完善京津冀金融協同發展的體制機制研究

◎ 李文增（天津市經濟發展研究所，天津300202）

（作者為天津市經濟發展研究所金融發展研究中心主任）

協同發展就是指協調”協調兩個或者兩個以上的不同資源或者個體，相互協作完成某一目標，達到共同發展的雙贏或多贏效果。協同發展論已被當今世界許多國家和地區確定為實現社會可持續發展的基礎。而京津冀協同發展中特別是京津的金融協同發展目前面臨著亟待研究和解決的問題，特別是相關的體制機制上的問題。

1 京津冀金融協同發展仍存在著的主要問題

1.1 金融市場建設方面的競爭大于合作

京津冀區域金融方面的競爭主要是京津雙城的金融競爭，特別是在金融市場建設方面的競爭較為突出。例如在上海的證券主板市場和深圳的第二版市場（中小板和創業板市場）建立后，創建中國的證券第三板市場方面，本來天津是在濱海新區開發開放納入國家發展戰略，作為中國經濟增長第三極，發揮北方經濟中心作用的背景下，按照《國務院關于天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案的批復》（國函[2008]26號文）（以下簡稱“《批復》”）“積極支持在天津濱海新區設立全國性非上市公眾公司股權交易市場。積極支持在天津濱海新區設立全國統一、依法治理、有效監管和規范運作的非上市公眾公司股權交易市場，作為多層次資本市場和場外交易市場的重要組成部分”的文件精神進行先行先試，發起設立了具有全國性證券第三板市場性質的天津股權交易所，但北京還是以“新三板”的形式建立了具有全國性證券第三板市場性質的中關村代辦轉讓系統。最終北京的強勢使天津在全國性證券第三板市場的建設中處于弱勢地位。不僅如此，天津先行先試建立了天津金融資產交易所，北京也建立了北京金融資產交易所。這些不僅造成京津金融市場出現重復建設，造成金融資源浪費，而且導致中央頂層設計的發揮天津國際港口城市、北方經濟中心和中國經濟增長第三極的作用受到了一定程度的負面影響。

1.2 結算渠道不暢和金融創新滯后

作為金融服務的重要方面，結算手段與渠道是金融機構提高經營效率的重要方面。目前由于京津冀區域尚未實現一體化的同城效應，致使三地跨地區結算時間較長，暢通程度不夠。京津冀居民手持信用卡到異地采購或存取款都要付出不菲的手續費，從而影響該區域的金融對經濟發展的促進作用。因此，三地迫切需要建立清算系統，統一結算。

1.3 區域金融發展嚴重不平衡

京津冀地區資金分布極端不平衡, 區域資金回報率和成本差異也十分顯著。津冀地區的企業求“資”若渴時, 北京的銀行存貸差卻常常高達數千億元，甚至更多。這種地區分治的銀行業管理模式嚴重阻礙了金融資本的快速流動。不僅如此，京津冀地區的貸款率占比過大, 貸款利用效率低下, 過度依賴銀行體系，還削弱了京津冀區域整體的金融資金對經濟發展的促進功能。

1.4 區域金融合作尚無大的突破

自去年12月《京津金融合作協議》簽訂至今已1年，尚無大的突破性結果。客觀地承認差距和問題，并不是不作為，任其自然發展下去，而是分析研究差距和問題的原因及關鍵所在，制定政策，采取措施，促進京津冀區域金融協同發展，實現“1+1”大于2,或“1+2”大于3的局面。

2 京津冀金融協同發展問題實質上是體制和機制問題

2.1 行政分割造成的體制障礙

例如從經濟區域上來說京津冀是一個整體，但在行政上又分屬為三個不同的行政區域，特別是從三地的實踐上來看，行政區域的行政力量往往大于經濟區域的市場化力量。尤其是北京不僅是三大直轄市之一，而且是首都，在中國的各層次的區域金融發展中處于非常特殊的地位。每一項重要的京津冀區域金融合作發展中，如果沒有北京的參加或其不感興趣，都會導致該區域的金融合作與發展難于形成大的結果。不僅如此，京津冀的區域合作雖有時有北京的參加，但在地區行政主導的類似“一股獨大”和各自為政的體制環境下，很容易造成該經濟圈出現無法可依、無章可循、無序競爭、重復建設，制約協同發展效應，難于形成區域整體的金融競爭力。

2.2 城市間的功能定位模糊

例如北京是全國的政治中心、文化中心和國際交往中心，但2008年4月，北京市委市政府卻發布《關于促進首都金融業發展的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出建設“具有國際影響力的金融中心城市”。從實踐上看，具有國際影響力的金融中心城市有美國的紐約、英國的倫敦和德國的法蘭克福，這些城市同時也是國際經濟金融中心城市。因此北京在實踐上產生的大力發展金融業特別是金融市場的實踐和舉措，特別是建設“具有國際影響力的金融中心城市”的舉措與中央賦予的首都功能定位極為矛盾。天津被中央定位為國際港口城市、北方經濟中心，在建設過程中，大力發展與之相適應的現代金融服務體系和金融改革創新基地，卻往往受到來自北京的負面影響，成為京津冀地區金融一體化協同發展的重要制約因素。

2.3 區域間缺乏促進協同發展的法律法規和制度管理辦法

在缺乏區域法律法規和制度管理辦法的環境條件下，京津冀區域間的協同發展一旦出現矛盾和分歧，往往無法可依，無章可循。不僅不利于約束和促進京津冀的金融協同發展，而且使問題難于解決。例如，上述提到的《意見》提出的建設“具有國際影響力的金融中心城市”與北京的首都功能定位相矛盾。北京的“新三板”市場建設與《批復》原則發生重要沖突，最終導致中央頂層設計的濱海新區金融改革先行先試和濱海高新區部市共建的探索受到負面影響。

2.4 區域間缺乏一個強有力的協調機構

自1988年出現京津冀合作的概念和實踐以來，京津冀區域間的協同發展始終缺乏一個具有頂層設計能力和強有力的權威性協調機構，難以進行統一的經濟金融發展規劃，也很難形成一個良好、有效的協同發展機制，一旦出現區域間的上述矛盾和分歧，往往難于協調解決，對協同發展構成不利因素。

3 完善京津冀金融協同發展體制機制的對策建議

2013年5月，習近平總書記在天津調研時提出要譜寫新時期社會主義現代化的京津“雙城記”；8月，習近平在北戴河主持研究河北發展問題時提出要推動京津冀協同發展。2014年2月習近平又在北京主持召開座談會，就京津冀協同發展提出七點要求。應以習近平總書記提出的要求為契機，借鑒國內外經驗，并結合京津冀區域的實際情況，建立以促進該區域金融協同發展的體制機制為重點，尋求新的突破，取得新的更大實效。提出以下建議：

3.1 建立促進京津冀區域協同發展的法律法規

在中央的支持和指導下，由京津冀三方共同研究制定適于區域合作和經濟一體化發展的法律法規，用區域性的法律法規來規范三方的金融有序發展。應基本涵蓋以下兩個方面：

一是建立具有保護、激勵區域金融合作協同發展作用的法規。如區域金融合作法、區域共同基金法、區域金融中介組織法、區域金融市場運作法、金融主體權益保護法等。

二是建立具有約束、懲罰阻礙區域金融合作協同發展的法規。如反金融壟斷法、反不正當金融競爭法、反地方金融保護法等。

3.2 建立京津冀省市長金融聯席會議制度

建立京津冀省市長金融聯席會議制度是以此來形成對話協商機制。聯席會議由三方共同召集，原則上每年召開一次，主要任務是：研究、協調有關區域金融發展等跨區域重要的協同發展規劃，協商推進區域金融協同發展和規劃協作的有關重大事宜，并提出規劃意見和措施。經聯席會議研究協商議定的金融事項，三方均應在相關規劃的制定和實施中予以落實，確保三方規劃的相互銜接和協調。

3.3 組建京津冀區域金融協同發展的權威性協調領導機構

目前國務院（國家發改委具體負責）牽頭組織的中央有關部門和京津冀參加的“京津冀協同發展領導小組”雖已成立，并建立了常設工作機構，但鑒于金融是現代經濟的核心，并且金融合作是京津冀最為復雜，且矛盾和推進難度最大的領域，因此建議，在京津冀協同發展領導小組之中成立由國家發改委牽頭，由中央有關金融管理部門和京津冀三方參加的京津冀金融協同發展工作委員會，負責制定京津冀區域金融發展戰略和總體規劃，提出區域金融合作協同發展的重要政策和措施，組織區域金融合作的重大事項，解決京津冀三方自身協商難于解決的金融問題。

3.4 制定京津冀區域金融協同發展規劃和政策

一是要解決京津冀區域金融合作發展問題，特別是京津區域金融合作問題。例如北京作為首都被定位為政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心基礎上，金融業如何定位和發展，天津被定位為國際港口城市、北方經濟中心基礎上，金融業如何定位和發展，都必須予以明確，并出臺相應的實施細則，以協調好京津冀，特別是京津的金融發展關系。

二是整合京津冀的金融市場資源。共同構建在北方乃至全國都有一定影響和輻射帶動力的多層次金融市場體系。

三是建立京津冀三地的清算系統。實施一體化的統一結算辦法。

四是建立金融協調監管制度。要研究京津冀地區經濟金融運行的特點，制訂適宜的金融監管政策和法規；要適時建立和完善多層次的金融監管機制，完善監測預警和應急處置機制，共同防范金融風險；要引導金融機構正確處理金融合作與風險防范的關系。

五是完善信用信息平臺。覆蓋范圍應該包括京津冀，在此基礎上開發統一的客戶預警和風險分析平臺。

六是組建京津冀區域股份制金融控股公司。推動京津冀區域間的特大型企業集團與銀行、證券、保險等金融機構相互合作，不僅可有效推進多元化的金融綜合經營，而且可實現京津冀區域的金融資源有效整合和業務協調發展，更可以增強京津冀區域內的國內金融機構與外資金融機構的競爭實力。

七是建立京津冀共同發展基金。即由京津冀三方共同研究并出資設立共同發展基金，這種共同基金不同于一般性以贏利為目的，追求利潤最大化的產業投資基金，而是主要投向制約京津冀區域經濟一體化協同發展中的薄弱環節和薄弱地區，重在促進京津冀地區間均衡發展基礎上的協同發展。

3.5 建立并搞好京津冀的民間金融協作交流

這種金融協作交流意在通過建立各種類型、各種專業的跨區域民間金融協會組織，培育并形成一種市場化的金融力量，不僅要實現三方的相互了解，增進友誼，而且要促進各類金融要素的合理流動，進而促進區域金融協同發展。

3.6 建立常設的信息管理機構

主要是對涉及京津冀區域一體化協同發展、需要共同協商解決的有關重大金融問題，及時向各方反饋信息，以便及時發現和解決京津冀一體化協同發展中的金融問題。

3.7 將京津冀的金融協同發展放在中國絲綢之路經濟帶的建設之中

中國絲綢之路經濟帶的建設是2013年黨中央提出的戰略構想，是當前中國的一個較京津冀區域更大的發展戰略。絲綢之路經濟帶國內區域包括西北、西南、中部和環渤海、長三角、珠三角，國際區域東到太平洋沿岸、西到大西洋沿岸，途徑哈薩克斯坦、俄羅斯等上海合作組織主要成員國，抵達波羅的海、大西洋和地中海沿岸。這是一個有效輻射東亞、中亞、西亞、南亞和歐洲、非洲，涵蓋了40多個國家30億人口的橫跨歐亞大陸新的經濟區域，也是當今世界上最長、最具有發展潛力的一條國際經濟大走廊。若將京津冀金融協同發展戰略放在中國絲綢之路經濟帶建設之更大的發展戰略中來進行謀劃和考量，就不僅有利于京津冀三方在區域金融協同發展過程中獲得更大的發展空間，而且有利于在自身進一步加快協同發展的同時，形成更加強有力的中國經濟增長第三極，進而更好地發揮對中國絲綢之路經濟帶建設的輻射帶動作用。

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