有產權交易必須進行陽光操作，使產權市場成為國有資產轉讓的必經通道。同時，為探索高新技術成果轉化、中小企業融資及創業投資的退出渠道，各地政府及部門也出臺了一系列措施和辦法積極支持各類產權市場的發展。2009年頒布的《中華人民共和國企業國有資產法》又為產權市場發展提供了法律保障。

2011年，根據中辦、國辦下發的《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，進一步引發了國有產權是否屬于公共資源，產權市場是否應該納入公共資源交易體系范疇的爭論與研究。

由此看出，我國產權市場雖幾度起落，但至今仍能頑強生存發展的主要原因在于隨著經濟改革的深入、產業結構的調整，產權市場為企業資產重組、國家產業戰略調整、事企改革、中小企業融資發展等提供了重要的陽光操作場所與平臺，是政府體制結構調整、現代市場發展不可或缺的重要組成部分。

2　秦皇島市產權市場現狀介紹

秦皇島市產權交易中心（以下簡稱“中心”）成立于2001年8月，為全額事業單位，歸屬于秦皇島市財政局管理。2002年按照“全市產權交易一盤棋”構建框架，市財政局行文要求在縣區成立當地財政部門負責行政管理的產權交易代辦處，負責縣區一定額度內的產權交易項目，業務上接受中心統一管理，使全市產權交易業務形成自上而下、一條龍管理的結構體制。2008年，按照河北省國資委“產股權交易全省只選擇河北省產權交易中心一家做為交易市場，其他各市產權中心做為分支機構開展產股權業務”的要求，中心經申請審核后加掛了河北省產權交易中心秦皇島辦事處牌子，使中心業務更加規范、統一、透明，并逐步融入全省產權交易大市場體系。2012年5月為進一步加強產權交易監管力度，在保留中心主體地位的前提下，產權交易業務納入由秦皇島市紀委統籌監督下的秦皇島市公共資源交易中心大廳受理，進一步增強了全市產權交易業務的規范性、透明性。2013年經北方產權交易共同市場推薦，中心正式加入中國國有企業產權交易機構協會（以下簡稱“協會”），成為會員。

目前，中心核定編制15人，現在編職工26人，在市財政局的正確領導下，在紀檢監察、國資及省中心等部門的大力支持下，全市產權交易工作在推動全市產業結構調整、優化資源配置中發揮了重要的作用。

至2013年底，秦皇島市累計完成交易項目1411宗，成交金額220724.43萬元，盤活存量資產952892.29萬元。所有進場交易項目未發生一起涉訴、涉案事件，中心的工作得到省、市相關部門的充分肯定，連續十一年被授予全省產權交易工作先進單位、全市企業改革工作先進單位、全市事改企改制工作先進單位以及全市財政系統先進單位，2007年被團省委授予省級青年文明號榮譽，多年來均順利通過由省監察局、省國資委、省產權交易中心聯合檢查組組織的年度檢查考核。

中心在多年的工作中始終秉承嚴謹的工作態度和創新的發展思路，一是強化服務意識，轉變工作作風。在嚴格落實各項規章制度和管理文件基礎上，認真梳理政策制度，完善內部管理，加強工作職責、業務流程、工作規則、崗位要求、檔案管理等方面的內部制度建設，提高人員服務意識，提升服務質量，保證各項工作的圓滿完成。

二是創新產權交易模式，引入電子競價平臺。2012年作為秦皇島市“依法理財規范管理年活動”的重要內容，中心注重創新產權交易方式，在全省率先引入先進的金馬甲網絡交易系統，實現產權交易網絡競價覆蓋率達到80%以上，確保了交易的公開透明，減少了競價的人為干預，實現了行政權力的最小化和資源配置及社會監督的最大化，充分展現了“機制+科技”的優勢。

三是強化業務交流，提高隊伍素質。隨著國企改革、產權調整、機制創新等工作的不斷深入，中心更加注重對知識創新、業務培訓、先進理念等方面的引入，幾年來，先后派出數十人次參加各類機構和協會組織的業務培訓、知識創新等活動，及時更新中心的業務知識儲備，提升從業人員能力，明確創新發展方向，促進中心做大做強。2013年在協會組織的全國首批高級產權交易師評審中,中心有2人順利通過專家組的評審,被授權高級產權交易師資格。

3　產權市場建設中仍存在的問題

3.1對產權市場定位模式思想上存在偏差

一是相關部門對產權市場定位認識欠準確。按照政府有關要求，國有及國有控股、集體企業及單位產權在交易時必須進入產權市場統一公開交易，而個別單位及組織由于認識偏差，對產權交易概念認識不清，法律責任意識欠缺，存在“一言堂、家長制”，認為只要相關部門和領導同意，就不違反交易原則，不能深刻理解產權市場對資產處置的重要地位，導致一些國有資產不能按照法律規定流程處置，甚至造成部分國有資產流失。

二是政府各部門認識不統一。產權市場建設涉及的部門多，需要國資、財政、稅務、監察、國土、工商、法院、金融等多個部門協調，操作難度較大。有些部門受利益驅使，擔心通過產權交易平臺公開交易后，失去原有權利，利益受損，凡此種種，都妨礙了產權市場的發展和完善。

3.2行政體制改革配套措施不夠完善，部門間協調不夠

以秦皇島市為例，產權交易工作主要是在市財政局領導下，與國資委等相關部門共同協調，在市紀委監管、省產權交易中心業務指導下開展的。2012年以來，按照紀委有關要求，市屬4縣均成立了縣級公共資源交易中心，將產權交易職能予以并入，導致形成了產權代辦處與公共資源交易中心并存的“兩層皮”局面，由于縣級公共資源交易中心與市產權交易中心不存在業務指導關系，實際工作中往往造成部門多頭管理，實際卻無人負責的局面，縣屬產權交易工作徹底脫離了全省產權交易管理框架體系，導致缺乏有效行業監管、交易合規性與現行政策要求不一致等難題，這些問題都亟需各級政府部門在新一輪政府機構職能調整中予以協調解決。

3.3法律法規不完善，缺乏有效政策法規體系支持

從全國來看，各地在產權交易業務開展時都出臺了一系列的《產權交易管理辦法》和配套《實施細則》等有關規范產權處置權限及范圍方面的制度，但目前在全國范圍內還缺少統一的、有效的國家層面法律法規，導致產權交易的市場定位、交易規則、信息披露、交易秩序、競價規則都沒有有效的法規保障，產權市場制度建設相對滯后，少數市場交易秩序較為混亂，管理部門監管和執法力度有限，對不進行進場公開交易的行為缺乏約束力，有的單位和部門資產在處置時即不進場交易，也沒有行之有效的辦法加以限制，以致出現了少數“有場無市”的局面。

3.4產權交易機構自身問題

從全國來看，各地成立的的產權交易機構性質和隸屬關系各不相同，既有全額事業單位、自收自支事業單位、國有企業，也有個別地方以民營資本參股形式組建。有的隸屬于財政，有的歸屬于國資委，更有個別拍賣機構加掛產權交易中心牌子直接從事交易的現象。上述的混雜局面導致交易中存在以下問題：一是重業務，輕監管。產權交易部門在開展業務時，主要從事業務規范、證件齊全、文件合規等方面的產權交易形式上審查，但由于缺少對業務涉及實體資格的實質審查職能，導致出現有些部門和個人鉆空子、造假賬、逃監管等問題，造成部分國有資產流失。

二是操作不規范，缺原則。國家在國有資產轉讓時，已經制定了一些相應的法律法規，對國有資產在轉讓過程中的資產評估、轉讓程序、機構資質都做了明確的規定，但有部分交易機構視而不見，違規操作，與利益關系人搞私下交易，違背了交易“公開、公平、公正”和透明的原則。此外也有部分拍賣公司在拍賣中加入一些不合理條款，故意拆分交易實體，有明顯的指向性內幕交易傾向。

三是機構多，規模小。由于隸屬不同層級和部門，一些產權交易部門平臺監管不到位、資金投入不足、專業人才缺失，導致一些交易機構人員素質和運作水平參差不齊，在行業規模、發展層次和提升功能方面都遠未到位。

4　對于完善產權市場建設的幾點建議

4.1完善法律法規，促使產權制度明晰化

加快產權交易的法制化進程必須從國家層面出臺一套明晰完整的產權交易制度體系。一方面應盡快制定一部規范化、權威性的適應市場經濟發展要求的《產權交易法》，以此為基礎，建立和完善相關引導產權市場規范發展的法令法規。各地要根據統一規范的國家法令法規，清理和規范已經出臺的部分規章制度，并結合實際，在不與上位法相抵觸的基礎上制定切實可行的配套制度文件。

另一方面針對國有資產轉讓、產權改革的過程，注重通過司法程序和可訴性的手段加強對國有資產保護，杜絕權利干預對產權交易的限制，從法制上加強國有資產監督機制，明確相關行為人在資產管理中的經濟責任和法律責任，以制度規范操作過程，控制國有產權交易每個具體環節。

4.2加強平臺建設，規范交易操作程序

要防范國有產權交易的暗箱操作，降低資產流失風險，必須加強交易平臺建設，促進交易過程規范化、透明化。以秦皇島市為例，雖然產權交易形式上納入了公共資源平臺辦理，但本質上和政府采購、土地出讓、工程招投標等交易機構一樣，仍然保留著各自的主體地位，延續著以往的交易模式開展業務，公共資源中心作為一個空殼只是起到了數據匯總作用，并無實際發揮交易平臺整合作用。隨著“大產權”概念的延伸，在新一屆政府啟動機構改革職能劃分的前期下，建議相關部委牽頭，探索組建全國統一性的產權交易和監管平臺，從頂層設計的高度促進產權市場的規范建設。

4.3依托公共財政體系，加強產權交易監管職能

加強產權交易監管是防止交易管理體制混亂、完善交易法規制度、促進交易過程公開透明的有力保障。在新的形勢下，隨著產權交易范圍的擴展，產權交易業務已經突破了理論上的國有資產范疇，如何定位產權交易業務中的監管職能，確立恰當的監管機構，是當前做好產權交易業務的重要保障。

當前，公共財政在國有資源配置過程中的監管職能越來越重要，權威性不容置疑。以財政部門作為產權交易業務監管部門，有以下優勢：一是范圍廣，利于業務職能拓展。產權交易的業務不僅涵蓋國有企業產權的轉讓，還包括集體、中外合資合作和其他類型的企業及行政事業單位的國有資產轉讓，財政部門作為監管機構有利于拓寬交易范圍，構建“大產權”框架體系。二是利管理，防止暗箱操作。財政部門作為公共資產的監管部門，在交易中可以做到不以局部利益為目的，有效防止資產在交易時“管賣結合、暗箱操作”等現象的發生，最大程度保證產權交易過程 “公正、公開、透明”。三是保增值，利于資產盤活。資產處置收益是公共財政收入的重要組成部分，產權交易部門作為處置公共資產的重要職能部門，擔負著實現公共資產保值增值的重要使命，從財政收入增收角度確定以財政部門作為監管機構自然也是順理成章的事。

4.4借力公共資源平臺，加大產權市場建設力度

公共資源交易平臺是黨中央為建立健全懲治和預防腐敗體系而要建立的全新交易機制，在產權市場是否應該納入公共資源交易平臺輿論戰中，中心認為產權交易機構最初的定位就是國有資產陽光化處置平臺、國有資源市場化配置平臺。十六屆三中全會以來，正是“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度催生了產權市場，而產權市場正是依托《企業國有資產法》，從國有產權的市場化配置起步，逐步向各類產權包括公共產權、民營產權交易過渡。因此，當前各級產權交易機構應該深入領會協會下發的《關于產權交易行業（機構）為公共資源交易市場化服務的意見》精神，利用公共資源平臺體系建立之機，大力宣傳產權市場功能及發展新態勢，展示產權交易行業（機構）為公共資源交易提供完全服務的能力，充分利用現有的產權交易資源、技術、平臺優勢，為公共資源交易提供全方位服務。

（第一作者為秦皇島市產權交易中心主任）