國家與社會視角下的中國災害教育述論

蔡勤禹 高 銘

（中國海洋大學 社會科學部，山東 青島 266100）

災害教育是以培養災害意識為核心，以培養人們具有一定的防災減災知識和一定的應對災害能力為目的，以便能正確認識災害發生發展規律的教育活動。[1]災害教育既是普及災害知識和災害意識的知識教育，又是培養人們掌握一定的避災技能的能力教育。近年來，由于各種類型的災害造成的人身傷亡事故觸目驚心，給個人、家庭、社會和國家造成了難以挽回損失，因而，災害教育重要性在我國日益得到重視。本文主要從國家與社會視角，探討政府和社會組織如何在災害教育中發揮各自作用，形成政府、社會組織、公眾有機配合的多途徑災害教育方式，促進我國災害教育發展。

一、政府主導災害教育事業發展

災害教育是面向全社會公民的教育，涉及多個部門和行業，貫穿于人生各個階段，是一項系統工程。因此，政府在整個災害教育過程中，進行統籌規劃，頂層設計尤為重要。

1.建立和完善災害教育的法律法規

在法制社會，政府利用法律手段推進災害教育是現代社會的基本要求。鑒于災害教育的交叉性、系統性，政府應當整合與災害教育相關的法律法規，形成專門的災害教育法，進一步明確災害教育主體責任和權力與義務分擔。然而，在當下中國，我們的災害教育缺乏明確規定，即使有規定也是分散在其它法規之中。比如，我國的教育立法已形成了教育基本法、教育單行法、教育行政法規及教育規章組成的不同層次、對應著不同教育階段的法律體系。這些教育法規中都涉及教育要保證并實現人的全面發展，享受相應的獲得保護生命能力的教育、接受職業培訓、增強職業能力的教育等內容，但并沒有專門的避免和防止災害的規定。所以，我國在以后教育法規的修改完善過程中，應該特別明確地加上災害教育內容，更明確地強調災害教育的重要性，這不僅關乎人的健康發展，也關乎整個家庭和社會的和諧。再比如，突發事件頻發給人民生命財產造成重大損失，我國自2003年“非典”事件后應對突發事件的法規逐步建立和完善起來。據統計，我國到2007年底已經制定的涉及突發事件應對的法律35 件、行政法規37 件、部門規章55 件、有關文件111 件，國務院和地方人民政府也相繼制定了突發事件應急預案。[2]2007年11月1日正式實施的《中華人民共和國突發事件應對法》無疑是突發事件應對中的里程碑，它的頒布實施不僅標志著我國突發事件應對工作全面納入法制化軌道，也使我國災害教育有了相對接近的法律，但它畢竟不是災害教育法，災害教育專門法的制定需要引起政府立法部門重視，并盡早提上立法日程。

要言之，我們強調依法治國，需要各個方面的法律制定和完善，在災害層出不窮的今天，我們尤其要加緊起草制定災害教育法，使其他法規與之相配套，從而奠定災害教育法律基礎，為公民健康發展提供法律保障。

2.提供災害教育的必要基礎

災害教育是一項系統工程，需要政府的計劃、組織、協調、管理。具體來說，需要政府做好人才和技術等工作，為災害教育奠定必要基礎。

首先，開發人力資源，為災害教育事業提供人才基礎。開展災害教育主要目的是提高公民的災害意識及防災減災技能，也是提高國民素質的一項重要舉措。現實是我們缺乏專門從事災害教育的“災害教育者”，即懂得災害教育的相關專業人才奇缺，這就需要國家在政策層面為這類人才的培養進行規劃和設計，培養一批既懂教育又有災害知識和懂得避災技能的人才，建設一支專門的災害教育人才隊伍。同時要充分挖掘現有的專業技術人才，利用他們對于災害知識和技術的了解，鼓勵他們服務社會，通過走進廠礦、學校、社區等方式，來普及災害知識，投高公眾災害技能，減少社會不必要的災害損失。

其次，加強災害教育相關技術研究。以海洋災害教育為例，涉及海洋環境、防災減災、教育技術等領域，新科技在這幾大領域獲得突出進步：比如伴隨數字地球而出現的數字海洋，通過全球定位系統及地理信息系統，對海洋家底調查日益清楚；防災減災的綜合模擬程序、模擬演練也有開發。這是各領域分散的技術成就，而針對災害教育這一綜合系統，政府需要倡導相關方的合作與共享，智力整合，知識共享，使災害教育在海洋技術進步過程中及時跟進，分享技術進步給海洋災害教育帶來的成果。再比如，學校要提高災害教育的實效性，豐富教學形式和教學方法，其中的“產品”就需來自技術研發和設計。同時，結合不同年齡段及特點的教育，還需相應的調整技術產品的難易梯度——針對青少年形象思維發達的特點，設計“動態、形象化”的人機互動模式；著眼青少年抽象及邏輯思維不斷增長的實際，為更高階段的學生設計研發提高學習效率和實效的災害教育產品。上述研究和成果，需要政府從宏觀上來溝通協調，促進災害教育的技術進步。

3.完善災害教育的監督機制

災害教育在目前并沒有成為一項公民必修課，所以，很多單位和部門沒有重視災害教育，有的有規定但并不認真實施，這就需要監督。針對災害教育而言，政府要建立災害教育監督體系，對災害教育的執行進行跟蹤檢查，保證發揮落實督促作用。不可忽視的是，當前“群龍管海”“群龍鬧海”也是開展災害教育需克服的因素。各部門都認為災害教育是災害管理部門的事情，自己單位沒有明顯的災害危害發生，對災害教育便不重視，這種現象是普遍存在的。要知道災害多種多樣，災害也在無時無刻不在發生，維護人的生命和健康是全社會的使命，所以，政府需要來統一規范災害教育的履行。在政府職能部門中如安全部門中專門列出災害教育管理和監督職責，來督促各類單位和社區來定期進行災害教育和處置災害的技能培訓，化解和減少災害發生。同時，政府應該牽頭建立一個由官員、專家、學習主體、社區管理員等組成的綜合評價體系，并進行一系列的災害素養調查，檢測教育效果，對此做出評價分析，規范和監督災害教育發展。[3]

綜上所言，政府在災害教育中不僅不能缺位，而且發揮著主導作用。政府通過運用法律手段、行政手段、經濟手段，發揮宏觀規劃、政策引導、組織協調、有效監督的作用，保障災害教育實效性。這是現代政府關注民生、體現責任的重要表現。

二、社會有效參與災害教育

由社會來推動的災害教育或曰社會災害教育，可借助多渠道、多形式、多層次開展。

1.非營利組織可以在災害教育中承擔重要作用

社會組織是人在社會中存在的一種形態，這既包含初級群體如家庭、家族、村落等，也包括各類經濟組織、政治組織、文化組織、非營利組織等次級群體。限于篇幅，本文主要論述非營利性組織在災害教育中作用。非營利組織按其功能可分為研究型、行業型、公益型等類型。下面以涉海組織為例，對這三類涉海組織在海洋災害教育中的作用簡要論述。

涉海研究型社會組織主要指由科技工作者自愿組成的為促進學術交流、成果轉換、培養人才的科技學術性團體，例如，中國海洋學會、中國海洋與湖泊學會等。根據其科技人才優勢，在災害教育中，這類涉海組織在研發新技術、做好成果轉化等科普教育中應發揮更大作用。同時，可通過刊物，開辟專欄，開設網站、微信等形式，加強海洋災害教育相關知識的普及，及時將相關科技理論轉化為群眾需要的科普知識，滿足群眾對新的海洋災害認識了解。

涉海行業型社會組織主要是自愿成立的經濟團體即行業協會。在災害教育中，行業協會發揮上傳下達的作用，將政府有關災害教育的政策等傳達下來，并結合行業實際，通過職業培訓等相關環節組織本行業的災害教育，尤其是涉海的漁業生產行業，可普及倡導科學養殖，有效避免海水養殖造成的富營養化等問題；涉海的油氣開發行業協會、涉海運輸行業協會可以進行職業教育和崗位培訓，加強相關安全生產教育，規范生產標準，并輔之本行業的災害應急預案的制定、演練，提高員工素質與技能，從而大大減少由人為疏忽、操作不當引發的事故、釀成的災禍等。

涉海公益型組織主要面向社會大眾，組織開發項目活動，并輔之日常生活中形式多樣的宣傳教育，加強相關災害常識及技能的普及。同時，將肆虐的災害、溫情的募捐、奉獻的志愿者等相關素材拍攝記錄下來，增強宣傳的效果。以全國性的從事人道主義服務的社會團體紅十字會為例，要求結合各省實際，開展應急救災演練。同時，注重加強對各級各類救援隊伍的救援能力培訓，制定明確的標準手冊，嚴格執行，開展相應的培訓演習演練，切實提高其救援能力。[4]此外，像上海海洋保護志愿者組織、三亞藍絲帶海洋保護協會等海洋公益組織在海洋生態環境的保護、減少海洋災害發生中都發揮了積極地作用。

我們僅從海洋災害教育中就可以看到社會組織通過自身的組織特點和服務人群，可以發揮各自優勢，為災害教育貢獻一份力量。今后，要探索不同社會組織之間的互助合作，以及與政府組織的協調配合，并形成長效的合作體制機制，協調聯動，共同推動災害教育事業的發展。

2.學校應將災害教育作為一項必備內容

學校災害教育體系應結合我國現行的教育制度，對不同年齡段受教育者采取不同形式和不同內容的災害教育。對學齡前兒童應從生活出發，給予直觀性教育，并教之以簡單的求救技能。而對于小學階段學生，要進行災害的科普教育，從中培養災害意識及簡單的避災技能。伴隨青少年認知心理的發展邏輯思維、理性思維的形成，到中等教育階段應該整合災害知識，使學生系統學習災害的基礎理論，學習災害倫理，掌握較高的避災技能，提高相應的自救互救技能，并教育其擔負應對災害的相應責任。而對于高等教育階段的學生，則從學科綜合的角度上學習災害理論，涉及災害預防，災害的應對管理，災害的評估救助，災害倫理等知識，提高應對災害的理論水平和科學應對能力。

學校災害教育要針對學生活動特點有重點地來安排進行。比如假期是學生發生安全事故的高發時段，學生放暑假后常常結伴在河里或湖泊游泳，或在路邊玩耍，極易發生傷亡事故。學校在放假前就要反復組織安全教育，要告知學生到安全有救生員的場所去游泳，不要到野塘野湖去冒險；要注意交通安全，要防止因私自外出或到娛樂場所遭受不法侵害。學校還要讓學生參加安全知識競賽等，通過這種方式來強化學生的安全常識。學校評選暑期安全小衛士，讓學生真正踐行安全常識。學校安全教育是保證學生健康成長前提，只有保障了學生的生命健康和安全，才能使學生擔負起未來建設國家，回報社會的重任。

3.家庭與社區是開展災害教育的有力載體

家庭是社會的基本細胞，家庭災害教育是社會災害教育的基本元素。無論對于未成年的孩子，還是成年孩子，父母一直是他們成長過程中的老師。每個父母，都會在孩子成長過程中對孩子應該注意的各種安全問題，不厭其煩地諄諄告誡，這成為一個人成長過程中最早接受的災害教育。在日常交往中，父母要為孩子講解災害的危害性，強調對災害預防的重要性，讓孩子學會如何使用剪子、錘子，如何使用打火灶及家用電器，出門如何過馬路、如何等車，還要教孩子一旦發生火災時如何逃生。暑假要教育孩子沒有大人帶領不要去湖泊海塘游泳，要教育孩子一旦溺水掌握基本自救方法。應帶領孩子親自參加一些為災區開辦的災害宣傳活動，讓孩子從小就意識到防災抗災的重要性，并將這種意識轉化為實際行動。

社區是基本的社會單元，是社會進步的成果。因此，社區是開展社會災害教育必要場所。《防災減災中長期規劃》里明確提出要在全國創建5000個“綜合減災示范社區”，并且要為每個基層社區設置1 名災害信息員，及時發現，及時上報，及時組織，最終通過創建“平安社區”這一單元來創建“平安社會”這一機體。[5]為此，各社區要結合本社區實際，統領家庭，提高社區民眾的參與度，在共建共享中制定本社區的災害應急預案，并輔之相關演練，使居民真正將防災減災知識用到生產生活中。社區可以在日常通過舉辦安全知識講座，編輯和發放《居民安全知識手冊》等方式，將社區居民常見的用電、用氣、用水及危險品防范和應急、地震逃生和交通事故應急等內容，向居民普及，防患于未然。另外，可借鑒美國、日本等國家做法，組建“社區救急反應隊”，并組織他們定期定時開展相關培訓，加強臨時組織、搜索營救、簡單醫療、心理指導方面的能力。可通過及時考核監督，頒發資格證等推行實施。同時，還要著手做好社區內的聯合，整合社區的災害教育資源。例如，發動社區志愿者，與社區內學校合作，邀請專業人員作專題講座，與社區企業合作，爭取資金支持，舉辦相關的宣傳教育活動等。社區要經常組織社區居民進行防災演練，開展一些生動活潑的安全知識游戲和防災抗災競賽，在豐富社區居民業余生活的同時，又能讓居民學到了防災抗災的知識，并鍛煉抗災救災的能力。

災害教育關系每個生命個體生存質量，不是某個單位或某個部門的事情，是全社會都要關注的事情，因此，需要發揮家庭、社區、社會組織的功能，形成既有分工又能夠合作的災害教育方式，從而整體推進災害教育發展。

4.公民是災害教育的踐行者

人永遠是改變災害的主體，災害教育歸根到底是要公民認識到災害危害性，同時又要認識到可以通過教育學習，增強防災減災技能。社會發展到今天，終身學習的理念已深入人心。因此，每個公民都應樂于求知，勤于學習：簡單實用的防災技巧、實實在在的自救互救技能，這都是提高自我生存能力、提高自身素質的內容。還要通過提高公民意識，倡導新的生產方式、新的生活方式完成災害教育的任務，實現災害教育的目的。此外，人類的進步更體現在道德素質的提高上，公民在災害教育中要培養敢于擔當、樂于奉獻的精神品質。

綜上所述，災害教育既是知識性教育，又是技能教育。在中國進行災害教育，應根據中國強政府、弱社會的國情，在災害教育中，充分發揮政府在災害教育中宏觀主導作用，政府要將災害教育作為全民的必修課，從法律、政策、行政、監督等方面發揮政府的主導作用。同時，也要發揮社會作用，在涉及到公共利益問題上，各類社會組織，比如學校、社會組織、社區、家庭等都可以發揮己長具體實施災害教育，并與政府有機配合，從而形成合力，共同推動全民災害教育發展和人們安全系數與生活質量的提高。

[1] 李景霞、張英.中學的災害教育 [J].城市與減災.2008（3）:9.

[2] 國務院法制辦負責人就中華人民共和國突發事件應對法答記者問[EB/OL].人民網http://politics.people.com.cnGB10266457255.html.

[3] 鄧美德.論中國災害教育[J].城市與減災,2012（5）:3.

[4] 尹盼盼,蔡勤禹.社會組織應對突發性災害存在的問題、原因與對策[J].防災科技學院學報,2013,（2）:68—72.

[5] 未來五年中國將創建5000個“全國綜合減災示范社區”[EB/OL].國際在線網,http://gb.cri.cn/27824/2011/12/09/5311s3469182.htm.