堅(jiān)持人民銀行經(jīng)理國庫體制必要性分析

○趙健

（中國人民銀行大連市中心支行 遼寧 大連 116001）

人民銀行經(jīng)理國庫制度實(shí)施已近30年，經(jīng)歷了長期實(shí)踐的檢驗(yàn)，可以說伴隨著中國改革開放的各個(gè)階段，確保了國庫資金的安全性、流動(dòng)性、收益性，體現(xiàn)了國庫資金管理的制約性、協(xié)調(diào)性，是被實(shí)踐證明符合我國國情的一種有效的制度安排。

一、人民銀行作為中央銀行具有經(jīng)理國庫的天然優(yōu)勢

1、人民銀行作為中央銀行，其獨(dú)立性和非營利性不可替代

首先，人民銀行實(shí)行的是“垂直管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制，就中央財(cái)政而言，在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過人民銀行經(jīng)理國庫可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政部與中央銀行兩大部門的相關(guān)監(jiān)督和制約；就地方財(cái)政而言，由于人民銀行實(shí)行垂直管理，與各地政府機(jī)構(gòu)不存在直接隸屬和利益關(guān)系，能夠獨(dú)立履行經(jīng)理國庫職能，為國家預(yù)算資金提供良好的運(yùn)行環(huán)境。其次，人民銀行作為中央銀行具有三大職能：一是制定貨幣政策，二是維護(hù)金融穩(wěn)定，三是提供金融服務(wù)。人民銀行作為中央銀行提供的金融服務(wù)是基礎(chǔ)性金融服務(wù)，這種基礎(chǔ)性金融服務(wù)不以營利性為目的，而是一種公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品的屬性與公共財(cái)政提供的公共產(chǎn)品具有同一屬性。因此，人民銀行經(jīng)理國庫是最佳選擇。

2、人民銀行作為“政府的銀行”，能夠有效地協(xié)調(diào)貨幣政策和財(cái)政政策的關(guān)系

現(xiàn)行國庫管理體制下，國庫早已成為連接財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的“橋梁”。一方面，國庫資金的收付對(duì)人民銀行的貨幣信貸政策和基礎(chǔ)貨幣具有十分重大的影響，由人民銀行經(jīng)理國庫，能夠?qū)鴰熨Y金運(yùn)行狀況進(jìn)行全面、連續(xù)、及時(shí)的監(jiān)測，可以分析和預(yù)測國庫資金的變化和發(fā)展趨勢，從而根據(jù)基礎(chǔ)貨幣的變化對(duì)貨幣政策目標(biāo)做出正確選擇，并及時(shí)調(diào)整貨幣政策，以保證宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。另一方面，人民銀行通過對(duì)國庫運(yùn)作情況的分析和預(yù)測，可以向財(cái)政部門反饋財(cái)政政策的效果和未來的宏觀經(jīng)濟(jì)走勢，幫助財(cái)政部門對(duì)財(cái)政政策的實(shí)施方式和實(shí)施力度進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，并制定和實(shí)施與之相協(xié)調(diào)的貨幣政策，配合財(cái)政政策共同發(fā)揮作用，以達(dá)到最佳的宏觀政策效果。

3、人民銀行作為“清算的銀行”具有較高的預(yù)算執(zhí)行服務(wù)能力

人民銀行負(fù)責(zé)國家支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行，在我國的支付清算體系中處于核心地位，借助該優(yōu)勢，人民銀行已經(jīng)建立了相對(duì)獨(dú)立的國庫資金清算體系和完整的國庫會(huì)計(jì)核算體系，國庫資金匯劃結(jié)算渠道四通八達(dá)，國庫資金收支運(yùn)轉(zhuǎn)更加快捷、效率更高。同時(shí)，在實(shí)施財(cái)政國庫集中收付等改革中，人民銀行積極配合財(cái)政開設(shè)賬戶、建立業(yè)務(wù)系統(tǒng)、組織資金清算、反饋預(yù)算信息等，為財(cái)政各項(xiàng)改革提供了有力的支持。另外，人民銀行具備完備的會(huì)計(jì)、核算、審計(jì)制度，有利于國家財(cái)政資金的安全管理，能夠較好地完成國家和人民賦予的“把好關(guān)、守好庫”的神圣使命。

二、近30年的實(shí)踐證明人民銀行經(jīng)理國庫是歷史選擇

1985年，國務(wù)院頒布《國家金庫條例》，確立了現(xiàn)行的人民銀行經(jīng)理國庫體制，并先后在《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》、《中國人民銀行法》以及有關(guān)重要制度中明確了國庫的概念、管理體制、職責(zé)和權(quán)限等。2003年、2008年國務(wù)院兩次調(diào)整人民銀行主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定，均保留了人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)表述。

近30年來，人民銀行國庫經(jīng)歷了我國經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)稅體制、金融體制的重大變革，人民銀行經(jīng)理國庫進(jìn)行了多次成功的改革，保證了我國國庫事業(yè)不斷發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展。1994年，為配合分稅制財(cái)政改革的實(shí)施，人民銀行設(shè)立了中央國庫和地方國庫，全面維護(hù)了中央和地方財(cái)權(quán)的完整和統(tǒng)一。1997年，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，隨后人民銀行進(jìn)行體制改革，監(jiān)督職能分設(shè)，面對(duì)從未遇到的困難和挑戰(zhàn)，人民銀行國庫加強(qiáng)監(jiān)督，積極防范和化解國庫資金風(fēng)險(xiǎn)，有效保證了國庫資金安全。2003年，以國庫單一賬戶為主要內(nèi)容的財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)展開，人民銀行國庫積極配合，主動(dòng)參與，保證了這項(xiàng)重大改革的順利進(jìn)行。2005年，人民銀行國庫全面加入支付系統(tǒng)，建立起相對(duì)獨(dú)立的資金匯劃和清算體系，為進(jìn)一步提高國庫服務(wù)水平奠定了基礎(chǔ)。2006年，中央國庫現(xiàn)金管理在我國正式啟動(dòng)，標(biāo)志著我國國庫資金管理進(jìn)入市場化運(yùn)作的新時(shí)期。2007年開始，以財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、人民銀行國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化國庫業(yè)務(wù)處理體系逐步形成，國庫服務(wù)預(yù)算執(zhí)行的效能大幅提升。2010年以來，根據(jù)國庫工作實(shí)際，開展國庫理論研究，并結(jié)合國庫內(nèi)外部環(huán)境的變化，適時(shí)提出了“積極構(gòu)建現(xiàn)代化服務(wù)型國庫”的國庫發(fā)展目標(biāo)。近30年的實(shí)踐證明，人民銀行經(jīng)理國庫體制適應(yīng)了國家經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)政管理體制改革發(fā)展需要，運(yùn)行良好，成效顯著，是符合中國國情的歷史選擇。

三、人民銀行經(jīng)理國庫制度是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的有效保障

黨的十八屆三中全會(huì)從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三個(gè)方面提出要深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。其中，現(xiàn)代政府預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容。

國庫單一賬戶作為國庫集中收付制度改革的基礎(chǔ)和核心，其目的就是要規(guī)范財(cái)政收支行為，加強(qiáng)財(cái)政收支管理監(jiān)督，提高財(cái)政資金的使用效率，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。由于中央銀行的國家銀行身份及其在我國支付體系中所處的核心地位，國庫單一賬戶開在中央銀行符合安全、透明、效率、相互監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)的原則，相應(yīng)地，對(duì)與國庫單一賬戶有關(guān)的資金進(jìn)行安全監(jiān)督和現(xiàn)金管理則是其應(yīng)盡的義務(wù)。

1、堅(jiān)持人民銀行經(jīng)理國庫的法律地位

“經(jīng)理國庫”是《中國人民銀行法》賦予人民銀行的神圣職責(zé)，是《國家金庫條例》及其實(shí)施細(xì)則作出的制度安排。長期以來，對(duì)于國庫資金的管理，財(cái)政部門和央行國庫分工協(xié)作、相互配合。從財(cái)務(wù)角度來說，財(cái)政是政府的會(huì)計(jì)，而人民銀行則是政府的出納，會(huì)計(jì)和出納的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是相互獨(dú)立的；從內(nèi)控角度來說，人民銀行經(jīng)理國庫制度安排的基本理念是職責(zé)分離和相互制衡。首先，在法律體系中固化人民銀行經(jīng)理國庫制度。進(jìn)一步明確人民銀行經(jīng)理國庫的具體職責(zé)和權(quán)限，逐步構(gòu)建統(tǒng)一完善的“經(jīng)理國庫”的法律框架體系，為人民銀行更好地履行國庫管理職能提供有效的法律支撐。其次，內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹形象，進(jìn)一步提高人民銀行經(jīng)理國庫的社會(huì)認(rèn)知度。對(duì)內(nèi)，自覺全面履行經(jīng)理國庫職責(zé)，不斷提高國庫工作質(zhì)量和效果；對(duì)外，通過公共媒體宣傳、向政府等外單位定期報(bào)送國庫工作報(bào)告等形式爭取社會(huì)各界對(duì)人民銀行經(jīng)理國庫的認(rèn)知和支持，使其充分認(rèn)識(shí)到人民銀行在機(jī)構(gòu)組織體系、專業(yè)人才隊(duì)伍、業(yè)務(wù)技術(shù)保障和實(shí)踐管理經(jīng)驗(yàn)等方面具有的得天獨(dú)厚的條件，在公共財(cái)政資金管理中擁有其他機(jī)構(gòu)所不能替代的優(yōu)勢。

2、進(jìn)一步深化國庫集中收付改革

國庫單一賬戶是財(cái)政資金管理根本制度的改革，是推動(dòng)預(yù)算編制細(xì)化、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性、實(shí)行預(yù)決算公開、開展預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國于2001年開始實(shí)施的國庫集中收付制度改革試點(diǎn)，早已明確了“國庫單一賬戶”這一改革方向，但囿于當(dāng)時(shí)的客觀條件，采取了“國庫單一賬戶體系”的過渡做法，并在制度上允許財(cái)政資金存放在國庫之外的財(cái)政專戶上，使得財(cái)政資金呈現(xiàn)“碎片化”管理，不符合建立現(xiàn)代公共預(yù)算管理體制的原則。當(dāng)前，改革實(shí)施的客觀條件發(fā)生了很大變化，建立真正的國庫單一賬戶制度的各種技術(shù)條件均已具備，應(yīng)積極將政府財(cái)政資金逐步全部納入“國庫單一賬戶”核算和管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金封閉運(yùn)行，全程實(shí)時(shí)監(jiān)控。加之財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、人民銀行國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、國庫管理信息系統(tǒng)等的深入推廣，逐步搭建國庫內(nèi)部信息縱向交換、國庫與財(cái)政、各征收機(jī)關(guān)、商業(yè)銀行之間信息橫向共享的立體信息架構(gòu)，為建立完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。

3、強(qiáng)化國庫的事中監(jiān)督作用

國庫資金是公共財(cái)產(chǎn)的價(jià)值形式，國庫資金的所有權(quán)屬于全體人民，監(jiān)督權(quán)應(yīng)該歸于全國人民代表大會(huì)。由于目前我國人民代表大會(huì)的監(jiān)督過于宏觀，人大將代理監(jiān)督權(quán)授予審計(jì)機(jī)關(guān)，但審計(jì)的監(jiān)督又過于滯后。財(cái)政自身對(duì)國庫資金收納和使用的監(jiān)督缺乏獨(dú)立性。而人民銀行國庫部門是連接稅收和財(cái)政的中介，與人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的外部性相比，國庫監(jiān)督是在辦理預(yù)算資金收納、劃分、報(bào)解、支撥、退庫等過程中實(shí)施的適度的、必要的“把關(guān)守口”，是伴隨具體業(yè)務(wù)自然產(chǎn)生的，是人大事前監(jiān)督和審計(jì)事后監(jiān)督的有益補(bǔ)充，具有內(nèi)生性。另外，國庫監(jiān)督主要是為政府、財(cái)政及其預(yù)算執(zhí)行服務(wù)而實(shí)施的監(jiān)督，是寓于服務(wù)之中的監(jiān)督。由于人民銀行系統(tǒng)實(shí)行垂直管理，立場相對(duì)超脫，加之在金融體系中的特殊地位，由國庫進(jìn)行事中監(jiān)督，具有不可替代的優(yōu)勢。在我國當(dāng)前的國體、政體以及預(yù)算管理體制下，應(yīng)當(dāng)站在人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的高度來經(jīng)理國庫和強(qiáng)化監(jiān)管，進(jìn)一步發(fā)揮國庫處在預(yù)算資金收支環(huán)節(jié)之中的“閘門”作用，彌補(bǔ)現(xiàn)行預(yù)算外部監(jiān)督的缺陷，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，保證預(yù)算資金安全完整。

4、加大貨幣政策和財(cái)政政策的協(xié)調(diào)配合

財(cái)政收支是影響中央銀行基礎(chǔ)貨幣投放的重要渠道，是財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合的結(jié)合點(diǎn)，因此人民銀行經(jīng)理國庫制度是貨幣政策和財(cái)政政策協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要。近年來，財(cái)政在中央銀行存款的絕對(duì)量和相對(duì)水平都在上升，財(cái)政收支變動(dòng)、國庫現(xiàn)金管理操作對(duì)基礎(chǔ)貨幣、貨幣供應(yīng)量變動(dòng)的影響越來越大。當(dāng)前，財(cái)政部門、人民銀行要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，服務(wù)于宏觀調(diào)控大局，共同做好國庫現(xiàn)金管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。

[1]劉貴生：積極構(gòu)建寓監(jiān)督于服務(wù)之中的現(xiàn)代化服務(wù)型國庫[N].金融時(shí)報(bào)，2011-03-12.

[2]劉貴生：關(guān)于國庫監(jiān)督問題的思考[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2011-05-20.

[3]張子君：對(duì)人民銀行經(jīng)理國庫工作的思考[N].金融時(shí)報(bào)，2013-11-04.

[4]孫勇：“經(jīng)"政府之國庫“代”亦政府之國庫[J].金融會(huì)計(jì)，2013（1）.