高校科研經費內部控制研究

●中國教育科學研究院 劉俊貴

一、概述

作為培養高級專門人才、創新科學研究以及傳承人類知識的組織，高校在科學研究方面具有強大的優勢。也正是通過科學研究，高校才得以實現教學質量的提高和學科建設的發展，增強其與社會的聯系并實現綜合實力的提升。基于科學研究對高校發展的重要性，各個國家都十分重視在科研上給予高校大力支持。隨著我國經濟持續發展，國家撥付給高校的科研經費在大幅增加。同時，企業以及社會組織對高校科研的支持力度也很大。應該說，這些科研經費為促進我國高校科學研究能力、國家技術創新水平提升等發揮了重要作用。但近年來高校科研經費管理中暴露出了諸多問題，表明已有的科研經費管理存在一定漏洞。內部控制是指通過組織的利益相關者共同實施的、旨在合理保證實現組織基本目標的一系列控制活動。內部控制不僅可以合理保證組織資產安全、會計信息真實可靠、控制活動的合法合規，還可以提高組織管理水平和運行效率，已成為現代大學制度的重要組成部分。為此，有必要深入研究高校科研經費中的內部控制相關問題，以提升高校科研經費管理水平。

二、高校科研經費內部控制存在的問題

內部控制是現代大學制度的重要組成部分，我國高校在發展過程中已建立起了適應學校發展需要的內部控制制度。這些內部控制制度對于規范高校會計信息的真實性和可靠性、教學科研活動的正常進行、資產安全以及高校發展目標的實現發揮了重要作用。但隨著高校逐漸成為我國國家創新體系的重要組成部分，在國家科研經費投入大幅增長的背景下，高校獲得各類科研經費呈現持續快速增長的同時，隨之產生了諸多管理問題。在這些問題中，尤其突出的是高校科研經費內部控制管理薄弱，難以適應新形勢下高校科研經費管理的需要。高校科研經費內部控制問題主要表現在：

（一）高校內部控制目標不明確。高校科研經費管理有其特點。一方面，科學技術發展需要創新式的研究工作，需要給予研究人員在經費使用上的充分自由權，為其實現預定研究目標提供良好的物質環境；另一方面，科學研究是高風險探索性活動，必然會存在挫折和失敗，科研經費投入無法實現預期回報的可能性。這種特點意味著科研經費管理既要實現合法合規，達到學術自由和經費使用規范的目的，又要避免對科研經費管理造成苛政現象，研究人員無法有效開展科研活動。由于科研經費使用上的特點，導致我國高校內部控制目標不明確。在早期，對于科研經費負責人賦予了極大權力，科研經費管理政策過于寬松。科研項目負責人不遵照預算合理使用科研經費、大額支出項目缺乏合理性，各種經費報銷項目與實際花費不符等問題較突出。近年，隨著國家開始重視高校科研經費使用的規范性和合理性，媒體曝光了眾多科研經費違規行為后，高校紛紛出臺各種規定嚴格加強科研經費管理。但許多規定只考慮加強財務管理需要，而忽略了科學研究過程的特點以及科研經費使用過程中的特殊性，導致科研經費使用異常困難，嚴重制約了科學研究活動的正常展開。高校科研經費內部控制目標關系到經費管理的合法性、合規性以及效益性，但由于在以往的內部控制中忽略了其重要性，導致現有科研經費控制走向兩個極端。

（二）高校內部控制制度不完善。內部控制是組織適應管理需要而產生的一種控制活動，這種控制活動可以確保組織目標實現，保護資產安全完整、會計信息真實可靠、經營活動的效益性等。高校科研經費內部控制活動涉及到經費撥付和管理單位、項目負責人、經費報銷人、經費使用監督者等，既有現金等流動性較高的資產，又有儀器儀表等大型的固定資產。這意味著高校科研經費內部控制既要依靠多個部門協同合作，又需要科學、嚴謹的內部控制制度規范相關者的行為。有效的科研經費內部控制制度是依據國家法律法規以及內部控制原則建立起來的，其明確規定了科研經費相關者的責權利關系，并在經費使用過程中考慮崗位之間互相牽制，以盡可能小的內部控制成本實現科研經費內部控制效益最大化。由于我國高校科研經費的快速發展導致現有管理部門應對不足，在內部控制中表現為相關制度不完善。一是高校科研經費內部控制環境不佳。我國高校治理結構本身處于完善之中，相關的大學制度與我國高校發展還不適應。具體到高校科研經費管理中表現為沒有建立起經費申請、使用以及監督等有效的制度，科研經費管理者、項目負責人以及科研人員對于科研經費內部控制觀念淡薄、重要性認識不足。二是高校科研經費管理缺乏風險意識。風險管理是內部控制的主要組成部分，其包括風險識別、風險評價、風險控制和風險管理效果評價等程序。在我國高校科研經費管理過程中，缺乏對科研經費風險的基本管理內容。既沒有相應的管理部門評估科研活動中存在的風險，又沒有專業的技術人員分析科研活動的風險，更沒有科學的方法定量分析各種科研活動風險。三是沒有建立起科學合理的高校科研經費內部控制評價標準。科研經費使用的效益不僅關系著科研活動是否順利進行，也關系著高校和國家科技創新活動是否實現了預期研究目標。因而，在各個國家都非常重視科研經費績效評價。由于相關專業技術人員缺乏且績效評價方法落后，我國高校科研經費內部控制評價主要側重于經費支出的合理性和真實性，較少關注科研經費使用的效益性。

（三）高校科研經費內部控制監督機制不健全。健全的內部控制監督機制是現代內部控制制度必不可少的組成部分。在內部控制的各種監督機制中，審計是較為有效的監督手段。但是，面對高校科研經費迅猛增長，我國高校審計活動并沒有適應這一形勢的發展。具體表現為：一是缺乏高素質的審計人員。現有高校審計主要是以干部經濟責任審計和工程審計為主，缺乏績效審計的經驗。已有高校審計人員對這些財務收支審計較為熟悉，但對于科研經費的績效審計卻難以應對。二是科研經費支出與科研活動之間專業性聯系增大了審計難度。科研活動往往涉及較為深層次的專業知識，這大大限制了審計人員的事先參與，也限制了審計人員與科研項目負責人和科研人員之間的交流溝通，我國高校還沒有建立起適應這一形式變化的審計模式。三是現有高校審計活動獨立性較弱，難以對科研經費做出準確的審計結論。

三、高校科研經費內部控制制度安排

隨著我國經濟持續發展，國家對科技創新支持力度在不斷加強，作為社會創新的主力軍，高校通過各種途徑獲得的科研經費正成為高校重要的資金來源。但由于過去各高校對科研經費管理不夠重視，科研經費有關的管理制度相對滯后，難以對高校科研經費使用起到應有的監督作用，導致高校科研經費問題層出不窮。高校內部控制制度服務于高校長遠發展戰略，在確保高校教學、科研以及服務社會正常運行過程中可以維護資產安全、會計信息真實，并能有效降低高校運行中的各種風險。基于此，有必要在我國高校科研經費中建立起完善的內部控制制度，以使高校科研經費使用規范、合法，為充分調動高校科研人員進行研究的積極性、營造高校良好的科研氛圍提供制度保證。為此，高校以及管理部門需要考慮科研經費的申請、使用以及監督等特殊性，構建適合于高校科研經費高效使用的內部控制制度。

（一）建立高校科研經費內部控制目標。內部控制目標是是決定內部控制運行方式和方向的基礎，是組織內部控制活動所期望的結果。高校科研活動有其特殊性，一方面，科學研究需要大量的經費投入，一旦獲得成功將會產生顯著的社會效益和經濟效益。另一方面，在探索人類未知領域過程中，科學研究失敗的可能性較高。這就需要高校科研經費內部控制既要確保經費使用的合法化、規范化，力爭實現學術研究自由和效益最大化之間的平衡，又要力求保證科研經費的合理、適度，予以研究者寬容的經費使用環境。為此，高校科研經費內部控制目標可以界定為合法規范性、效益性以及信息可靠性。合法規范性是指高校科研經費使用首先必須要符合國家有關法律法規，嚴格按照有關部委的科研經費管理辦法和規定實現科研經費增減、轉撥和結余等變更；效益性是科研經費在申請時應予科學合理規劃，通過有效途徑確保經費使用的恰當性，并采用科學財務管理方法規劃科研資金使用，保障科研任務順利實施，達到預定的科研目標；信息可靠性是指在科研經費使用過程中既要嚴格按照會計制度披露有關經費使用情況，又要準確反映科學研究現狀，保障經費使用與科學研究進程和結果提供的信息真實和可靠。

（二）完善高校科研經費內部控制制度。依據現有內部控制框架，內部控制主要包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督等五個要素組成。結合科研活動既要遵守相關法律法規、提高資金使用效率，又要控制風險，高校科研經費內部控制制度建設中應重點關注科研經費控制環境、風險評估以及控制過程三個要素的制度建設。

內部控制環境是內部控制其他要素的基礎，決定了高校科研經費內部控制基調，直接影響著科研經費管理者、科研經費項目負責人以及研究人員對內部控制的認識和態度。在高校中，首先應該建立起與科研管理活動相適應的經費內部控制環境。例如，高校管理部門應根據實際情況建立起學校長期科研發展目標，審核科研項目在立項申請、經費預算編制、經費使用等方面是否符合國家法律法規；財務部門應依據國家有關部委規定建立起高校科研經費相關的財務制度，審核科研經費，特別是大額支出是否符合相關財務制度，依據會計制度審核票據的合法合規性；審計部門應依據科研活動特點建立起針對科研經費支出的審計制度，改變現有審計活動側重于經濟責任審計和工程審計。此外，在高校科研經費內部控制環境構建過程中，還應重視相關人員的勝任能力和考核體系的建設，以確保內部控制活動有效進行。

風險的存在是控制的原因，內部控制就是風險管理和控制活動。作為內部控制制度重要因素，風險評估將為組織提供其面臨的風險種類并進行定性或定量的評估。科研活動涉及較深的專業知識，相關管理部門對這些科研專業領域往往缺乏有效溝通機制，經費支出合理性認定較難。這些問題使得高校科研經費中的風險評估較為困難。基于此，在高校科研經費的風險評估中，可以采取的措施是：利用高校專家資源優勢，在風險評估活動中聘請一定數量的相關專業專家，在科研項目的申請、預算編制、經費使用、大額支出、專業設備購買的必要性和合理性等方面提供指導意見。

控制活動是指為保證內部控制措施得以執行，組織采取的控制風險的政策和程序。考慮到科研活動涉及較強的專業知識，科研經費使用包括預算、撥付、支出以及結算等環節，為此，可以依據科研經費使用流程設計各個環節的控制內容。在科研經費預算環節，科研經費預算編制和審批應為職責分離，重大科研項目需要學術委員會等組織審批，大額支出需要提前單獨預算，并經單位負責人審核和科研管理部門審批；在科研經費撥付環節，經費應由高校統一管理，嚴禁經費不通過學校財務部門直接劃撥到項目負責人單位，經費記錄和辦理業務職責分離；在科研經費預算環節，科研管理部門需要審核和驗證科研項目所涉及的經濟交易和事項，建立嚴格的科研經費報銷制度和經費支出內容、比例等經費管理辦法，實行項目負責人、職能管理部門以及財務部門項目審批制度。在科研項目結算環節，項目負責人應編制經費決算報表，建立起科學合理的科研成果評價標準。

（三）加強高校科研經費內部控制審計。任何一種制度都存在一定的缺陷，內部控制也不例外，為此需要對內部控制有效性進行鑒定。內部控制審計就是對內部控制有效性進行確認、評價的過程，其可以對高校內部控制設計、運行過程中的缺陷、缺陷原因等進行詳細分析并提出改進意見。因而，內部控制審計是現代內部控制制度的重要組成部分。針對現有高校審計工作主要是基建工程和財務收支審計，對科研經費內部控制審計既缺乏經驗，又缺乏必要的技術條件，有必要在多方面采取措施完善高校科研經費內部控制審計工作。首先，在高校科研經費管理中建立起規范、科學合理的權責結構，使高校、科研項目負責人、科研人員、管理部門等在科研經費管理中有職有權、有權有責。其次，加強高校科研經費相關人員的內部控制意識，形成高校科研經費管理中濃厚的內部控制氛圍，使內部控制行為規范成為相關人員的自覺行動。最后，建立起適應高校科研經費內部控制需要的審計制度。針對科研活動特點和科研經費運行規律，高校應在建立適應科研經費審計需要的審計隊伍基礎上，構建以內部控制審計為基礎，預算執行、大額資金支出以及科研項目績效審計為輔助的審計系統。■

1.林亞男.2010.基于高校科研經費管理模式的科研經費管理思路[J].福州大學學報，3。

2.溫曉云等.2013.高校科研經費內控管理對策的構思[J].會計之友，9。

3.曾天山.2013.我國教育科研經費優化配置研究[J].教育理論與實踐，13。