我國(guó)中央政府和地方政府權(quán)力調(diào)整中的集權(quán)與分權(quán)——基于國(guó)家統(tǒng)治和管理效率的雙維度分析

○ 熊 燁

中央政府和地方政府權(quán)力關(guān)系調(diào)整是我國(guó)政治體制改革的難點(diǎn)，中央和地方關(guān)系的任何一種模式——集權(quán)或分權(quán)——都各有利弊，中央集權(quán)有利于樹(shù)立中央的權(quán)威，進(jìn)而有利于國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定，卻具有體制僵化和損害地方自由的危險(xiǎn)；地方分權(quán)有利于地方自主和更有效率的發(fā)展，但卻有產(chǎn)生地方保護(hù)主義進(jìn)而危害國(guó)家統(tǒng)治的危險(xiǎn)。基于國(guó)家統(tǒng)治和管理效率的雙重目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)該合理劃分中央和地方的權(quán)限，并使這種權(quán)力調(diào)整制度化和法制化，通過(guò)有選擇的集權(quán)和制度化的分權(quán)，構(gòu)建相互合作和依賴(lài)的中央政府和地方政府關(guān)系，實(shí)現(xiàn)集權(quán)和分權(quán)的平衡。

一、相關(guān)背景與問(wèn)題的提出

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，為了適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放和發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的需要，中央主動(dòng)改革高度集權(quán)的政治體制。經(jīng)濟(jì)體制改革引起的中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整，也不斷影響著社會(huì)主義傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)的政治管理體制，推動(dòng)著傳統(tǒng)政治體制進(jìn)行緩慢的調(diào)整和改革。中央政府與地方政府權(quán)力的調(diào)整是我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

王紹光在《分權(quán)的底限》一書(shū)中寫(xiě)到：“集權(quán)招人厭惡，如今是分權(quán)的時(shí)代，現(xiàn)在世界上恐怕找不到一個(gè)國(guó)家不高唱分權(quán)的調(diào)子。”[1]第三世界國(guó)家為擺脫經(jīng)濟(jì)困境，紛紛搭上分權(quán)的快車(chē)。發(fā)達(dá)國(guó)家也不例外，美國(guó)總統(tǒng)里根和英國(guó)首相撒切爾夫人都采取了分權(quán)化的改革措施，有集權(quán)傳統(tǒng)的法國(guó)也開(kāi)始了分權(quán)的實(shí)驗(yàn)。在我國(guó)改革開(kāi)放初期，中央與地方權(quán)力調(diào)整的思路是“簡(jiǎn)政放權(quán)”，即把原先屬于中央的財(cái)權(quán)、投資審批權(quán)、利用外資權(quán)等權(quán)利下放給地方。“簡(jiǎn)政放權(quán)”式的改革一方面調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，推動(dòng)了現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)行，也增加了一些改革的動(dòng)力。另一方面由于新舊體制的轉(zhuǎn)換磨合，地方分權(quán)也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題，產(chǎn)生了政府財(cái)力分散、地方保護(hù)主義盛行、宏觀調(diào)控能力減弱等一系列負(fù)面效應(yīng)。在我國(guó)中央與地方權(quán)力調(diào)整的實(shí)踐中存在“一放就亂，一亂就收，一收就死”的情況，集權(quán)與分權(quán)的選擇成為中央和地方權(quán)力調(diào)整的中的巨大難題。中央集權(quán)樹(shù)立中央的權(quán)威，有助于國(guó)家的統(tǒng)治，卻又限制了地方的積極性。分權(quán)給了地方政府更多的行動(dòng)空間，大大增強(qiáng)了地方改革發(fā)展的動(dòng)力，卻又帶來(lái)了地方保護(hù)主義，地方惡性競(jìng)爭(zhēng)，甚至阻礙中央的宏觀調(diào)控。

如何擺脫“一統(tǒng)就死，一放就亂”的惡性循環(huán)？筆者認(rèn)為，分權(quán)化改革引發(fā)的新問(wèn)題，并不能徹底否定分權(quán)化的合理性，我們要跳出分權(quán)與集權(quán)的思維圈子重新審視我國(guó)的分權(quán)化改革，中央分權(quán)的前提要理清中央與地方的權(quán)力邊界，沒(méi)有一個(gè)清晰的權(quán)限劃分，在改革中往往出現(xiàn)中央權(quán)力地方化和地方權(quán)力中央化的怪象。當(dāng)前我國(guó)中央與地方權(quán)力的調(diào)整需解決的問(wèn)題不是該不該分權(quán)，而是要理清哪些權(quán)力該集中到中央，哪些權(quán)力該下放到地方，在權(quán)力調(diào)整中有集有分，并使權(quán)力調(diào)整制度化和法制化，通過(guò)有選擇的集權(quán)和制度化的分權(quán)，構(gòu)建相互合作和依賴(lài)的中央政府和地方政府關(guān)系，實(shí)現(xiàn)集權(quán)和分權(quán)的平衡。

二、集權(quán)下的危機(jī)

（一）集權(quán)可能導(dǎo)致決策過(guò)程的非理性化

由于集權(quán)者不可能全面掌握決策所需的信息，集權(quán)要么流于形式，要么隨意性，滋生官僚主義。決策者對(duì)各方信息的了解太粗疏，無(wú)法因地制宜，難以確保政策的科學(xué)性。當(dāng)民主監(jiān)督體制未建立或不健全時(shí)，集權(quán)體制還有一個(gè)致命的弱點(diǎn)，即中央決策者權(quán)大無(wú)邊，卻不受他人制約。在這種情況下，一旦中央領(lǐng)導(dǎo)人頭腦發(fā)熱、決策有誤，很難加以制止，其危害性也比在民主的分權(quán)體制下大得多。許多決策失誤就是發(fā)生在集權(quán)體制上的。前蘇聯(lián)斯大林時(shí)期的“集體農(nóng)莊”、“清洗政策”，中國(guó)的“大躍進(jìn)”和“文化大革命”即是明證[2]。

（二）中央政府成為各種矛盾沖突的中心

權(quán)力和責(zé)任是一對(duì)孿生兄弟的政治現(xiàn)象，一定的權(quán)力必定連帶著一定的義務(wù)，集權(quán)下的中央政府掌握了過(guò)多的權(quán)力，也使其擔(dān)負(fù)起過(guò)多的責(zé)任。在傳統(tǒng)的中央集權(quán)模式中，中央政府包攬各種社會(huì)資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、百姓生計(jì)于一身。雖然擁有絕對(duì)的權(quán)力，但同時(shí)各種社會(huì)矛盾沖突亦集中于中央。中央政府是社會(huì)財(cái)富再分配的中心，這一結(jié)構(gòu)造成了社會(huì)壓力集中于中央，加劇中央和地方之間的裂痕，甚至導(dǎo)致雙方對(duì)抗的狀態(tài)。

（三）集權(quán)造成政府成本的高昂和管理的低效率

集權(quán)體制下往往出現(xiàn)中央政府什么事務(wù)都能管但管理效率低下的情況，政府掌握的資源有限，不可能承擔(dān)所有的事務(wù)，而對(duì)于一些必須由中央政府承擔(dān)的全國(guó)范圍內(nèi)的事務(wù)，如擴(kuò)區(qū)域的資源調(diào)配和環(huán)境保護(hù)等，中央政府卻又投入不足。而一些理應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的事務(wù)，如地方的治安、地方公共產(chǎn)品的供給等事務(wù)，卻因?yàn)榈胤秸?cái)力的匱乏或自主性的缺失，無(wú)法有效完成。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，從總量上看，我國(guó)的行政管理絕對(duì)支出增長(zhǎng)較快，從1978年的49.1億元增加到2006年的5639.1億元，增長(zhǎng)了97.5倍；從相對(duì)比重看，行政管理支出占總的預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出的比重從1978年的4.37%增加到2005年的14.25%，增加了9.88個(gè)百分點(diǎn)；行政管理支出占GDP的比重從1978年的1.35%，增長(zhǎng)到2005年的2.64%，增加了 1.29個(gè)百分點(diǎn)。按當(dāng)年價(jià)格計(jì)算，行政管理支出的年平均增長(zhǎng)率約為18.53%。我國(guó)的行政管理之處居高不下的原因很多，重要的一點(diǎn)就是集權(quán)的體制下的低效率。

三、“簡(jiǎn)政放權(quán)”下的困境

我國(guó)中央和地方之間的權(quán)力經(jīng)過(guò)了多次的收權(quán)和放權(quán)，但是自從改革開(kāi)放以來(lái)，基本上是以向地方放權(quán)為主的，對(duì)集權(quán)體制弊端的恐懼在理論界、政府官員、人們?nèi)罕娭行纬闪艘环N誤解：認(rèn)為改革就是放權(quán)讓利，就是減少中央政府對(duì)地方政府的干預(yù)。比較典型的說(shuō)法就是“改革就是簡(jiǎn)政放權(quán)”[3]，地方權(quán)力太小的呼聲，增加了地方政府不適當(dāng)?shù)貙?duì)增加自身權(quán)力的預(yù)期，然而，事實(shí)上我國(guó)地方政府行使了很多不應(yīng)該有它行使的權(quán)力，承擔(dān)了很多應(yīng)該由中央政府及其職能機(jī)關(guān)獨(dú)自承擔(dān)的職責(zé)[4]。我國(guó)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”并非制度化的分權(quán)，在各個(gè)層級(jí)政府缺乏整體職能規(guī)劃的情況下，中央政府和地方政府之間具有零和博弈的特點(diǎn)，一方權(quán)力的“得”意味著另一方的“失”。我國(guó)分權(quán)化改革存在著以下困境。

（一）中央政府權(quán)威下降

非制度化的分權(quán)讓利、新舊體制的并存以及配套改革未及時(shí)跟上等因素，造成中央政府權(quán)威削弱，宏觀調(diào)控乏力，使得中央政府在中央和地方關(guān)系中的主導(dǎo)地位發(fā)生動(dòng)搖。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

1.中央財(cái)政陷入困境，宏觀調(diào)控能力嚴(yán)重不足。分權(quán)化改革以來(lái)，地方財(cái)政凈上解收入占中央財(cái)政收入的比重不斷下降。1980年地方凈上解收入占中央財(cái)政收入的比重為32.2%，到1985年降為12.5%，1988年進(jìn)一步降為10.8%。從198年實(shí)施大包干制以后，中央財(cái)政從地方財(cái)政每年新增加收入中，得到的份額僅是一個(gè)零頭，90%以上新增收入為地方所得。在這種分權(quán)化的制度框架中，中央財(cái)政收入既不能與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，也不能與財(cái)政增長(zhǎng)總規(guī)模同步，其收入相對(duì)來(lái)說(shuō)處是處于萎縮的不正常狀態(tài)[5]。

2.宏觀調(diào)控難以落實(shí)，中央政策失控。中央汲取財(cái)政能力是中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的基礎(chǔ)，前者下降必定導(dǎo)致后者隨之下降。中央對(duì)地方的約束無(wú)力，地方向心力的發(fā)育與離心力的抑制失去了基礎(chǔ)和依托。中央財(cái)政陷入困境使中央政府失去可宏觀調(diào)控所必須的財(cái)力，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)力的分散，削弱了調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力的能力。在分權(quán)過(guò)程中，一方面，中央政府的產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策、金融政策、投資政策、財(cái)政政策等宏觀調(diào)控政策嚴(yán)重失控和失真，造成經(jīng)濟(jì)上的大起大落，宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。另一方面，由于財(cái)政借款與透資數(shù)額巨大，中央無(wú)力給予落后省份以財(cái)力支持，再加上“諸侯經(jīng)濟(jì)”影響全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一，給全國(guó)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來(lái)了重重障礙，這使得中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出新的不平衡狀態(tài)，嚴(yán)重影響了中央政府的權(quán)威，造成國(guó)家能力的下降。

（二）地方政府的非正當(dāng)利益行為膨脹[6]

在分權(quán)化的過(guò)程中，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，扮演著地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要推動(dòng)者的角色。地方政府也具有有限理性的特征，在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中往往以本地區(qū)的利益為重。地方政府的有些經(jīng)濟(jì)利益行為超越了中央政府所代表的全社會(huì)公共利益，不可避免地產(chǎn)生了許多非正當(dāng)?shù)睦嫘袨椤?/p>

1.追求預(yù)算最大化。官僚經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，任何政府機(jī)構(gòu)都具有專(zhuān)注于利益再分配和預(yù)算最大化的特點(diǎn)。地方政府對(duì)自主權(quán)力的追求導(dǎo)致其存在投資擴(kuò)張最大化的沖動(dòng)。追求預(yù)算最大化和投資行為擴(kuò)張化交互作用，促進(jìn)地方政府竭力開(kāi)辟新財(cái)源：對(duì)上級(jí)政府想方設(shè)法證明本地條件差、困難大，跑“部”進(jìn)“京”，爭(zhēng)取款項(xiàng)；金融體制的缺陷使當(dāng)?shù)劂y行成為地方政府的“第二財(cái)政”；分稅制實(shí)行后盡量少收稅多收費(fèi)，或?yàn)E用減免稅政策。

2.本地利益壟斷化。分權(quán)化使地方政府管理經(jīng)濟(jì)的職能得到加強(qiáng)，這也為行政性壟斷創(chuàng)造了可能。以追求壟斷利益為主要目標(biāo)的地方保護(hù)主義日益猖獗。政府設(shè)立關(guān)卡，阻止本地緊俏的生產(chǎn)要素外流或外地優(yōu)質(zhì)商品流入；或?qū)Ρ镜氐摹袄惔髴?hù)”實(shí)行特殊的保護(hù)政策，即使生產(chǎn)假冒偽劣的產(chǎn)品也大事化小；或動(dòng)用司法執(zhí)法力量為本地經(jīng)濟(jì)”保駕護(hù)航”。從而加劇了地方的分割和相互封鎖，限制和阻礙了資金、資源、商品和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的流動(dòng)，使本來(lái)應(yīng)該統(tǒng)一的社會(huì)主義大市場(chǎng)，被分割成許許多多的塊塊[7]。

（三）擴(kuò)大了區(qū)域間的差距

權(quán)力下放不均等所形成的梯度分權(quán)格局，拉大了區(qū)域間特別是東西部的差距。權(quán)力的下放向東南沿海一帶傾斜，使東部地區(qū)的發(fā)展速度較快，而西部地區(qū)，由于權(quán)力下放幅度較小，不像東部地區(qū)那樣享有較多的優(yōu)惠政策，因而，其發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東部。權(quán)力下放的傾斜表現(xiàn)在一些地方享有特殊權(quán)力和優(yōu)惠政策，例如，1980年頒布的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》規(guī)定，合營(yíng)企業(yè)盈利所得稅率為30%，并附繳納所得稅額10%的地方所得稅。但在經(jīng)濟(jì)特區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)則減半征收，地方征稅也可由地方機(jī)動(dòng)掌握減免。顯然，這就使得經(jīng)濟(jì)特區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)的中外合資企業(yè)與其他地區(qū)的中外合資企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)地位。特殊權(quán)力和優(yōu)惠政策在調(diào)動(dòng)一部分地區(qū)的積極性的同時(shí)，抑制了另一部分的積極性，西部地區(qū)在看到東部地區(qū)享有那么多權(quán)力和優(yōu)惠政策的時(shí)候，其積極性必定受到壓抑。分權(quán)的不均等在某種程度上導(dǎo)致資源配置和流向的不合理。由于東南沿海享有許多優(yōu)惠政策和特權(quán)，使中西部地區(qū)的人才和資源紛紛流向東部地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，雖然極大地促進(jìn)了東南沿海一帶經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，但卻使中西部，特別是西部地區(qū)的發(fā)展陷入了更大的困難，東西部的差距也越擴(kuò)越大。

四、集權(quán)分權(quán)的均衡路徑

中央集權(quán)和地方分權(quán)各有其長(zhǎng)處和弊端：中央集權(quán)有利于樹(shù)立中央的權(quán)威，進(jìn)而有利于國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定，卻具有體制僵化和損害地方自由的危險(xiǎn)；地方分權(quán)有利于地方自主和更有效率的發(fā)展，但卻有產(chǎn)生地方保護(hù)主義進(jìn)而危害國(guó)家統(tǒng)治的危險(xiǎn)。要維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定，一定的集權(quán)是必要的，而要提高發(fā)展的效率，也必須需要地方的分權(quán)。中央集權(quán)和地方分權(quán)是否就是絕對(duì)對(duì)立的呢？并不如此。事實(shí)上中央集權(quán)和地方分權(quán)都可以得到合理發(fā)展，例如，在英國(guó)等一些傳統(tǒng)分權(quán)的國(guó)家，其中央控制也十分有力。而在一些中央高度集權(quán)的國(guó)家，地方政府也都擁有處理地方具體事務(wù)的某種權(quán)力。在我國(guó)當(dāng)前的改革中，不應(yīng)片面追求分權(quán)化，而應(yīng)該尋求集權(quán)與分權(quán)相對(duì)平衡的途徑。

（一）合理劃分中央政府和地方政府的權(quán)限

合理劃分中央政府和地方政府的權(quán)限是實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府權(quán)力集分平衡的前提，屬于中央政府的權(quán)力，一定要堅(jiān)決地集中。屬于地方政府管理的事務(wù)，一定要充分地放權(quán)。如同鄧小平指出的那樣:“凡屬全國(guó)性質(zhì)的問(wèn)題和需要在全國(guó)范圍內(nèi)作統(tǒng)一決定的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由中央組織處理，以利于黨的集中統(tǒng)一;凡屬地方性質(zhì)的問(wèn)題和需要由地方?jīng)Q定的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由地方組織處理，以利于因地制宜。”[8]中央政府與地方政府權(quán)限的劃分應(yīng)以在堅(jiān)決維護(hù)和保證中央的權(quán)威、強(qiáng)化中央調(diào)控能力的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性和積極性，最大限度地減少中央和地方、地方和地方之間的摩擦。在財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分上，應(yīng)堅(jiān)持事權(quán)相對(duì)分散、財(cái)權(quán)適度集中的原則。綜觀世界各國(guó)，不論實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家，還是實(shí)行單一制的國(guó)家，都把財(cái)權(quán)控制作為對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)督的重要手段。中央政府的財(cái)政收入在整個(gè)國(guó)家的財(cái)政收入中的比重都比較高，一般在50%以上，高的甚至達(dá)到70%-80%。地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政依賴(lài)性較大，地方財(cái)政的很大一部分來(lái)源于中央的財(cái)政補(bǔ)貼、借款、貸款等[9]。我國(guó)在調(diào)整中央和地方關(guān)系時(shí)，也必須重視中央對(duì)地方的財(cái)政控制問(wèn)題，進(jìn)一步完善分稅制，改變中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重過(guò)低的狀況，逐步建立起規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，以提高中央政府的財(cái)政控制能力，對(duì)地方實(shí)行有效的監(jiān)督。

（二）中央政府與地方政府權(quán)力調(diào)整的制度化和法制化

長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府的權(quán)力劃分是一種行政行為，地方政府的權(quán)力來(lái)自于中央政府或者上級(jí)政府的行政性授權(quán)，收權(quán)和放權(quán)都缺乏法律依據(jù)，收權(quán)和分權(quán)都由中央決定，集權(quán)——分權(quán)——再集權(quán)的現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)在我國(guó)中央與地方政府的權(quán)力調(diào)整中，一個(gè)根本原因就是中央下放給地方的權(quán)力，以及中央與地方的權(quán)力劃分沒(méi)有從法律的意義上加以保障。法國(guó)在中央與地方權(quán)力調(diào)整中充分發(fā)揮法律的規(guī)范作用，1982年 3月，法國(guó)頒布了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權(quán)力和自主權(quán)的法令》，法案明確規(guī)定，大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三級(jí)地方議會(huì)除有權(quán)決定本級(jí)預(yù)算，決定本地區(qū)公共機(jī)構(gòu)的設(shè)置，批準(zhǔn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)合同和社會(huì)救濟(jì)及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的方案外，還有權(quán)處理教育、交通、城市規(guī)劃和住宅建設(shè)等法律明確規(guī)定的事務(wù)。而作為聯(lián)邦制的代表，美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府的權(quán)限、職能在法律規(guī)定上涇渭分明、互不侵犯。我國(guó)中央政府與地方政府權(quán)力劃分的原則、內(nèi)容、監(jiān)督機(jī)制以及程序有必要通過(guò)法律的形式加以規(guī)定，使之法律化規(guī)范化，以實(shí)現(xiàn)有法可依。一方面，用法律規(guī)定中央和地方政府的職責(zé)權(quán)限，盡快修訂完善現(xiàn)行的組織法，制定《中央和地方關(guān)系法》等專(zhuān)門(mén)法，依法明確劃分各個(gè)層級(jí)政府之間的事權(quán)和職責(zé)權(quán)限。另一方面，用法律規(guī)范處理中央和地方關(guān)系的程序和手段，非經(jīng)法定程序不得隨意更改。

（三）選擇性集權(quán)和制度性分權(quán)相結(jié)合，構(gòu)建相互依賴(lài)的中央和地方關(guān)系

中央政府與地方政府都只是整個(gè)政府體系的一部分，都不能單獨(dú)對(duì)整個(gè)社會(huì)起作用。中央再怎么集權(quán)，也不能沒(méi)有地方政府；同樣，地方政府再怎么分權(quán)，也不能離開(kāi)中央政府。雙方都有各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。我國(guó)中央政府和地方政府的權(quán)力調(diào)整不能制造權(quán)力與權(quán)力對(duì)抗沖突的機(jī)會(huì)，中央政府和地方政府也不是依托各自權(quán)力進(jìn)行利益博弈的關(guān)系而應(yīng)該是一種合作和相互依賴(lài)的關(guān)系。我國(guó)的中央集權(quán)應(yīng)該有選擇的有限度的，不能打擊地方政府發(fā)展的經(jīng)濟(jì)積極性，而我國(guó)的地方分權(quán)應(yīng)該制度化，地方政府的權(quán)力在制度和法律的框架內(nèi)不至于損害中央的統(tǒng)治權(quán)威。有選擇的集權(quán)和制度化的分權(quán)是基于國(guó)家統(tǒng)治和管理效率的雙重目標(biāo)下的選擇。

選擇性集權(quán)是指有選擇地把那些對(duì)國(guó)家整體利益至關(guān)重要的權(quán)力集中起來(lái)。只有通過(guò)選擇性集權(quán)，中央政府把應(yīng)該屬于自己履行的職責(zé)切實(shí)履行好，把一些主要的權(quán)力掌握在自己手上，才能增加中央的權(quán)威。只有在中央政府保持巨大的權(quán)威和合法性的前提下，才能推行制度化分權(quán)，沒(méi)有中央權(quán)威的分權(quán)，不是分權(quán)而是“分裂”。在選擇性集權(quán)的基礎(chǔ)上才可以逐步推進(jìn)選擇性分權(quán)，一方面要克服分權(quán)的無(wú)序和混亂，中央政府的分權(quán)必須制度化規(guī)范化；另一方面，要使下放給地方的權(quán)力規(guī)范有效地運(yùn)作，必須要有一定的制度支撐。這就需要我們完善我國(guó)的地方自治制度，提高我國(guó)地方政府行使權(quán)力的效率。此外，在中央政府的力量制度性后撤后，還需要發(fā)展地方民主監(jiān)督和完善中央對(duì)地方政府的監(jiān)督制度，來(lái)規(guī)范和制約地方政府?dāng)U大的權(quán)力。

[1]王紹光：《分權(quán)的底限》，中國(guó)計(jì)劃出版社1997年版，第1頁(yè)。

[2][5]金太軍、趙輝：《中央與地方政府關(guān)系的建構(gòu)與調(diào)諧》，廣東人民出版社2005年版，第33、209頁(yè)。

[3]梁若晧：《改革就是簡(jiǎn)政放權(quán)就是放開(kāi)搞活》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。

[4]周振超：《當(dāng)代中國(guó)政府“條塊關(guān)系”研究》，天津人民出版社2008年版，第213頁(yè)。

[6]張方華：《轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府非正當(dāng)利益行為的有效控制》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

[7]薄貴利：《集權(quán)分權(quán)與國(guó)家興衰》經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2001年版，第197頁(yè)。

[8]《鄧小平文選》，人民出版社1983年版，第227頁(yè)。

[9]陳嘉等著：《各國(guó)地方政府比較研究》，武漢出版社1992年版，第128頁(yè)。