民國新聞管制研究

李金鳳

（西南大學 文學院，四川 成都 610064）

一、北洋政府時期的新聞管制

（一）袁世凱統治時期的新聞管制

清朝末年，滿清政府頒布了《大清印刷物專律》（1906年）、《大清報律》（1908年）、《欽定憲法大綱》（1908年）等新聞法律法規，但新聞管制是比較松動的，嚴格說來，民國建立以前，滿清政府并未形成一套有效的新聞管制制度，所以有慈禧太后不走司法程序以口諭處置新聞從業人員沈藎的事例。從《蘇報》案來看，清末時期的租界，初步的形成了自己的新聞管理體制。民國建立以后，孫中山的南京臨時政府基本上聽任了新聞的自由報道（由于當時反滿思潮的興起，臨時政府所在地的江南地區的新聞媒體基本上是傾向孫中山臨時政府）。孫中山退位后，由袁世凱建立的北京政府出于對《臨時約法》的表面尊重，出現了短暫的新聞繁榮時期，僅1912年就出現了一個辦報的浪潮，報紙多達500 種。這一時期以宋教仁建立責任內閣的嘗試為高潮，以宋教仁遇刺為結束。宋教仁遇刺以后，新聞媒體受到巨大的壓力，持政治異議的國民黨系的報紙除了在租界可看到外，在國內基本上看不到?！睹窳蟆肪庉嫲绞菹s寫了一幅悼念宋教仁的挽聯“目中竟無拿破侖，宜公先死；地下如逢張振武，說我就來”，對聯沒有直接提及當時的總統袁世凱，袁世凱政府是將敖瘦蟬槍決，此舉有效地震懾了新聞媒體，在袁世凱去世以前國內基本上沒有對袁世凱本人的公開批評。二次革命后，南北對峙局面宣告結束，國內政治勢力發生變化，袁世凱用武力統一全國，執政自信力增強，公開用《中華民國約法》代替《中華民國臨時約法》，先后出臺了《報紙條例》《出版法》《新聞電報章程》等法律法規，形式上建立了一套新聞法律管理體系，開始了對新聞管理的全面掌控。在他執政時期內，殘酷鎮壓不同政見的黨派，扼殺不同聲音的輿論。1916年，欲意稱帝的袁世凱加緊了對輿論的控制，禁止報紙刊載議論國體，反對帝制的報紙受到嚴重摧殘。梁啟超反對袁世凱稱帝的文章《異哉所謂國體問題者》在華北幾乎沒有報紙敢發表，只能發表在上海《大中華》月刊。在袁世凱執政四年間，“全國報紙至少有七十一家被封，四十九家受傳訊，九家被反動軍警搗毀；新聞記者至少有二十四人被殺，六十人被捕入獄。從1913年‘癸丑報災’，到1916年袁世凱為推行帝制而實行的對輿論的殘酷壓制，全國報紙總數始終只維持在130-150 種上下，幾乎沒有增長，形成了民國以后持續了四年之久的新聞出版事業的低潮?！盵1]（P720）

（二）皖、直、奉系軍閥統治時期的新聞管制

隨著袁世凱去世，北洋系分裂為直系、皖系、奉系等大小軍閥勢力。這些軍閥相互牽制，最后真正占據總統職務的反而是無嫡系部隊支持的徐世昌。為了平抑當時武人干政的傾向，徐世昌試圖借助新聞媒體的力量約束和調解軍閥矛盾，有意識地放松了新聞控制。當時的華北媒體，出現了對政府甚至是總統本人毫不留情的批評挖苦。在各省督軍進京召開督軍團會議時，陳獨秀毫不留情的挖苦現任總統徐世昌：“中國人上自大總統，下至挑糞桶，沒有不怕督軍團，這是人人都知道的了；但是外交團比督軍團還要歷害。列位看看，前幾天督軍團在北京何等威風。只因為外交團小小的一個勸告，都嚇得各鳥獸散。什么國會的彈劾，什么總統的命令，有這樣厲害嗎？這就叫做‘中國之兩團政治’?！盵2]（P239）犀利批評督軍團武人干政和外交團干涉中國內政，相關媒體和撰稿人并沒有受到嚴厲懲處。北洋政府出于外交交涉的技巧，有意識的泄漏巴黎和會山東交涉失敗的信息于媒體，利用輿論打擊親日政敵（實際掌握軍隊權利的皖系軍閥）。北洋系的內斗及南方的革命政府也借助新聞媒體打擊政治對手。所以在當時的華北，出現了比較寬松的新聞管制。據周策縱估計，1917年到1921年間（“五四”時期）全國新出的報刊就有1000 種以上。[3]（P182）胡適估計，僅1919年就增加了400 家新聞媒體。而且此時的新聞媒體更加側重于民主、自由等現代觀念的宣傳。[4]（P134）北洋政府統治時期，軍閥之間相互牽制與斗爭，加之對民主制度的形式上的維護，營造了相對寬松的新聞管制環境。

北洋政府時期的地方新聞管制區分很大，在軍閥混戰的重慶、四川，報界對大小軍閥的報道可以說是知無不言，言無不盡，新聞自由度反而很高。在驅逐干涉川政的顧品珍、趙又新部滇黔勢力時，重慶四川的報界一反在軍閥混戰的調停腔調，積極鼓勵川軍大小軍頭主戰，批評作戰不力的川軍將領，報界的調門遠超過川軍大小軍頭。在統治比較穩定的云南，基本上看不到對唐繼堯的批評，新聞自由度反而較低。但北洋時期的地方新聞管制有個特點，就是對其他地區的報道基本放任，所以張敬堯成了湖南以外新聞界軍閥暴政的典型，湖北新聞界如趙一曼毫不留情的批評楊森部隊為匪。北洋時期的軍閥合縱連橫很難對新聞界保密，孫傳芳拜山事件就是最好的證明。此外，地方政治勢力常通過幫派等地下勢力影響新聞界，上海的青幫和四川的袍哥都有妨礙新聞自由的記錄。

1926年的“三一八慘案”，知識分子和新聞媒體表現出前所未有的社會良知，魯迅、周作人、林語堂、朱自清、聞一多、梁啟超等紛紛譴責段祺瑞政府?！墩Z絲》《國民新報》《世界日報》《清華周刊》《晨報》《現代評論》等報刊雜志紛紛披露該事件。邵飄萍主持的《京報》，大篇幅地連續發表消息和評論，廣泛而深入地報導慘案真相。段祺瑞執政府未敢加以新聞鉗制。但以張作霖上臺為轉折點，標志著北洋時期較寬松的新聞管制的結束。張作霖進京后派奉軍闖進北大、女師大、中俄大學及報館，大肆查禁進步書刊，搜捕進步人士，查封《京報》館并殺害知名記者邵飄萍。同年8月，《社會日報》主筆林白水被害，這使新聞媒體受到很大震動。

（三）南方政府的新聞管制

護法戰爭以后，中國南方也建立起了形式上的中央政府。南方政府前期，政府忙于戰爭和內部斗爭，并且由于地方勢力強大，如商團勢力，政府無暇顧及也無力顧及新聞管制。因此，在當時的南方政府轄區，和北方的北洋政府類似，政府干預新聞報道的現象并不明顯。在七總裁合議時期，南方政權的有力人士常常通過新聞媒體爆料南方政府內部政敵的內幕，孫中山先生接受德日援助等當時并無實證的新聞報道，成為南方政權內部政治斗爭的有力武器。但隨著南方政府的統一與整合，以孫中山先生為首的國民黨系逐步獲得南方政府的實際控制權，建立起了中華民國國民政府。國民黨系開始了對新聞的整肅，其中以廣州新聞整肅為典型。廣州新聞媒體原本是親地方商團勢力的，南方政府鎮壓商團叛亂后，新聞媒體逐步轉化為傾向南方政府。在陳炯民叛亂事件中，廣州媒體一反在軍閥混戰時期慎言的慣例，普遍是傾向南方政府一方的。在港英勢力試圖介入中國內政時，廣州媒體也對國外勢力干涉中國內政提出了批評，這在港英勢力強大的廣州并不常見。

二、南京國民政府的新聞管制

1928年北伐勝利，國民黨形式上統一了中國。國民政府逐步取消北洋時期的新聞管理狀況，以“三民主義”為意識形態指導原則，推行“黨化新聞界”“民族主義的新聞建設”“科學的新聞統制”“新聞一元主義”等新聞政策，在思想上對新聞界進行統制。先后制定了《指導黨報條例》《指導普通刊物條例》《審查刊物條例》《出版法》《新聞檢查標準》《圖書雜志審查辦法》《指導全國廣播電臺播送節目辦法》等大批新聞出版法令法規，控制言論自由、出版自由，建立報刊登記制，實行書報檢查制度和禁載制度，刪削檢扣進步書刊，建立起了一個以統制為核心的新聞管制。

國民黨執政期間，各地方軍閥勢力依舊盤根錯節，增加了新聞管制的復雜性。在東北易幟期間，國民政府和國內新聞界出現了良好互動，有力的促進了中日交涉。但在“濟南慘案”事件中，國民政府出于對日本的暫時忍讓，有意限制對日軍暴行的報道，山東軍閥卻有意識的利用山東新聞媒體進行了報道。在中原大戰中，第三黨的地方活動分子利用四川軍閥同蔣介石集團的矛盾，受二十八軍江防總司令黃隱資助的《成都庸報》以整版篇幅綜合報道不利于蔣的消息，標以醒目的大字標題：“蔣介石末日快要到來了?！盵5]（P391）這標志著國民政府的新聞管制還受到地方軍閥勢力的很大制約，國民黨內部不同黨派勢力的牽制與制約也嚴重影響了國民政府的新聞統制。汪精衛、陳公博的改組派，胡漢民、孫科的再造派以及以鄧演達為首的第三黨各自辦刊，各自為陣，宣傳不同的思想理論，制造了復雜多元的言論空間。

“九一八”事變后民族危機加深，新聞媒體作為民意的反映，開始出現大量的抗日仇日宣傳。由于國民政府認為推遲中日戰爭對中國有利，國民政府采取了低調抗戰、高調親日的新聞策略，集中進行“民族主義的新聞建設”，提倡以國家、民族利益為重的宣傳策略。在第一次淞滬抗戰中，國民政府實際上增調了多只部隊增援，但出于外交策略只能說在上海抗戰的只有十九路軍。不了解國民政府實際軍事部署的新聞界有大量的對國民政府的批評。中國海軍以軍火方式（非直接出兵）支援十九路軍，上海媒體對海軍也有大量的批評報道。國民政府的反應是嚴厲的，新聞管制的力度很大，甚至采用了以杜月笙為代表的幫派勢力和以軍統、中統為代表的特務手段，普遍引起國人非議。1936年日本國內爆發二二六兵變，兵變后上臺的廣田弘毅內閣為緩解中日沖突，對中方發出形式上的友好信息。國民政府出于利用日本國內斗爭情形，在媒體上呼應廣田內閣掀起親日言論。但實際上國民政府在加緊整訓軍隊，修建吳福線、錫澄線等國防工程，積極進行中日戰爭的準備工作。由于軍事保密的原因，這些信息無法對新聞界披露。新聞界特別是在租界的媒體，因獲取信息的不完整，對國民政府有很多批評。國民政府利用特務組織嚴厲整肅不在自己管轄范圍內的租界媒體，“種荷花”成為讓上海記者毛骨肅然的話?？陀^地說，“九一八”事變后新聞界的報道對國民政府而言不能說是完全實事求是的，比如上海媒體對馬占山的江橋抗戰報道顯然有過度吹捧的嫌疑，后來的史實說明馬占山抗日的態度并沒有國民政府堅定，但這都不是國民政府壓制新聞自由的理由。

國民政府的新聞管制有一個特點，出版前的審查并不十分嚴格，但報紙雜志如有宣傳赤化、共黨思想以及不利于政府言論的則查禁取締。以左翼報刊雜志為例，《巴爾底山》《世界文化》《五一特刊》《文學導報》《拓荒者》《十字街頭》《萌芽月刊》《北斗》《文學月報》等都因帶有較強的黨派色彩，宣傳與國民政府不一致的意識形態，出版幾期即遭到查禁。1933年以后，國民黨的新聞政策發生了較大變化，改變了這種后置的審查模式，建立了事前預防的新聞檢查制度，直接干涉新聞業務工作。新聞界對此意見很大，報界頻繁出現“開天窗”事件（官方審查刪除后，報紙有一保留版面空白以示抗議）。《閑話皇帝》風波事件之后，雜志的審查力度也更加苛刻。為對抗蓬勃發展的左翼文藝運動，國民黨實行“文化圍剿”，查禁了大量書刊報紙，查封了大量報館書店出版社，特殊情況下，采用特務手段恐嚇、殺害新聞工作人員。由于租界特殊的政治環境，上海報界如《申報》有大量的衍射時政甚至直接批評政府的報道，如先后刊登魯迅和陶行知化名為“不除庭草齋夫”反對蔣介石政權的文章以及數篇《剿匪評論》，抗議蔣介石的“不抵抗”政策，刊登宋慶齡的抗戰宣言等一系列新聞報道。國民政府下令禁止郵遞《申報》，最后暗殺了《申報》總經理史量才。這使上海媒體以致全國媒體自我審查、自我設限，報紙上難以再看到對政府的直接批評。國民政府開展新生活運動以后，全國報界已經無法對國民政府的高級官員提出批評，和北洋時代總統可以被公開批評相比，這是新聞自由的嚴重倒退。

三、抗日戰爭期間的新聞管制

七七事變后，中國引發全民抗戰熱潮，建立了以國共合作為基礎的抗日民族統一戰線。國民政府在抗戰初期也一改往日的專制，以比較開明的方式對待新聞管制，允許共產黨、青年黨等其他黨派在國統區辦報。中共辦理的《新華日報》，因此在國統區獲得較大發展。國民政府軍委會政治部第三廳也由郭沫若、陽翰笙等人負責，允許他們組織抗戰文化宣傳。在抗戰前期，國內政治勢力團結程度比較高，新聞一致性也比較高，國民政府除對涉及軍事部署的軍事信息等予以管制外，基本對新聞管制力度很小。在著名的長沙文夕大火事件中，國內輿論一邊倒的批評國民政府，國民政府也對此作出反應，嚴懲了相關責任人。但隨著抗戰進入相持階段，國內政治斗爭加劇。以“皖南事變”為標志，國民政府強制刪除了《新華日報》的報道，《新華日報》開天窗抗議，周恩來在版面空白處寫下著名的“千古奇冤，江南一葉；同室操戈，相煎何急”。在國民政府統治區，基本看不到中共方面對皖南事變的意見。國民政府也利用其他黨派的報紙打擊政敵，如在趙侗事件中，國民政府大量轉載國社黨、青年黨等黨派發表的不利于中共的言論，而代表中共言論的觀點是看不到的。國共矛盾上升之后，國民黨下令取締中共刊物、搗毀其報館書店，采取恐怖手段對《新華日報》等報刊進行摧殘。在抗戰中后期，國民政府對新聞管制是很嚴厲的，嚴格戰時新聞審查，強化戰時新聞監控，依據《戰時新聞檢查辦法》《戰時圖書雜志原稿審查辦法》等法律法規實施嚴格的新聞專制。為防止虛假消息、不良事件動搖人心，大量的勝利消息充斥報紙版面，報紙的真實報道是要冒相當風險的。以1942-1943年發生的河南大饑荒為例，除了極少數盡職的中外記者為這場大災難留下了片斷記錄外，它在歷史上幾乎一片空白，一場300 萬民眾活活餓死的慘絕人寰的災難如此地被人忽視甚至遺忘，這是國民黨當局嚴密封鎖新聞的結果。曾有重慶版《大公報》刊登了該報記者從河南災區發回的關于大饑荒的報道，遭到國民政府有關部門當即勒令?？斓膰绤柼幜P。唯有《時代》不顧阻撓發表了白修德披露河南災荒真相的報道，而協助白修德報道河南大饑荒的中國記者、電報員被處分。

四、解放戰爭時期的新聞管制

1945年抗戰勝利以后，這本是恢復新聞自由的良好時機，但國民黨政府出于戡亂的需要，拒絕恢復新聞自由。憑借手中掌握的政權，迅速收復淪陷區的大量新聞報紙，如著名的民營商報《申報》《新聞報》，將其變為國民黨的宣傳工具。及至國民政府遷回南京時，國民黨已經建立了一個比戰前更為龐大的新聞網絡。這一時期的新聞自由度實際比抗戰時期還要小，“國民黨對新聞的管制變本加厲，內容審查更加嚴格，言論追懲極為頻繁，暴力事件不斷出現，輿論環境恐怖森然。”[6]（P279-280）諸多進步報紙如中共主辦的《新華日報》《群眾》《聯合日報》《建國日報》以及民主人士主辦的《民主報》《民主》《文匯報》等出版不久及遭查封和停刊。國民黨嚴酷的新聞出版統制激起了聲勢浩大的“拒檢運動”，新聞自由、言論自由的呼聲在戰后得到了最集中的體現。國民黨被迫廢止在國統區的新聞出版檢查制度。國民政府對新聞出版事業的些許讓步，文化界出現了較為寬松的新聞輿論環境。在國共政治談判期間，和平民主運動日趨高漲，引發了數量龐大的民主系列報刊。但國民黨并未真正放棄其一貫的新聞統制政策，以“李聞慘案”為例，說明國民政府的新聞管制仍然是殘酷的。隨著國共內戰的爆發，國民黨在加緊軍事行動的同時，嚴格控制社會輿論，強化新聞統制。先后頒布了《戡亂時期危害國家緊急治罪條例》《戒嚴法》《出版法修正草案》《動員戡亂期間軍事新聞采訪發布辦法》，企圖壟斷新聞的報道權力，封鎖不利于其統治的新聞消息，放大符合自身需要的新聞消息，如對宋埠事件、長春圍困事件的大肆報道，而對不同意見的民盟等黨派實行嚴厲的新聞管制。軍事上的節節潰敗、經濟上的通貨膨脹、金圓券貨幣改革的破產等等，導致國民政府的信用降到最低，反映國民政府觀點的《中央日報》在上海幾乎無人相信，多數中立媒體此時也對國民黨政府不再持同情態度，如倡導“第三條道路”的《觀察》主張“中間路線”的《大公報》最終都與蔣介石集團分道揚鑣。傅斯年在《世紀評論》《大公報》《觀察》連續撰文抨擊行政院長宋子文，以言論呼吁他下臺。《這個樣子的宋子文非走開不可》《宋子文的失敗》《論豪門資本之必須鏟除》等文章發表不過半月，宋子文繼傅斯年抨擊孔祥熙之后被迫辭職，這是有責任有擔當的知識分子以言論罷免政府首腦的重要例子。如傅斯年所言：“古今中外有一個公例，凡是一個朝代，一個政權，要垮臺，并不由于革命的勢力，而由于他自己的崩潰！”[7]（P334）政治上、經濟上的崩潰，導致此時的國民政府，對新聞界的管制實際上已處于失控狀態。

結論

在對民國時期新聞管制的研究中，我們可以發現以下特點：在國內多股政治力量相互牽制的時期，新聞自由度反而要高于政治力量缺乏異己勢力制約的統一時期。因此，從總體上講，在軍閥混戰的北洋時期，新聞自由度要遠高于國民黨統治的國民政府時期。在國民黨內部派系斗爭復雜的國民政府前期，新聞自由度要高于蔣系一系獨大的國民政府中后期。在國內非主流異己派系較多的抗日戰爭前期，新聞自由度要高于整合了非主流異己派系的抗戰中后期和解放戰爭時期。不管是北洋政府還是國民政府，都是傳統意義上的威權政府，而威權政府的新聞自由度是和威權政府受異己勢力制約程度成反比的。此外，民國時期政府的權威統治與近代報人的政治參與熱情形成了矛盾與沖突。新聞出版自由本質上有助于權威政治的建立，專制獨裁統治某種程度上與新聞出版自由形成了內在的矛盾。

[1] 方漢奇.中國近代報刊史（上）[M].太原:山西人民出版社,1981.

[2] 陳獨秀.獨秀文存[M].合肥:安徽人民出版社,1987.

[3] 周策縱.五四運動:現代中國的思想革命[M].南京:江蘇人民出版社,2005.

[4] 張灝.幽暗意識與民主傳統[M].北京:新星出版社,2006.

[5] 方漢奇.中國新聞事業通史:第2卷[M].北京:中國人民大學出版社,1996.

[6] 杜寶花.南京國民政府統治時期的新聞管制與民眾的反抗[J].中州學刊,2010,（5）.

[7] 傅斯年.傅斯年選集[M].天津:天津人民出版社,1996.