行政審批制度改革探索：漳州市行政服務標準化建設的實踐及啟示

○ 鄭明明

標準化質量管理體系是西方發達國家質量管理實踐經驗的科學總結，是關于質量策劃、質量控制、質量改進以及質量保證等方面一系列標準的集合。它曾在上世紀的企業管理實踐中取得了顯著的效果，得到了世界各國的普遍認可。進入新世紀以來，國內外的一些政府機關，為提高行政管理的質量和效果，大膽改革創新，把標準化質量管理體系引入政府管理之中。從2011年9月起，富有行政管理改革與公共服務創新傳統的福建省漳州市率先進行了行政服務標準化建設的探索。當前，地方政府自覺推行的這種技術革新對于進一步深化行政審批制度改革、解決行政機關行政效能問題起了什么作用？對于創新公共管理方式、推進服務型政府建設又有何借鑒意義？為此，筆者對漳州市行政服務標準化建設進行了調研思考。

一、行政審批制度改革的“漳州模式”

行政審批是政府管理社會與經濟事務的主要方式和手段，幾乎涵蓋所有行業與部門。在傳統的計劃經濟時代，政府主要是通過行使行政審批權來實現對國家資源的配置，這在當時曾發揮過積極作用。然而，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立以及市場體系的不斷完善，現行行政審批制度的弊端也逐漸顯現，如審批事項過多、審批時限過長、審批裁量權過大、重審批輕監管等，這些問題已經成為制約市場經濟進一步發展的桎梏，不僅限制了市場的活力與競爭，增加了政府管理開支與社會運行成本，而且還滋生了各種尋租、腐敗等問題，嚴重損害了黨和政府的形象[1]。為解決這些問題，管好政府這只“看得見的手”，我國近年來開展了一系列旨在深化政府行政審批制度改革的舉措（見圖1）。

圖1 行政審批制度改革歷程表

在各地探索和實踐過程中，漳州市行政審批制度改革取得了一定成效，走在了全省乃至全國前列。早在2001年，漳州市便成立了行政服務中心，它是福建省首家提供一站式公共服務平臺的地方。經過了十多年的建設和發展，一種新的行政審批模式逐漸形成，并形成了獨具特色的“漳州模式”——相對集中的審批模式，其典型特征是：政府把提供公共服務的機構統一集中到行政服務中心，并按照業務受理流程開設窗口，將與審批有關的各種公共服務事項統一集中辦理。這種審批模式不僅有效縮短了審批時限，節約了行政成本，而且增強了審批過程的公開性和透明度，使“陽光政府”成為可能。相對集中的審批模式是漳州市行政審批制度改革的階段性成果，符合國家對于行政體制改革的總體要求。目前，漳州市行政服務中心進駐的政府職能部門共計68個，承辦的行政審批服務事項累計495項，行政服務中心一條龍服務、一站式審批功能不斷得到強化。在“漳州模式”形成過程中，最突出的特點是它的一套標準化體系，這套體系不僅有效地推動了漳州市行政服務中心的發展，而且給地方深化行政審批制度改革提供了借鑒。

二、漳州市行政服務標準化建設的特色與創新

2011年9月，漳州市提出開展行政服務標準化建設的課題。經過幾年的探索與實踐，到2014年2月漳州市開始推行行政服務標準化替代行政審批方式改革的試點工作。漳州行政服務標準化建設從探索之初便注重與本地實踐的結合，努力體現漳州政務服務的地方特色，具有鮮明的區域特征和創新精神，這是其生命力所在。

（一）紀檢監察主導，協調監督并舉

漳州市紀委、監察局在行政服務中心建設過程中發揮著牽頭、主導、協調與監督作用。早在2001年，漳州市行政服務中心在創建之初便直接歸屬市紀委領導，由市紀委常委輪流擔任行政服務中心的副主任，主持日常工作。漳州市行政服務中心這種獨特的領導模式通過兩年多來的運行實踐顯得非常高效。究其原因，這是由行政服務中心的機構性質、工作職能決定的。行政服務中心作為一個由外部進駐部門和內部工作人員構成的混合性行政單位，特別是在成立之初內在地要求它的領導機構必須具備較強的領導力、組織力、協調性和監督權。而紀檢、監察機構剛好具備上述能力和條件。作為黨的紀律檢查機構，它擁有強大的領導力、組織力和協調性，可以全面、高效、有力地推動中心工作；作為政府的行政監察機構，它可以對中心所有工作人員的行政行為進行嚴格執法監督。

（二）體系完整嚴密，要求具體明確

漳州市的行政服務標準化體系在設計過程中充分遵循因地取材，簡明實用的創建原則。根據中央《關于深化政務公開加強政務服務的意見》精神，圍繞審批“項目最少、時限最短、流程最簡、服務最優”的目標，經過充分醞釀、反復研究，出臺了漳州市《行政服務標準體系》。在制定標準體系中，一方面，注重將國家公共服務標準與本地實踐相結合。對服務業組織標準化工作指南的標準體系進行探索創新，不僅使其符合服務業組織標準化管理的基本要求，而且在創建中努力體現漳州政務服務的地方特色。漳州市的行政服務標準體系分為服務基礎標準和服務運行標準兩個層面（見圖2），共有1064項標準（直接引用國家標準38條，自行編制標準1026條，并繪制864張行政服務標準流程圖）。另一方面，注重專家論證與業務運行實踐相結合。組織各窗口編寫相關標準，并召集專家進行論證，通過自下而上、自上而下，反復修訂與完善標準。總之，漳州市行政服務標準體系既遵循了相關的政策法規和行業標準，又反映了本區域行政服務的具體規則；既運用了現代先進的管理理論，又蘊含著中國古代傳統的管理思想。

圖2 漳州市行政服務標準化體系框架

（三）政務模式先進，科學精細管理

漳州市通過擴展橫向與縱向行政服務標準化建設，創建“橫向到底、縱向到邊”的政務服務模式。一是構建“市、縣、鄉、村”四級貫通的政務服務平臺，促使標準化建設向縱深推進、向基層延伸。目前，漳州市各轄區、縣均建立起行政服務中心，全部鄉、鎮建立了便民服務中心，超過1700余個村建立了便民服務代辦點。同時，市級行政服務中心還加強了對各級服務中心、代辦點的業務指導和監督，實現了“市、縣、鄉、村”政務服務信息聯網，讓群眾就近就地即可辦成事。二是構建公共信息平臺。開通96123政務服務熱線，把面向群眾的審批服務項目全部向這個服務平臺集中，整合近70個審批服務部門的政務信息，按照統一受理、分頭辦理、直接反饋、公開監督的方式運行，群眾足不出戶，便可享受政策咨詢、信息查詢等政務服務。三是加強窗口服務功能。推行“三個集中”，把部門審批職能向一個科室集中、審批科室向行政服務中心集中、審批項目向電子政務平臺集中。這些舉措促使了政府角色由管理者向服務者轉變，并促進了行政服務的均等化[2]。

（四）三層監督檢查，嚴格規范執法

漳州市行政服務中心為了切實規范行政服務的執法標準，在多年運行管理實踐的基礎上，創建了“大廳引導-窗口服務-結果評議”三層監督檢查體系。第一層是在大廳服務引導臺安裝“總臺發號系統”，實行取號服務管理。公民只要進入行政服務大廳，即可在服務引導臺按辦事事項分類取號，并領取相應的辦事流程服務指南。與此同時，公民的辦事信息隨即進入服務“窗口”流程之中。第二層是啟用服務“窗口”視頻監控系統。行政服務中心在所有服務窗口上安裝視頻錄像并對公民服務流程實施監控。因此，各個服務窗口大到公民業務辦理情況，小到每臺電腦畫面都將一覽無余。服務中心可以隨時通過視頻監控系統發現問題并及時跟進處理。第三層是創設“服務結果評議箱”。公民可以通過投放在各個服務窗口旁的“服務結果評議箱”對已辦結事項進行評議。此外，對于未能辦結或超時辦結的事項，公民可以通過短信、電話或者郵件等渠道弄清真實原因，及時對工作人員服務情況進行監督。此外，監督檢查的結果會與獎懲掛鉤，以確保工作人員嚴格規范執法[3]。

三、漳州市行政服務標準化建設的思考與啟示

通過近三年的探索與實踐，漳州市的行政服務標準化從組織機構的保障、標準體系的制定、政務模式的創新、執法過程的監督等各層面強化了公共服務的“透明度”、“公平性”、“效率性”、“回應性”等價值取向，在行政服務標準化建設上取得了成效，積累了經驗。特別是行政服務中心工作人員的服務意識得到了強化、服務行為得到了規范，公民的行政服務滿意度水平得到了提高，行政服務質量得到了切實改進[4]。

然而，從行政審批制度改革的目標來看，漳州市行政服務標準化目前還只停留在追求“效率性”、“回應性”等初級目標的階段，還沒有進入到追求“參與型”、“協作性”等最終目標的階段；從行政審批制度改革的過程來看，漳州市的行政服務標準化還處于“關起門來定標準”的初步階段，對于標準化后的公共服務質量評價、進一步改進與完善標準等工作還沒有全面展開；從行政審批制度改革的手段來看，漳州市行政服務標準化還只側重于微觀層面，對于政府體制機制創新以及公共治理變革等頂層設計還未涉及[5]。無論是目標、過程還是手段，關鍵在于如何以公民為中心，不斷滿足公民日益增長的訴求和期望，以此推動行政服務質量的持續改進，這就是行政服務標準化建設的價值和實質所在，同時，也給予今后漳州市進一步深化行政審批制度改革以重要啟示。

（一）貫穿“以公民為中心”的服務理念

公共管理的核心思想主要體現在兩個層面：一是公共組織在運作過程中必須追求效率、公平、透明等核心價值觀；二是公共組織是公眾利益的代表，必須體現公民的基本利益和訴求。既然公共組織代表的是公民利益，那么行政服務標準的制定、執行、實施、監督及評價必須以回應和滿足公民的基本訴求為根本出發點和落腳點，這同時也是行政審批制度改革應持有的基本理念。然而，目前漳州市行政服務標準化建設工作才剛剛起步，尚處在“關起門來定標準”的初步階段。今后如何在行政服務標準化建設的各個環節堅持公民理念，如何實現政府與公民的良性互動，不斷滿足廣大公民的利益和訴求，是進一步推進漳州市行政服務標準化建設應努力的方向之一。

（二）構建科學的行政服務質量評價體系

行政服務質量評價包含兩方面標準：一是是從政府角度來看，服務質量意味著服務行為與服務標準的符合程度；二是從公民角度來看，服務質量意味著服務行為與公民期望的符合程度。目前，漳州市的行政服務質量評價還只是處于政府評判的范疇內，尚未構建系統的以公民評價為中心的行政服務質量評估體系，包括如何制定以公民的需求滿足程度衡量的質量評判標準以及以公民滿意度調查統計的質量評判方法，這是下一步推進漳州市行政服務標準化建設另一個努力的方向。此外，行政服務質量評價的實施過程必須堅持“三公”（公平、公正、公開）原則；行政服務質量評價的反饋結果必須及時予以對外公布，這樣才能促其盡快改進服務，提高質量。

（三）以點帶面促進政府機構的“自我革新”

行政服務標準化建設是深化行政審批制度改革的內在要求，不僅是為了直接改進公共服務的整體質量，更是推動行政審批制度整體改革以及政府體制機制革新的重要突破口。因此，從這個意義上說，行政服務標準化建設決不是某行業、某領域的“單兵突進式改革”，它理應被視為政府機構“自我革新”的重要組成部分。目前，漳州市行政服務標準化建設工作對政府相關職能部門所帶來的影響非常有限，包括部門改革上的變化、人力資源管理上的變化、日常管理上的變化以及績效改革上的變化等還未引起更多人的關注和重視。如何將人們關注的焦點從“前臺”（行政服務中心）延伸“后臺”（政府職能部門），從行政審批制度整體改革延伸到政府體制機制變革，將是今后進一步推進漳州市行政服務標準化建設的重要任務。

（四）推動行政服務從回應走向參與和協作

當前，漳州市行政服務標準化建設還只停留在追求“效率性”、“回應性”等初級目標的階段，而行政服務標準化建設的最終目標是建立公民與政府能夠形成良性互動的“參與型”、“協作性”政府。這要求漳州市行政服務中心的政府部門除了要不斷回應和滿足廣大公民的基本訴求外，而且還要充分調動廣大公民的積極性和創造性參與到本單位、本部門的標準化建設中，通過不同主體之間互動與合作，推動“參與型”、“協作性”政府的建設。在這方面，漳州市行政服務中心的政府部門可以選擇在某些環節或領域做先期嘗試，例如在公民意見征求環節、服務質量反饋環節研究制定公民參與的可行方案；政府通過制定優惠、獎勵等鼓勵性政策激發公民參與行政服務標準制定的積極性[6]。

我國行政服務標準化建設工作剛剛起步，漳州市行政服務標準化建設為我們下一步改革提供了一種思路與方向：通過標準化對行政服務進行定性、定量與定向的規定，能夠有效提高政府行政服務的效率性、公平性、透明度與回應性，促進政府職能的切實轉變，推動政府體制機制變革；同時，行之有效的標準化服務監督體系能加強政府行政服務的執行力度，能從整體上提升我國行政服務的質量。

[1]倪超、徐青：《中國行政審批制度的標準化建構》，《安徽行政學院學報》2013年第3期。

[2]李曉林、尹娟：《從區域城市公共服務標準化實踐看加強和創新社會管理》，《標準科學》2010年第12期。

[3]吳興軍：《漳州市行政服務標準化的創新實踐與啟示》，《中共福建省委黨校學報》2013年第11期。

[4]柳士順、王彥：《行政服務標準化的實踐與啟示》，《中共山西省委黨校學報》2009年第6期。

[5]劉艾迎、馬曉鷗：《山東行政服務標準體系解讀》，《標準生活》2009年第4期。

[6]陳振明、耿旭：《漳州行政服務標準化的創新實踐評析》，《中國行政管理》2014年第3期。