以預(yù)算為切入點(diǎn)打造現(xiàn)代國家治理體系
——解讀《預(yù)算法》修訂的新變化及其導(dǎo)向

●王金秀

以預(yù)算為切入點(diǎn)打造現(xiàn)代國家治理體系
——解讀《預(yù)算法》修訂的新變化及其導(dǎo)向

●王金秀

2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“要實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的要求；2014年6月30日，中共中央政治局召開會(huì)議審議通過了 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。在這種背景下，《預(yù)算法》經(jīng)歷了十多年的漫長修正之路，幾經(jīng)坎坷、十年四審終于塵埃落定。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過了修改《預(yù)算法》，修改后的新《預(yù)算法》將于2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》對(duì)現(xiàn)行 《預(yù)算法》的修改多達(dá)82處，通過理順預(yù)算關(guān)系，規(guī)范預(yù)算管理二大維度的修法，有望改變我國長期過度行政化的預(yù)算管理模式，逐步形成公共服務(wù)型預(yù)算，規(guī)范和監(jiān)督政府收支行為的法治型預(yù)算。

一、理順預(yù)算關(guān)系，優(yōu)化國家治理結(jié)構(gòu)

《預(yù)算法》是調(diào)整政府與立法機(jī)關(guān)、政府內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)，納稅人與政府等相互之間預(yù)算關(guān)系的規(guī)范。本次《預(yù)算法》的修訂理順了預(yù)算權(quán)責(zé)關(guān)系，要求構(gòu)建預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離制衡的機(jī)制，有助于依法理財(cái)，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度，推動(dòng)國家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。

（一）理順國民之間的預(yù)算關(guān)系，推進(jìn)預(yù)算民主化

長期以來，韋伯的科層制官僚理論的指導(dǎo)形成了傳統(tǒng)的管理型政府模式。我國新中國成立以來的預(yù)算制度建設(shè)基本上是以強(qiáng)化政府預(yù)算控制權(quán)為改革方向，因此，1994年《預(yù)算法》立法宗旨是 “為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展”。行政化預(yù)算模型對(duì)新中國建立發(fā)揮了強(qiáng)有力的保障作用，但長此以往則扭曲了立法機(jī)關(guān)、政府和公民的預(yù)算法律關(guān)系。實(shí)際上，現(xiàn)代預(yù)算制度的本質(zhì)就是預(yù)算權(quán)在立法、行政和國民之間的合理配置，并形成行政編制、立法審批的預(yù)算編審體制。目前我國順應(yīng)世界各國新公共管理運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌的潮流，要求創(chuàng)新政府管理方式，推進(jìn)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，形成合理的國家治理結(jié)構(gòu)，這需要政府預(yù)算制度改革的大力配合。

新《預(yù)算法》在立法宗旨上強(qiáng)調(diào)要規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，并要求建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，要求政府資金應(yīng)該花得明白，預(yù)算必須完整公開，除涉及國家秘密的信息之外，原則上都要公開。新《預(yù)算法》重點(diǎn)打造透明預(yù)算，明確預(yù)算公開的形式、內(nèi)容和時(shí)限及責(zé)任主體，不僅要求當(dāng)前已經(jīng)普遍實(shí)現(xiàn)的預(yù)算、決算、預(yù)算調(diào)整方案、報(bào)告、報(bào)表等公開，還要求一些重點(diǎn)事項(xiàng)，如：本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況，舉借債務(wù)，部門預(yù)算中包括“三公”經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、政府采購的情況、審計(jì)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告等公開。這些規(guī)定大大提高了建設(shè)預(yù)算透明度的可操作性，有利于加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督，維護(hù)國民和納稅人權(quán)利。預(yù)算與人們的“錢袋子”息息相關(guān)，政府預(yù)算如何安排應(yīng)該向公民和納稅人交代清楚。構(gòu)建合理的預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，有利于各方監(jiān)督者評(píng)價(jià)和審視預(yù)算資金運(yùn)行。預(yù)算公開是最好的陽光和防腐劑，對(duì)不規(guī)范的預(yù)算行為強(qiáng)調(diào)要追究法律責(zé)任，從而對(duì)政府濫用預(yù)算權(quán)形成最重要的約束。

（二）理順府院之間的預(yù)算關(guān)系，打造透明負(fù)責(zé)的服務(wù)型政府

現(xiàn)代民主制國家普遍實(shí)行代議民主制，立法機(jī)關(guān)（我國人大）是民意代議機(jī)構(gòu)，因此，我國《憲法》賦予人大審查監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力，但現(xiàn)實(shí)中我國人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督往往流于形式。為了更好地履行人大的職責(zé)，新《預(yù)算法》明確強(qiáng)化人大立法和法律監(jiān)督地位，進(jìn)一步提升人大、公眾監(jiān)督預(yù)算的力度，加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查，完善了財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)預(yù)決算的初步審查制度，規(guī)定預(yù)算草案要提前交至人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行初步審查；另一方面，要求報(bào)人大審批的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化，明確了審查預(yù)算決算等重點(diǎn)審查內(nèi)容。為了強(qiáng)化預(yù)算約束，新《預(yù)算法》還明確規(guī)定“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整；各級(jí)政府、部門等的支出，必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”，這意味著現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)正邁出實(shí)質(zhì)性步伐，通過理順人大、政府、部門和公民之間的預(yù)算關(guān)系，構(gòu)建合理的預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，抑制貪腐行為，以此來打造透明政府、責(zé)任政府，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

新《預(yù)算法》還新增第十九條、修改第五十一條，進(jìn)一步理順立法機(jī)關(guān)和政府內(nèi)部各有關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民代表大會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、有關(guān)專門委員會(huì)的職責(zé)劃分和分工銜接，要求預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整初步方案以及決算草案要提前交至人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初步審查，政府向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告年中預(yù)算執(zhí)行情況，等等。在政府內(nèi)部明確了國務(wù)院、財(cái)政、部門和單位的權(quán)責(zé)劃分，確立財(cái)政和央行的監(jiān)督制衡關(guān)系，延續(xù)央行經(jīng)理國庫的規(guī)定，規(guī)定“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠；對(duì)法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶。”要求財(cái)政專戶由法律規(guī)定或國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，制止財(cái)政部門亂開財(cái)政專戶。

（三）理順中央和地方關(guān)系，推進(jìn)分級(jí)預(yù)算體制

原《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”然而，近年來地方政府年度預(yù)算僅僅是形式上平衡，不列赤字。實(shí)際上，大量的政府性債務(wù)體外循環(huán)。由于各級(jí)政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，勢必逐級(jí)向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險(xiǎn)，直接危及中央財(cái)政安全。為了理順中央和地方關(guān)系，新《預(yù)算法》的一個(gè)重大突破就是明確規(guī)范了地方政府債務(wù)管理體制和方法，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。新《預(yù)算法》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措；“地方政府發(fā)行債券，舉債規(guī)模必須由國務(wù)院報(bào)請(qǐng)全國人大或全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)，舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”；同時(shí)，還要求建立以責(zé)權(quán)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府的資產(chǎn)負(fù)債表要向社會(huì)公開，引入評(píng)級(jí)。

新《預(yù)算法》還新增了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的要求，強(qiáng)調(diào)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。目前，我國有些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)重復(fù)，效果不大。新《預(yù)算法》要求建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，通過清理、整合、規(guī)范，合并同類項(xiàng)，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，有助于提高地方政府統(tǒng)籌安排資金的權(quán)力；上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，一般不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金，這一規(guī)定能夠減輕基層政府的壓力，使縱向分級(jí)預(yù)算權(quán)的配置更加合理。

二、以績效為導(dǎo)向健全預(yù)算體系，規(guī)范預(yù)算管理

（一）以“全口徑預(yù)算”為突破口，增強(qiáng)預(yù)算的完整性

舊《預(yù)算法》第四條規(guī)定“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成”，預(yù)算管理范圍狹窄，許多政府資金在預(yù)算體外循環(huán)，致使政府預(yù)算權(quán)力無邊、部門公權(quán)自肥、唯利是圖，亂收亂罰，胡花亂用資金的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，擾亂公共分配秩序，危害經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展。新《預(yù)算法》要求“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”；并明確規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”，對(duì)上下級(jí)政府之間的上解支出、對(duì)下級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，并要求在這“四本預(yù)算”之間形成統(tǒng)一和均衡，建立規(guī)范透明完整的預(yù)算體系。

（二）預(yù)算管理將收支流量和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)合，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

長期以來，我國預(yù)算管理僅僅關(guān)注預(yù)算收支流量，忽視存量資產(chǎn)和負(fù)債，因此，舊《預(yù)算法》只要求編制年度預(yù)算，實(shí)行年度預(yù)算平衡機(jī)制。這一規(guī)定容易使政府只考慮短期利益，不利于長遠(yuǎn)規(guī)劃、科學(xué)配置和統(tǒng)籌調(diào)整財(cái)政資源與收支政策。很多國家都在編制年度預(yù)算的同時(shí)編制3—5年中期滾動(dòng)預(yù)算，它可以使政府將幾年的財(cái)力綜合起來統(tǒng)籌規(guī)劃，更好地配合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行，提高政府預(yù)算的前瞻性、連續(xù)性、可控性。新《預(yù)算法》要求對(duì)預(yù)算進(jìn)行中長期規(guī)劃，將收支流量、結(jié)余和資產(chǎn)負(fù)債都納入預(yù)算管理范圍；新《預(yù)算法》第十二條提出建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，以使財(cái)政政策考慮長遠(yuǎn)性、保持連續(xù)性，減少碎片化、隨機(jī)性；第九十七條規(guī)定：“各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性。”

（三）政府治理和預(yù)算結(jié)合，實(shí)行績效預(yù)算編制新模式

長期以來，我國政府預(yù)算權(quán)力過大，有些政府“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”，預(yù)算約束軟化，奢靡、貪腐和浪費(fèi)之風(fēng)蔓延；繼中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”、重拳治腐后，一些政府部門及其官員消極怠工，出現(xiàn)“門好進(jìn)、臉好看、事不辦”的新情況，為了扭轉(zhuǎn)這種局面，需要依據(jù)績效編制預(yù)算，推行預(yù)算績效考評(píng)制度，實(shí)行獎(jiǎng)懲和問責(zé)制。新《預(yù)算法》順應(yīng)時(shí)代要求，與時(shí)俱進(jìn)，第十二條修改后規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。”第三十二條規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制。”“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財(cái)政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案。”

此外，新《預(yù)算法》還將政府收支分類改革與預(yù)算編制結(jié)合，將國庫集中收付制度、政府采購等預(yù)算執(zhí)行管理制度改革納入法制化軌道，并明確規(guī)定預(yù)備費(fèi)、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、超收收入以及結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的管理要求。■

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）