改革能否突破部門利益困局

◎ 譚浩俊（江蘇省鎮(zhèn)江市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，鎮(zhèn)江 212001）

據(jù)媒體報(bào)道，近期，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》出臺(tái)。這份被視為中國(guó)規(guī)范“影子銀行”最高級(jí)別的文件，卻因?yàn)閷?duì)“影子銀行”的定義等方面的問題，被業(yè)界認(rèn)為帶有明顯的部門利益色彩。一位央行內(nèi)部參與監(jiān)管部門政策協(xié)調(diào)的官員感嘆，金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)比想象的要困難很多。

這樣的感嘆，又何止是在這份文件的制定和協(xié)調(diào)上。其他方面的改革措施，大多也會(huì)遇到類似的問題。如前幾年出臺(tái)的醫(yī)療改革方案，就因?yàn)椴块T之間的利益難以協(xié)調(diào)，拉鋸了很長(zhǎng)時(shí)間，最終，還是在李克強(qiáng)總理（時(shí)任國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理）的強(qiáng)力協(xié)調(diào)下，才勉強(qiáng)出臺(tái)。

都說改革是對(duì)利益格局的再調(diào)整，這其中，部門之間的利益，可能是最難調(diào)整、最難協(xié)調(diào)的一個(gè)方面。更多情況下，一份改革方案的出臺(tái)，都帶有明顯的部門利益平穩(wěn)痕跡。最終，改革方案也不可能達(dá)到最滿意的效果。

前幾年，《暸望》雜志一篇有關(guān)權(quán)力部門化、部門利益化的文章，曾經(jīng)引起強(qiáng)烈的社會(huì)反響。對(duì)此，相關(guān)部門也發(fā)表意見，將出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)定，約束部門權(quán)力，規(guī)范部門的利益行為。但是，幾年過去了，除了中央強(qiáng)行要求規(guī)范和出臺(tái)的政策之外，部門主動(dòng)規(guī)范和出臺(tái)的政策少之有少。即便是中央出臺(tái)的政策和規(guī)范，部門在執(zhí)行過程中也會(huì)出現(xiàn)打折扣或執(zhí)行不到位的問題。如各種被取消和下放的行政審批事項(xiàng)，有些仍在部門間轉(zhuǎn)悠。以至于中央主要領(lǐng)導(dǎo)同志也反復(fù)要求，中央出臺(tái)的政策規(guī)定，不允許部門打折扣。

現(xiàn)在，十八屆三中全會(huì)決定已經(jīng)吹響了進(jìn)一步深化改革的號(hào)角，新一輪改革也將全面啟動(dòng)。但是，改革能否順利推進(jìn)，深化改革的方案能否如期出臺(tái)，新出臺(tái)的改革方案會(huì)不會(huì)帶有明顯的部門利益平衡色彩，會(huì)不會(huì)在執(zhí)行中受到部門的強(qiáng)烈抵制，值得好好重視與關(guān)注。

值得注意的是，上一輪改革，許多改革方案的制定，都是由當(dāng)時(shí)的體改委負(fù)責(zé)的。雖然級(jí)別不是很高，但從總體上講，推進(jìn)還算比較順利。絕大多數(shù)改革方案，也沒有多少部門利益平衡的色彩。

而新一輪改革，習(xí)近平總書記不僅親自擔(dān)任文件起草小組的組長(zhǎng)，而且擔(dān)任了改革領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)。為什么要如此高級(jí)別、高規(guī)格的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，除了此輪改革涉及的范圍比較廣、內(nèi)容比較多外，更重要的一個(gè)原因，就是部門利益平衡難。

事實(shí)上，所謂利益集團(tuán)，從表面上看，有許多具體的內(nèi)容，比如有錢人形成的利益集團(tuán)，壟斷企業(yè)形成的利益集等。但是，仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，這些形形色色的利益集團(tuán)，歸根結(jié)蒂，都能集中到政府職能部門身上，是部門利益在這些利益集團(tuán)身上的充分體現(xiàn)。

以金融改革為例，之所以推進(jìn)的難度很大，從監(jiān)管“銀子銀行”的文件中就不難看出，相關(guān)部門都是改革的既得利益者。如果按照正常的思路，就會(huì)使這些部門的權(quán)力和利益遭到嚴(yán)重削弱。自然，就會(huì)成為改革的阻力了。再以收入分配改革為例，高收入階層都分布在什么地方、什么行業(yè)，而高收入行業(yè)背后的部門又都是哪些？這應(yīng)當(dāng)不難判別。那么，這些部門從自身權(quán)力和利益考慮，當(dāng)然不會(huì)成為改革的推動(dòng)者，而是改革的阻擾者。

實(shí)際上，對(duì)利益格局再調(diào)整，并不是剝奪或減少部門的權(quán)力和利益，而是將本就不該屬于部門的權(quán)力和利益歸位，歸還給市場(chǎng)、歸還給企業(yè)、歸還給居民。可是，由于某些部門長(zhǎng)期以來已經(jīng)形成了侵占他人權(quán)力和利益的習(xí)慣，并將本不應(yīng)當(dāng)屬于自己的權(quán)力和利益當(dāng)作了私有財(cái)產(chǎn)，還有什么市場(chǎng)和規(guī)則所言呢？有什么公平、公正、公開、透明一說呢？

尤其值得注意的是，由于權(quán)力被部門瓜分，利益被部門侵占，并在向下延伸過程中，分化和擴(kuò)散出許多新的權(quán)力和利益，最終，到了基層和企業(yè)，也就變成了無數(shù)個(gè)小權(quán)力、小利益，并形成強(qiáng)大的權(quán)力和利益鏈，全部伸向企業(yè)和居民。前些年比較流行的七、八個(gè)“大蓋帽”對(duì)著一個(gè)“大草帽”，就是最好的例證。雖然這樣的現(xiàn)象在中央的強(qiáng)力約束下，有所改進(jìn)。但是，從總體上講，這些已經(jīng)被部門固化的權(quán)力，并沒有真正從“大蓋帽”或者“藍(lán)布帽”中消失。表面上清除了，實(shí)際上仍在不時(shí)地?fù)p害著企業(yè)與群眾的利益。外國(guó)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)中國(guó)企業(yè)的稅負(fù)位列世界第二，并不是毫無依據(jù)。這其中，就應(yīng)當(dāng)包含各種被固化的利益，及其由權(quán)力轉(zhuǎn)化而來的利益。

好在新一輪改革走的是頂層設(shè)計(jì)之路，方案的設(shè)計(jì)和制定，將不再以部門為主，而是由超利益機(jī)構(gòu)去完成。令人擔(dān)心的是，這些應(yīng)當(dāng)不再受部門權(quán)力和利益綁架的方案，能否在執(zhí)行中不打折扣，也是一個(gè)值得關(guān)注的問題。

所以，新一輪改革方案能否突破部門權(quán)力和利益困局，能否沖破部門權(quán)力和利益藩籬，是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)而復(fù)雜的問題。改革就是要讓部門的權(quán)力和利益最小化，讓部門成為真正意義上的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)也必須成為新一輪改革的最主要目標(biāo)之一，并朝著這個(gè)目標(biāo)堅(jiān)定不移地走下去。這對(duì)中國(guó)來說，是一次不小的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。